La cesión de terrenos en el proceso urbanístico: repercusiones patrimoniales
| Autor | Esther Falcón Pérez/Francisco Serrano Moracho |
| Cargo | Profesora Titular de Universidad Departamento de Economía Financiera y Contabilidad/Profesor Titular de Universidad Departamento de Economía Financiera y Contabilidad I |
| Páginas | 12-34 |
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En el marco del proceso urbanístico, la cesión de terrenos se constituye como una de las obligaciones ineludibles para que un terreno que no puede ser edificado, tal es el caso del suelo con la categoría de urbanizable, se pueda convertir en solar. Este deber urbanístico no se presenta como el único necesario para llevar a cabo dicha transformación, siendo necesario regirse por la normativa propia, concretamente la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo. No obstante, consideramos de interés reproducir los deberes urbanísticos tal y como figuran en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LS'98), pues entendemos que desarrolló con más exhaustividad el conjunto de deberes urbanísticos.
En consecuencia, los propietarios de terrenos con la clasificación de urbanizable deberán cumplir los requisitos dispuestos por la LS'98, en su artículo 18, al efecto de poder transformarlo en suelo urbano, concretándose en:
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«Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.
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Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o adscriba al ámbito correspondiente.
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Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general.
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Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 1001 del aprovechamiento del sector o ámbito correspondiente; este porcentaje que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que corresponda a dicho suelo.
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Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.
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Costear o ejecutar la urbanización del sector o ámbito correspondiente.
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Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento».
Las obligaciones urbanísticas mencionadas se pueden agrupar en cuatro deberes bien diferenciados, tal y como muestra la figura 1.
Como se observa en dicha figura, el planeamiento urbanístico deja patente la importancia de las cesiones de terrenos, toda vez
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Agrupación homogénea de deberes urbanísticos Deberes urbanísticos para el suelo urbanizable
según la LS’98Deber de ceder terrenos Cesión de terrenos para dotaciones locales (artículo 18.1). Cesión de terrenos para sistemas generales (artículo
18.2).Cesión de terrenos para el aprovechamiento urbanístico (artículo 18.4). Deber de equidistribuir Reparto equitativo de cargas y beneficios (artículo
18.5).Deber de urbanizar Costear las conexiones con los sistemas generales
(artículo 18.3).Costear la ejecución de la urbanización (artículo
18.6).Deber de edificar Costear la edificación del solar (artículo 18.7).
FIGURA 1.-Agrupación homogénea de las obligaciones urbanísticas.
que parte de dichos terrenos son indispensables para satisfacer las necesidades de la comunidad. Así, se distinguen dos tipos de cesiones: las cesiones de terrenos de uso dotacional, configuradas por los terrenos destinados a las dotaciones de carácter local y a los sistemas generales, y los terrenos donde se ubican los aprovechamientos urbanísticos.
En primer lugar, nos centraremos en las cesiones de uso dotacional, exponiendo que tanto los sistemas generales como las de carácter local, presentan semejanzas y diferencias. Entre las similitudes destaca que las dos tipologías de terrenos son precisas para satisfacer las necesidades de la sociedad, tales como: centros docentes, calzadas, hospitales, aeropuertos, plazas, etc. No obstante, la principal diferencia radica en que los sistemas generales, con respecto a las dotaciones locales, tienen una función más importante y global que afecta generalmente a varias zonas, incluso a varios Municipios. Así, y a modo de ejemplo, no es lo mismo una pequeña calle, que sea de utilidad para un barrio, que la realización de una circunvalación, ambas tienen la misma finalidad pero el impacto social es diferente, no sólo por el tamaño en sí sino además por la función del mismo. En consecuencia, la diferenciación es más bien una razón de tipo cualitativo, no cuantitativo.
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En segundo lugar, mencionamos aquellos terrenos destinados también a la Administración actuante, dónde se ubican las plusvalías generadas por la urbanización que pertenecen al organismo público, concretamente el 10% del aprovechamiento urbanístico. Ello es debido a que el organismo público con su actuación permite que el proceso urbanizador avance; de ahí que, el organismo público quiera obtener la justa recompensa por la mejora que consiguen los propietarios cuyos terrenos son objeto de urbanización.
El Ayuntamiento, con el terreno que adquiere mediante este tipo de cesiones, puede actuar en el mercado del suelo, ya que posee suelo con un aprovechamiento urbanístico determinado que, en algunos casos, puede servir para equilibrar las desigualdades surgidas entre los propietarios de terrenos afectados por la urbanización.
De hecho, es la Administración quien decide la utilidad final de estos terrenos, si bien es común que el destino de los mismos sea la enajenación para obtener financiación y cumplir con los presupuestos. No obstante, con la finalidad de evitar tales situaciones se debería «destinar estos bienes, obtenidos por cesión, a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social; pero no unos usos cualesquiera de interés social, sino sólo, precisa y concretamente, a los usos de interés social que estén de acuerdo con el planeamiento urbanístico» (Martí, 1994: 761).
Una vez delimitado brevemente en qué consiste la cesión de terrenos y su tipología y al objeto de realizar un estudio económicocontable de la cesión de terrenos hemos optado por analizar los siguientes apartados, que consideramos de interés:
* Naturaleza jurídica de la cesión de terrenos.
* Medición de la superficie objeto de cesión, y
* Valoración económica de la cesión de terrenos.
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* Naturaleza jurídica de la cesión de terrenos
La cesión de terrenos desde el punto de vista del derecho urbanístico es uno de los deberes más importante que deben cumplir los agentes económicos responsables de la ejecución de la urbanización, garantizando con ello la continuidad de la misma.
En este sentido y para la iniciativa privada, la entrega de terrenos al organismo público se define como una obligación indispensable para poder alcanzar el derecho al aprovechamiento urbanístico, de lo contrario el proceso urbanizador se paraliza.
Por todo ello, la cesión de terrenos supone una minoración de la superficie de los terrenos aportados inicialmente; si bien, debe ser entendido como una obligación urbanística de la que no es posible eludir su cumplimiento, dado que quedaría prohibida la edificación del resto de terrenos objeto de urbanización. Esta cesión, unido a otros deberes urbanísticos, tiene como contraprestación la obtención del derecho al aprovechamiento urbanístico, que dada su relevancia es susceptible de inscripción en el Registro de la Propiedad y, por ende, puede ser enajenado durante el proceso urbanizador.
Para la Administración actuante hay que entenderlo justo como lo contrario, es decir, reciben terrenos que están en proceso de poder ser susceptible de edificación; si bien, no todos tienen esta categoría, pues también obtienen terrenos de uso dotacional destinados a satisfacer las necesidades básicas de la sociedad. Es evidente, que desde el punto de vista económico, únicamente, le son rentables aquellos terrenos que generan plusvalías y que pueden ser enajenados.
* Medición de la superficie objeto de cesión
La medición de las cesiones en metros cuadrados constituye una tarea compleja, siendo bastante difícil cuantificar para un particular la superficie del terreno a ceder, ya que en los dos tipos de cesiones se utiliza como unidad de medida las unidades de aprove-Page 17chamiento urbanístico. Estas unidades de aprovechamiento se conforman como una unidad de medida, durante el proceso urbanizador, que refleja el uso o utilidad que se le otorga a cada terreno, dentro de la unidad de reparto, pudiendo ser de uso dotacional, residencial, terciario, etc. Este cambio en la unidad de medida persigue la finalidad de que todo agente partícipe obtenga el mismo tratamiento, es decir, aquel propietario cuyo terreno sea destinado a la localización de una plaza no se puede ver perjudicado frente a otro particular donde se haya ubicado la posibilidad de realizar edificaciones.
Por el contrario, si tomamos como visión el marco de una unidad de reparto2 completa con sus diferentes unidades de ejecución, percepción que tomaría el organismo público, sería más fácil cuantificar dicha cesión, ya que, globalmente, se debe ceder un porcentaje determinado de terrenos, si bien tal superficie sigue estando expresada en unidades de aprovechamiento señalando además la dificultad de...
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