Una visió crítica del Pla territorial general de Catalunya
| Autor | Fernando López Ramón |
| Cargo | Catedràtic de dret administratiu de la Universitat de Saragossa |
| Páginas | 283-289 |
UNA VISIÓ CRÍTICA DEL PLA TERRITORIAL
GENERAL DE CATALUNYA*
Fernando López Ramón
Catedràtic de dret administratiu
de la Universitat de Saragossa
Sumari
1. El sistema d’ordenació territorial de Catalunya
Catalunya va ser la primera comunitat autònoma que va regular la funció pública
d’ordenació del territori, que l’Estatut d’autonomia (art. 9.9) havia atribuït a la seva
competència exclusiva, conforme als mínims competencials garantits a totes les co-
munitats autònomes en la Constitució (art. 148.1.3). La Llei de política territorial
de Catalunya (Llei de Catalunya 23/1983, de 21 de novembre) es presenta, per
tant, com el primer sistema d’ordenació territorial de l’Estat de les autonomies. Un
primer sistema d’ordenació territorial amb uns continguts que semblen condicio-
nats per la influència d’elements territorials i econòmics.
Cal parlar d’elements territorials per referir-se a les concepcions que identifiquen
l’ordenació territorial amb un sistema de planejament físic superior. Així, la legisla-
ció urbanística tradicional havia regulat, com a instruments d’ordenació territorial,
el Pla nacional d’ordenació i els plans directors territorials de coordinació (art. 7 i 8
del Text refós de la Llei del sòl de 1976). Si bé aquests instruments mai no es van arri-
bar a formular, almenys amb el contingut coordinador dissenyat pel legislador esta-
tal, no obstant això, l’intent d’establir una jerarquia planificatòria entre plans territo-
rials i urbanístics pot tenir origen en les regulacions urbanístiques corresponents.
Això permetria explicar que en la Llei de política territorial de Catalunya s’ordeni
que els plans urbanístics siguin coherents amb els territorials (art. 11.4). Al mateix
temps, la identificació de continguts de gran transcendència, que en justificarien la
superioritat, en els plans dissenyats per la Llei de política territorial de Catalunya,
sembla que procedeix de la caracterització de l’ordenació del territori com l’expressió
1. El sistema d’ordenació territorial de Cata-
lunya.
2. El Pla territorial general de Catalunya en el
sistema de fonts del dret.
3. Referència als continguts del Pla territorial
general de Catalunya.
Autonomies, núm. 27, desembre de 2001, Barcelona.
*Aquest treball va ser presentat en el Seminari de dret localde Barcelona, en el curs 1999-2000.
espacial de les polítiques econòmica, social, cultural i ecològica de tota la societat,
conforme a les idees plasmades en la Carta europea d’ordenació del territori (1982).
Al costat d’aquestes concepcions territorials, els elements econòmics també van
influir força en la Llei de política territorial de Catalunya. El seu origen es troba
probablement en els mecanismes anglosaxons de política regional que, en l’expe-
riència espanyola, van arribar a través de la legislació sobre planificació del desenvo-
lupament econòmic i social. La idea de corregir els desequilibris territorials està ma-
nifestada constantment en la Llei de política territorial de Catalunya. El preàmbul
ja expressa els problemes derivats d’un creixement econòmic que ha comportat pa-
ral·lelament processos de congestió i despoblació, cosa que ha portat a emprendre
una política de creixement equilibrat. L’articulat serà conseqüent amb aquests plan-
tejaments, ja que identifica com a objecte general de la Llei de política territorial de
Catalunya «establir les directrius d’ordenació del territori català i de les accions ad-
ministratives amb incidència territorial a Catalunya, a fi de corregir els desequilibris
que es produeixen i d’assolir un major benestar de la població» (art. 1.1).
La Llei de política territorial de Catalunya obrirà el camí d’un sistema de planifi-
cació territorial complet i esglaonat. El seu punt de partida hauria d’estar en el Pla
territorial general de tota la Comunitat Autònoma, desplegat per plans territorials
parcials, referits a una o diverses comarques, i per plans territorials sectorials, que
regularien determinades qüestions en tot el territori autonòmic.
El Pla territorial general havia d’expressar els grans objectius d’equilibri territorial
(art. 4.1 de la Llei de política territorial de Catalunya), mitjançant la classificació de
les zones deprimides, de desenvolupament i congestionades, l’establiment dels nu-
clis urbans impulsadors i reequilibradors, la definició dels espais i elements naturals
que cal conservar, l’emplaçament de les grans infraestructures i els àmbits dels plans
territorials parcials, entre d’altres aspectes (art. 5). El seu procediment d’elaboració
comprèn una primera fase administrativa complexa (art. 8), amb intervenció de di-
verses administracions públiques (Administració de l’Estat, comarques, províncies i
municipis) i òrgans de la mateixa Administració de la Generalitat (Departament de
Política Territorial i Obres Públiques, Comissió de Coordinació de la Política Terri-
torial, Consell Executiu). Però, en tot cas, l’aprovació del Pla territorial general cor-
respon al Parlament (art. 9, derogat per la Llei de Catalunya 1/1995, de 16 de març,
que manté, però, la reserva de llei en l’art. 8.4).
Els plans territorials parcials són d’àmbit comarcal o supracomarcal, però sempre
comprenen comarques senceres (art. 12.2). No són plans necessaris en tot cas, sinó
que la seva existència depèn de les previsions del Pla territorial general o de la deci-
sió expressa del Consell Executiu (art. 12.4). Constitueixen elements de desplega-
ment del Pla territorial general, el contingut del qual no poden alterar (art. 11.2 i
12.3). El procediment d’aprovació, impulsat pel Departament de Política Territo-
rial i Obres Públiques, inclou la participació de diverses administracions i l’aprova-
ció definitiva correspon al Consell Executiu (art. 14).
Els plans territorials sectorials tenen com a àmbit tot el territori de la Comunitat
Autònoma (art. 18.2). Tampoc no són necessaris, ja que el Consell Executiu en de-
cideix la conveniència. Dins el respecte a les determinacions del Pla territorial gene-
ral i dels plans territorials parcials, els correspon planificar un sector d’intervenció o
un recurs. En el procediment d’aprovació s’estableix el protagonisme del departa-
AUTONOMIES · 27
284
ment competent per raó de la matèria i l’aprovació definitiva correspon al Consell
Executiu (art. 19).
La Llei inclou regles per garantir la vinculació als plans amb incidència territorial
dels diversos departaments de l’Administració de la Generalitat (art. 20) i de les em-
preses públiques (art. 24), com també la coordinació amb les corporacions locals
(art. 21). També possibilita en diversos àmbits l’ús de mesures de foment, com ara
subvencions, estímuls fiscals, inclusió de valors en els coeficients d’inversió de
les caixes d’estalvi o gravàmens per a activitats industrials en zones congestionades
(art. 25 a 28).
Cal advertir que la resta de la legislació catalana ha observat una coherència amb
la Llei de política territorial. Així, l’instrument bàsic d’actuació que preveu la Llei
d’alta muntanya (Llei de Catalunya 2/1983, de 9 de març) és el Pla comarcal de
muntanya, que respon al model dels plans territorials parcials (art. 4 a 8); aquesta
especialitat s’ha conservat, almenys en part, després de la Llei 1/1995, de 16 de
març (art. 6). En la Llei d’espais naturals (Llei de Catalunya de 13 de juny de 1985,
amb modificacions posteriors) l’instrument general d’actuació és el Pla d’espais
d’interès natural, que es concep com un Pla territorial sectorial (art. 15.2). Igual-
ment, en la Llei d’equipaments comercials (Llei de Catalunya 1/1997, de 24 de
març) el Pla d’equipaments comercials també respon al model de Pla territorial sec-
torial (art. 6).
2. El Pla territorial general de Catalunya en el sistema de fonts del dret
Dotze anys després d’aprovar la Llei de política territorial, Catalunya també va ser
la primera Comunitat Autònoma a aprovar un instrument general d’ordenació terri-
torial. Mitjançant la Llei de Catalunya 1/1995, de 16 de març, s’aprova el Pla territo-
rial general de Catalunya; d’aquest epígraf interessa fer-ne l’examen des de l’òptica
del sistema de fonts del dret. En aquest sentit, la Llei del Pla posa en relleu problemes
relatius al procediment administratiu i al procediment parlamentari establert perquè
sigui aprovat, com també respecte a l’abast de la reserva legal. Tres qüestions que me-
reixen algunes reflexions.
En primer terme, cal destacar que l’establiment d’una reserva de llei per aprovar
el Pla territorial general comporta algunes contradiccions. En efecte, juntament
amb la reserva de llei, la Llei de política territorial de Catalunya també estableix el
procediment de formació del projecte de llei corresponent, amb formalitats com-
plicades: informe de la Comissió de Coordinació de Política Territorial, acord d’ini-
ciació del Consell Executiu, elaboració pel Departament de Política Territorial i
Obres Públiques, audiència de l’Administració general de l’Estat, de les províncies,
les comarques i els municipis, nou dictamen de la Comissió de Coordinació de Po-
lítica Territorial, aprovació del projecte pel Consell Executiu i remissió al Parlament
(art. 8). Es configura, per tant, un procediment compost de dues fases: una primera
fase administrativa i una altra definitiva legislativa.
Els sistemes bifàsics d’elaboració d’una llei (en aquest cas, la Llei del Pla territo-
rial general), si estan previstos en una altra llei (en aquest cas, la Llei de política ter-
ritorial), no poden significar una paritat entre totes dues fases. L’observança del
Fernando López Ramón, Una visió crítica del Pla territorial general de Catalunya 285
procediment legislatiu purifica els defectes eventuals del procediment administra-
tiu previ. En efecte, si no es pot trobar ni en la Constitució ni en l’Estatut d’autono-
mia ni en el Reglament del Parlament cap condicionant per a l’elaboració dels pro-
jectes o les proposicions de llei relatius a l’ordenació del territori, cal concloure que
l’aprovació pel Parlament, respectant el procediment establert en el Reglament de la
cambra, determina el naixement de lleis vàlides pel que fa als aspectes procedimen-
tals. El Govern que presenti un projecte de llei del Pla territorial general sense seguir
el procediment que preveu la Llei de política territorial podria veure compromesa la
seva responsabilitat política davant el Parlament, però això no impediria la iniciació
vàlida del procediment legislatiu. De la mateixa manera, la Llei de política territo-
rial no pot obstaculitzar la presentació d’una proposició de llei d’iniciativa parla-
mentària, tot i que puguin resultar evidents les dificultats pràctiques d’una iniciati-
va tal, en cas que es tracti del Pla territorial general.
Segona qüestió. Un cop al Parlament, el projecte de llei ha de seguir, al seu torn,
el procediment corresponent d’aprovació parlamentària, moment en què es plante-
ja el dubte de si el procediment ha de ser el dels projectes ordinaris de llei (art. 93 a
105 del Reglament del Parlament de Catalunya) o el previst per a l’examen de pro-
grames, plans i altres instruments remesos pel Govern (art. 136 a 138 del Regla-
ment). Sempre que hi ha un projecte de llei, sembla exigible el procediment corres-
ponent a l’aprovació d’aquest i, per tant, amb plenitud del dret d’esmena dels
parlamentaris (art. 94) i sense necessitat de limitar la intervenció dels grups parla-
mentaris a la presentació de propostes de resolució sobre el pla remès pel Govern
(art. 136.4). Aquest criteri sembla congruent amb la regla que remet a les normes
generals del procediment legislatiu les propostes del Consell Executiu (de plans,
programes, etc.), quan la intervenció parlamentària és exigida per una llei (art.
137). Tanmateix, aquesta solució sembla que deixa sense intervenció parlamentària
el contingut del Pla territorial general, atès que la potestat d’esmenar es limita al
text del projecte de llei aprovatòria del Pla i no a aquest. El Parlament, doncs, sem-
bla que, formalment, només pot aprovar o no aprovar en bloc el Pla formulat pel
Govern.
Arribats en aquest punt ens plantegem ara la tercera qüestió enunciada, la relativa
a l’abast o significat de la reserva de llei en aquest cas. Fins on arriba el valor de llei?
Comprèn el text del mateix Pla? La resposta negativa a aquest interrogant sembla
imposada per la distinció necessària entre la Llei que aprova el Pla i el Pla aprovat.
Són dos elements diferents. La Llei aprovatòria del Pla territorial general de Cata-
lunya és un text de deu articles, més disposicions complementàries, que han estat
objecte de debat i aprovació pel Parlament. El valor i l’eficàcia de les normes de rang
legal afecten aquests preceptes. En conseqüència, només poden ser modificats per
normes posteriors de rang legal. Tanmateix, els continguts del Pla territorial gene-
ral, els documents complexos que formen aquest instrument planificador, en cap
cas no poden tenir valor ni eficàcia de llei. De quina manera s’ha d’aplicar el valor
de la llei al contingut d’uns estudis informatius que sintetitzen la formació de la na-
cionalitat catalana o l’orografia de la Comunitat Autònoma? Quina vinculació es
pot derivar d’unes dades estadístiques, científiques, històriques o urbanístiques?
Quin efecte obligatori es pot identificar en la diagnosi d’una situació?
La mateixa Llei aprovatòria del Pla territorial general de Catalunya sembla que ha
AUTONOMIES · 27
286
tingut en compte els problemes apuntats, ja que limita notablement els efectes con-
nectats a l’aprovació legal del Pla. En aquest sentit, la Llei estableix que «els sistemes
de proposta establerts en el Pla territorial general [...] s’han de tenir especialment en
compte pels Plans Territorials Parcials, així com per altres instruments de planejament
amb incidència en el territori de Catalunya» (art. 3.1); o que «els Plans Territorials
Parcials i Sectorials han de justificar expressament el seu grau d’adequació a les directrius
del Pla territorial general» (art. 5.1). No s’imposa, doncs, una subordinació completa
al Pla territorial general per part del Govern (que és el competent per aprovar definiti-
vament els plans territorials parcials i sectorials), sinó que s’estableix una regla proce-
dimental, consistent a tenir especialment en compte el Pla territorial general o a justi-
ficar el seu grau d’adequació a aquest. Es tracta d’unes exigències que no impliquen
una observança estricta dels continguts del Pla territorial general, sinó simplement
una necessitat de motivació per apartar-se del criteri establert anteriorment.
D’acord amb aquest plantejament, la Llei aprovatòria del Pla territorial general ex-
trau d’aquest Pla els continguts als quals vol atorgar valor de llei i els porta al seu arti-
culat. Així s’estableixen els àmbits d’aplicació dels plans territorials parcials (art. 2.2),
els paràmetres urbanístics que s’han de quantificar en els plans territorials (art. 3.2),
els elements que cal considerar en els sistemes de proposta (art. 3.3), les estratègies
que han de ser fomentades (art. 4)... En relació amb aquests continguts del Pla que
han accedit a la Llei aprovatòria d’aquest, no ha de plantejar cap problema, doncs, la
seva condició normativa superior de rang legal.
El criteri que aquí se sosté no s’altera a causa de la circumstància que la Llei apro-
vatòria del Pla territorial general exigeixi al planejament urbanístic «justificar ex-
pressament la seva coherència amb les determinacions i les propostes dels Plans Ter-
ritorials Parcials i Sectorials, respectant l’autonomia dels Municipis en matèria de
planejament» (art. 5.4), amb la previsió que «en absència de planejament territorial
parcial i sectorial, el planejament urbanístic ha d’aplicar les directrius del Pla terri-
torial general» (art. 5.5). Cal tenir en compte que aquestes regles es refereixen a la
relació del planejament urbanístic municipal amb el planejament territorial au-
tonòmic. En aquest àmbit és lògic que s’imposi la prevalença del planejament terri-
torial, que expressa una competència de coordinació superior de la Comunitat
Autònoma.
Però el que és lògic en les relacions competencials entre comunitat autònoma i
municipis, dins el respecte a l’autonomia que la Constitució reconeix a aquests, no
ho és per resoldre els problemes que es poden plantejar en les relacions temporals de
governs successius de la Comunitat Autònoma. El problema que tractem quan exa-
minen l’abast de la reserva de llei respecte al Pla territorial general no és diferent. En
efecte, si permetéssim que un acte aprovatori en bloc del Parlament servís per tancar
la reserva de llei a tots els continguts materials que caben en la documentació del
Pla territorial general, en realitat estaríem condicionant la potestat executiva dels
governs successius.
Tots els problemes plantejats en aquest epígraf provenen de la construcció defec-
tuosa del sistema bifàsic d’aprovació de Pla territorial general de Catalunya. Per
aquesta raó, un cop més es pot ponderar el disseny que estableix la Llei d’ordenació
del territori de la Comunitat Valenciana (Llei de València 6/1989, de 7 de juliol),
pel fet que combina adequadament les exigències procedimentals administratives
Fernando López Ramón, Una visió crítica del Pla territorial general de Catalunya 287
amb la intervenció parlamentària, amb vista a l’aprovació del Pla general d’ordena-
ció del territori. A aquest efecte, es preveu un procediment administratiu que acaba
amb el decret del Consell de Govern, però amb una fase prèvia d’informació parla-
mentària (art. 42 i 46 a 51). Els debats parlamentaris asseguren una formalització
pública convenient dels grups parlamentaris sobre les línies generals del Pla, sense
exigir, però sense impedir tampoc, un compromís del legislatiu amb aspectes més
concrets o d’abast més tècnic. El sistema té l’avantatge, a més, que no impedeix el
control judicial, ja que tot i que el Pla pugui respondre als criteris polítics del legis-
latiu, ha de tenir la naturalesa dels productes de l’executiu, i contra el qual es pot in-
terposar un recurs contenciós administratiu (art. 52).
3. Referència als continguts del Pla territorial general de Catalunya
El Pla territorial general de Catalunya no ha estat objecte de publicació oficial. Va ser
editat el mes de març de 1995, amb una primera tirada de dos mil exemplars, pel De-
partament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat. Segons l’art. 10
de la Llei aprovatòria del Pla, aquest «és públic», cosa que significa, d’acord amb el
mateix precepte, que «es pot consultar i obtenir-ne informació a la seu del Departa-
ment de Política Territorial i Obres Públiques, a les delegacions territorials del Go-
vern de la Generalitat i a la seu dels consells comarcals, dels ajuntaments capitals de
comarca i dels ajuntaments de municipis de més de cinc mil habitants». Aquest trac-
tament es correspon amb el caràcter de directriu reductora de discrecionalitat que
aquí es reclama per al Pla territorial general de Catalunya, ja que és evident que, si es
tracta d’una norma jurídica, caldria publicar-ne el contingut íntegrament.
El Pla és editat en català, en un volum de 600-700 pàgines, en foli, amb annexos
cartogràfics. El tom no està paginat amb numeració correlativa de la primera a l’úl-
tima pàgina, com s’ha de fer, sinó per documents i encara per capítols dins de cada
document. D’aquesta manera, cal tenir en compte les paginacions diferents dels
documents que integren el Pla, que són els següents:
—Estudis d’informació i interpretació territorial, amb nou capítols, subdividits en
epígrafs i subepígrafs: 1. Factors geopolítics; 2. Estructura física del territori; 3. La
demografia; 4. La distribució territorial de la població; 5. La ciutat; 6. Les infraes-
tructures; 7. Els equipaments; 8. Els àmbits funcionals; i 9. La caracterització dels
àmbits territorials.
—Diagnosi, amb nou epígrafs dividits en subepígrafs: 1. En la cruïlla de tres
grans àrees: Europa, Espanya i la Mediterrània; 2. Territori divers, territori mosaic;
3. La indústria i el turisme transformen les relacions humanes als territoris lligats als
usos agrícoles tradicionals; 4. Les transformacions en curs en el marc internacional i
de la Unió Europea; 5. Inserció i competitivitat dins de l’Europa comunitària; 6. El
reequilibri territorial de Catalunya; 7. Les infraestructures, base del progrés i del re-
equilibri; 8. La millora de la qualitat de vida; i 9. La protecció del medi ambient.
—Memòria, amb vuit epígrafs: 1. Objectius i caràcter del Pla; 2. L’estratègia glo-
bal del Pla; 3. Els sistemes de proposta; 4. Les propostes d’infraestructures; 5. Les
AUTONOMIES · 27
288
propostes per a la millora de la qualitat de vida; 6. Els àmbits funcionals territorials.
Estratègies i actuacions; 7. Directrius per als plans territorials i per als plans urba-
nístics; 8. Identificació d’àrees bàsiques territorials.
—Estudi econòmic i financer, que comprèn el Programa d’inversions de la Gene-
ralitat de Catalunya i les actuacions i el Programa d’inversions de l’Administració
de l’Estat referits a Catalunya.
Aquest mosaic d’elements que componen el Pla territorial general de Catalunya
permeten que aquest pugui adoptar dues grans decisions. La primera es refereix a un
Programa quadriennal d’inversions, en el qual es preveuen unes inversions de
856.565 milions de pessetes, que representen el 62,23 % de la inversió total prevista.
L’entramat teòric del Pla s’acaba concretant, en una llista d’obres públiques concre-
tes, vint-i-dues grans actuacions. La segona decisió és la relativa a l’establiment dels
àmbits dels plans territorials parcials, integrats per diverses comarques: Metropolità,
Comarques Gironines, Camp de Tarragona, Terres de l’Ebre, Ponent i Comarques
Centrals. Uns àmbits que semblen prefigurar una futura divisió territorial de la Co-
munitat Autònoma en regions (art. 2.2 i disposició transitòria segona de la Llei del
Pla).
Fernando López Ramón, Una visió crítica del Pla territorial general de Catalunya 289
