Nuevos tributos cedidos como vía de financiación de las comunidades autónomas de régimen común
| Autor | Rosa Galapero Flores |
| Cargo | Profesora Titular E.U. Derecho Financiero y Tributario Doctora en Derecho. Universidad de Extremadura |
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Introducción
Un estudio sobre un tema tan amplio como la financiación de las Comunidades Autónomas, debe ser delimitado en principio, porque nos encontramos con una materia que ofrece diversos frentes susceptibles de desarrollo y análisis. Con esta intención de acotar el objeto de estudio, señalamos que el nuestro se va a centrar en la cesión de impuestos del Estado a las Comunidades Autónomas.
La Hacienda autonómica presentaba una situación de total dependencia con respecto a la Hacienda estatal, donde la proyección de los ingresos tributarios por parte de las Comunidades Autónomas era prácticamente inexistente. Posibilidad que el artículo 133.2 de la Constitución reconoce expresamente a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, con los límites que establece la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.
El modelo de financiación del quinquenio anterior tuvo como finalidad principal potenciar la posibilidad de creación de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas.
Se ha aprobado por parte del Consejo de Política Fiscal y Financiera el nuevo modelo de financiación aplicable a las Comunidades Autónomas de Régimen Común; modelo que por primera vez se publica mediante una ley y no mediante la publicación de los acuerdos como tales en el Boletín Oficial del Estado, pretendiéndose de esta forma que el nuevo sistema de financiación tenga vocación de permanencia, tal y como se establece en la Exposición de Motivos de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que regula las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía.
Un estudio referido a los entes autonómicos conlleva necesariamente referirse al soporte constitucional sobre cuya base se sustenta la configuración de su sistema de financiación; en el Estado autonómico español está establecido en los artículos 148 y 149, donde se distribuye la relación com-petencial entre las Comunidades Autónomas y el Estado, respectivamente; y expresamente en el Título VIII, artículos 156, 157 y 158. Si bien el origen del Estado Autonómico se encuentra en el artículo 2 de la Constitución Española donde se proclama la unidad del territorio español y el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones.
Ya es sabido por todos, y ha sido tratado por muchos autores, que el modelo de estado autonómico que presenta la Constitución Española, no es un modelo que estuviera predefinido cuando se aprobó la Carta Magna, sino que se trata de un modelo abierto, que se ha ido configurando a medida que se fueron aprobando los distintos Estatutos de Autonomía, así en un primer momento se desconocía el número de Comunidades Autónomas que se iban a constituir, por cuanto, lo único que hizo fue establecer en el artículo 137 que el Estado "se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan".
Se trata, por tanto, de un modelo abierto de configuración territorial del Estado, en cuya formación lo que se debe garantizar es la unidad de la totalidad y la autonomía de cada una de las partes que integran esa totalidad que es el Estado; pero este carácter abierto también afecta al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas1; así es objeto de cambio cada cinco años en los cuales se van ampliando las posibilidades de financiación de las Comunidades Autónomas con una menor dependencia del Estado; porque también es fácilmente deducible de los preceptos constitucionales que el sistema de financiación diseñado, especialmente en el artículo 157, existe mucha dependencia, como ya hemos señalado, de las Comunidades Autónomas respecto del Estado; dependencia que las propias Comunidades Autónomas no se han ocupado de combatir, sino que se han venido acomodando a la situación de depender de los ingresos que le provenían del Estado, y de esta forma no se hacían responsables ante los ciudadanos, quedando siempre la posibilidad de depurar responsabilidades amparándose en la escasa cuantía de ingresos que le hacía llegar el Estado Central2.
Nos encontramos claramente ante una situación de falta de definición del modelo territorial en que se sustenta el Estado español, indefinición que también afecta al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas3; de los preceptos constitucionales citados en los cuales se establecen los pilares sobre cuya base se construye el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, no se deducen unas ideas claras, sino que es superior la indeterminación que ofrecen y la falta de precisión a la hora de definir tanto el sistema de financiación en su conjunto como cada uno de los distintos aspectos más concretos que les afectan.
Partiendo de la existencia de dos grupos de Comunidades Autónomas, las de Régimen común y las forales, dentro de estas últimas se integran País Vasco y Navarra que están sujetas al sistema foral de Concierto y Convenio Económico, respectivamente; en este trabajo únicamente vamos a estudiar el sistema de financiación que se ha aprobado en el nuevo modelo de financiación aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que entró en vigor el 1 de enero de 2002.
En el diseño de los modelos de financiación se deben conjugar distintas cuestiones o asuntos, por un lado, debe ser fiel o al menos respetar los principios constitucionales, y especialmente difícil resulta armonizar los principios de unidad del territorio con el de autonomía de las Comunidades Autónomas, se trata de principios que no están en un plano de igualdad, mantener esta idea sería mantener una contradicción4.
Los principios rectores del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas son los de autonomía financiera (art. 156.1), coordinación con las Administraciones Públicas (arts. 156.1, 150.3 y 154) y la solidaridad interregional (arts. 156.1 y 31.1). Por tanto, los tres grandes principios sobre los que se sustenta la financiación de las Comunidades Autónomas son los tres citados y la propia Constitución establece los distintos instrumentos para hacerlos efectivos. No obstante, los autores aluden a diversas formas de estudio a la hora de analizar los principios sobre los que se construye la financiación autonómica; dentro de las distintas posibilidades nosotros vamos a seguir la diferenciación a la que alude CALVO ORTEGA5 cuando señala la existencia de principios generales y específicos, siendo los primeros aplicables a todos los ordenamientos, y por ende, al ordenamiento tributario regional; y los principios específicos son de aplicación únicamente a las Comunidades Autónomas. Junto a los principios contenidos en la Constitución, exactamente, los de coordinación y solidaridad cuyo origen está en la propia existencia de las comunidades Autónomas y en la necesidad de armonizar el poder financiero de estas con el del Estado y con los demás entes públicos.
A nuestro juicio la dirección que debe llevar la financiación de las Comunidades Autónomas es el aumento de los ingresos propios. Cuando digo propios, me refiero a ingresos generados en la propia Comunidad Autónoma, y menos dependencia de las transferencias estatales, se trata de una situación que es difícil de conseguir por cuanto la materia imponible de la cual podrían disponer las Comunidades Autónomas para crear sus propios tributos es realmente escasa, corriéndose el riesgo por parte de los entes autonómicos de incurrir en una doble imposición6. No obstante, somos conscientes de que la aportación de la Hacienda Estatal a las Haciendas Autonómicas también debe seguir produciéndose y además es necesaria para nivelar a las Comunidades Autónomas que cuentan con menos recursos financieros. También de esta forma, es decir, propagando que sean suficientes de forma autónoma se las dota de responsabilidad ante los ciudadanos y deben responder de la asunción de sus compromisos. Por tanto lo que se pretende conseguir es, siguiendo al Profesor CALVO ORTEGA7: tratar "de ahondar en el concepto de autogobierno: son las propias Comunidades Autónomas las que deben medir su suficiencia y las que deben tener los mecanismos fiscales para conseguirla".
Siguiendo al autor8 citado anteriormente el modelo de financiación que se pretende llevar a cabo a partir del año 2002 se fundamenta en la cesión de tributos con la mayor atribución de capacidad normativa posible, atendiendo a las dos razones apuntadas que son: "dificultades insalvables para el establecimiento de una imposición propia suficiente; y reducción de la participación en ingresos del Estado, figura contraria a la responsabilidad fiscal que se consideraba como objetivo".
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Tributos cedidos. Regulación en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas Las vías de financiación de las Comunidades Autónomas están establecidas en el artículo 157.1 de la Constitución, donde se establecen los recursos de los que se nutrirán las Comunidades Autónomas, que estos los siguientes:
? Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado.
? Recargos sobre impuestos estatales.
? Otras participaciones en los ingresos del Estado.
? Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
? Transferencias de un Fondo de Compensación In-terterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
? Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
Siguiendo la doctrina del Profesor CALVO ORTEGA9, y partiendo del distinto peso que cada uno de estos ingresos tiene, el sistema de financiación puede ser de participación, que debe garantizar la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas y se instrumenta a través de la atribución a estos entes públicos de una parte de la recaudación tributaria del Estado; o de responsabilidad fiscal, donde a través del desarrollo del poder tributario de las Comunidades Autónomas, se buscan los ingresos, principalmente a través de los impuestos cedidos y propios. Llevando la utilización...
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