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RUANO DE LA FUENTE, José Manuel, coord. Política europea y gestión multinivel
Oviedo: Septem Ediciones, 2004.
Esta obra colectiva, coordinada por José Manuel Ruano de la Fuente, se refiere a uno de los aspectos más complejos, desde un punto de vista metodológico, del análisis de las relaciones entre las Administraciones públicas, por su dificultad para materializarse en lo empírico. Este trabajo asume la tarea de indagar en los rasgos y límites de este concepto y de realizar un estudio de las políticas de la Unión Europea, ámbito verdaderamente paradigmático de la gestión multinivel. Así se define la gestión multinivel de un modo muy cuidado, haciendo uso de esta definición, como herramienta analítica de la política territorial de la Unión Europa y de otras políticas comunitarias que pudiéramos denominar como sectoriales.
En este cometido colabora Jorge Crespo González con el capítulo titulado «El gobierno multinivel como herramienta analítica de las políticas europeas». El autor incide en la gran complejidad del término y su necesidad de delimitación frente a otras acepciones, así como en su idoneidad para su aplicación a los procesos decisorios y de desarrollo de las diversas fases de las políticas públicas de la Unión Europea. Dentro de esta expresión se incluyen diversos postulados que nos permiten comprenderla y alcanzar una cierta visión de conjunto1.
En primer lugar, la gestión multinivel alude a la participación plural, fluida y en diversos ámbitos, tanto de los actores públicos2 como de los privados, en las diferentes fases de las políticas públicas. En segundo lugar, la gestión multinivel apunta a la importancia de las personas que integran las redes, siendo aquéllas irremplazables. Esto es así, porque el funcionamiento de todo este sistema se basa en unas pautas estables y favorecedoras de la confianza entre actores. Tal confianza actúa como garantía para los flujos de información y facilita la consecución de acuerdos entre partes. En tercer lugar, la gestión multinivel atañe a todas las fases de las políticas públicas (ya sean la definición de los problemas, la configuración de la agenda, la elaboración de la decisión, la formulación de las políticas, la implementación y su evaluación y, en su caso, redefinición). En cada una de estas fases la posición de los actores va variando, gozando las Administraciones públicas, en alguna de ellas, de la exclusividad. En cuarto lugar, se ha de resaltar que las relaciones que se establecen en la gestión multinivel desbordan, en ocasiones, los cauces formalmente establecidos. Crespo se hace eco de la máxima de que «las políticas públicas unen lo que las Constituciones dividen». En quinto lugar, dentro de esta nueva forma de gestión se observa una preponderancia de la gestión en red, en donde
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cada marco institucional y sectorial, desde sus oportunidades y restricciones específicas, auspicia la existencia un entramado propio de actores y de organizaciones formalmente autónomas, pero funcionalmente interdependientes.
Después de analizar los factores que han favorecido la aparición de la gestión multinivel en la Unión Europea3 y sus aspectos críticos4, finalmente, el autor resalta tres elementos fundamentales de la gestión multinivel en la Unión Europea, de cuya mejora depende el buen funcionamiento de todo el sistema. En primer lugar, es necesaria una visión positiva del conflicto y la articulación de sistemas que permitan su tratamiento y solución5. En segundo lugar, es precisa la armoniza ción de los instrumentos técnicos que facilitan la inter-acción entre actores y, en tercer lugar, un buen ejercicio de las subvenciones multinivel (herramienta de modulación de las políticas de los Estados miembros por parte de la Unión Europea).
Complementa el estudio de la gestión multinivel Argimiro Rojo Salgado, tratando la importancia del ámbito regional. Resalta el autor la tendencia a la reducción de las competencias de los Estados, pasando muchas competencias de éstos a los niveles supra y subnacionales. En este sentido, emergen con fuerza los niveles subnacionales, con la regionalización de dichos Estados. En este sentido, distingue el autor entre el regionalismo y la regionalización. El primero haría referencia a la necesidad de poseer una identidad propia frente al creciente proceso de integración internacional y de globalización. Por su parte, la regionalización sería la respuesta institucional a las exigencias regionalistas, con procesos político-administrativos descentralizadores; yendo éstos más allá de las meras soluciones tecnocráticas clásicas mantenidas hasta tiempos bastante recientes. Así, repasa los procesos descentralizadores habidos en Italia, Bélgica, Portugal, España, Francia y el Reino Unido.
Se hace eco de la importancia histórica que tuvo el Consejo de Europa al favorecer una cultura descentralizadora. Esta organización internacional siempre exhibió un claro protagonismo en la defensa de la posición de las entidades locales y regionales6. Esta cultura de lo local y lo regional tuvo cierta influencia sobre los trabajos de la Unión Europea. Ésta, en sus orígenes, no concedía gran importancia a las cuestiones regionales, si bien había obtenido alguna consideración en los trabajos previos al Tratado de Roma. En las primeras décadas de existencia comunitaria, las alusiones regionales se relacionaban con la el equilibrio territorial, aunque posteriormente fue incorporando elementos de índoles cultural y político7. La fecha de 1988 es un momento de inflexión, al darse una nueva configuración a los fondos estructurales, con mayores dotaciones y un nuevo enfoque en cuanto a principios y procedimientos. Dentro de éstos destacaba la cooperación
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entre la Comisión, los Estados miembros y las Regiones. También en ese mismo año se constituyó el Consejo consultivo de los Entes Locales y Regionales. El Parlamento Europeo, por su parte, sí adoptó una línea más proclive a los intereses regionales y locales, produciendo numerosos informes, resoluciones y recomendaciones en este sentido8.
El Tratado de Maastricht supuso un importante reconocimiento del principio de subsidiariedad. El Tratado de la Unión Europea introdujo nuevos elementos para otorgar una posición más fortalecida a los niveles subnacionales de gobierno: la creación del Comité de las Regiones como órgano consultivo y de representación regional; la modificación de la composición del Consejo a partir del artículo 146, permitiendo la representación regional entre los representantes de los Estados miembros; la identificación del hecho regional con la realidad cultural europea y el reconocimiento del principio de subsidiariedad como inspirador entre los diversos niveles de poder político de la Unión.
Además del incremento de la presencia regional en los procesos formales, se refiere el autor al aumento de las labores de presión por parte de las regiones, a través de oficinas de representación regional en Bruselas, a modo de agencias de promoción económica, de empresas regionales y, en definitiva, de todo tipo de contacto informal con el exterior.
Finalmente, propone el autor la profundización en los mecanismos ya iniciados de participación ascendente, tanto en la elaboración de las políticas comunitarias, como en los procesos internos de los propios Estados miembros9.
Por su parte, José Manuel Ruano de la Fuente, coordinador de esta obra trata la cuestión de las actuaciones comunitarias de impacto territorial, ámbito de gran importancia, tanto por la amplitud de políticas europeas de contenido marcadamente territorial, como por el volumen de recursos financieros dirigidos a esta finalidad.
Si bien el Tratado de la Unión Europea reconoce en su artículo 16 la noción de cohesión territorial (artículo 70 del Tratado de Ámsterdam), tal aceptación no ha tenido una definición efectiva10. Curiosamente, asistimos a una contradicción: por una parte, se produce la inexistencia de una política europea de ordenación del territorio y, en cambio, por otra, se ha incrementado intensivamente la base territorial de muchas políticas sectoriales11. La ausencia de una política de ordenación del territorio a escala europea en sentido integral puede explicarse a partir de la dialéctica entre el ámbito comunitario y los Estados miembros. Básicamente, la Unión Europea no es un Estado y no suscita la solidaridad suficiente que demandaría la Ordenación del Territorio.
La noción de cohesión territorial se complementa con la de cohesión económica y social (recogido en los artículos 130 A y 130 C del Tratado de la Unión). Sin
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embargo, aparece explicitado en términos bastante abstractos, sin alusiones concretas. El Fondo de Cohesión, creado como intento encaminado a paliar la desigualdad entre regiones (el verdadero obstáculo para el establecimiento de la moneda única) se percibía como un instrumento de política económica. Por tanto, los aspectos relacionados con la ordenación del territorio quedarían subordinados a los criterios de la política económica12.
Sin embargo, se incrementaron los recursos estructurales dirigidos a la cohesión económica y social, incorporándose a las acciones sectoriales con impacto territorial. Desde el Acta Única Europea se han ido acrecentando, paulatinamente, los fondos con objetivos territoriales. Sus resultados han sido bastante positivos en cuanto a la convergencia entre Estados miembros. Por el contrario, se ha producido una mayor divergencia interterritorial en el seno de los Estados (exceptuando los casos de Francia y Portugal). En el momento de ampliación actual al que asistimos, el criterio de la cohesión plantea desafíos que podrían relacionarse directamente con el propio éxito de la experiencia comunitaria (más de un tercio de la población europea vivirá por debajo del noventa por ciento de la media de renta per cápita comunitaria. Se puede llegar a una configuración europea no ya de dos velocidades, sino incluso de tres o más.
En la...
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