STS, 14 de Marzo de 2007
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2007:2612 |
| Número de Recurso | 980/2002 |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Marzo de dos mil siete.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 980/2002 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE LAREDO, representado por el Procurador don Antonio Rafael Rodriguez Muñoz, contra la sentencia de 11 de octubre de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria.
Siendo partes recurridas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; y el Sindicato UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (Federación de Servicios Públicos de Cantabria), que no ha comparecido en esta fase de casación.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS:
Que estimando parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo promovido por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO), representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, contra el acuerdo marco y convenio colectivo sobre condiciones de trabajo de funcionarios y personal laboral aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Laredo con fecha 9 de mayo de 2000, debemos
Declarar y declaramos que los arts. 6, 50, 17 y 19 del Acuerdo / Convenio en cuanto afectan a personal que tenga la condición de funcionario son contrarios al ordenamiento, y en consecuencia debemos anular y anulamos, respecto a dicho personal, la regulación contenida en los citados preceptos.
Declarar y declaramos que los arts. 28 párrafos primero y segundo, 43 (en cuanto garantiza el 100% del salario en los supuestos de jubilación anticipada voluntaria) 44 y 45 del Acuerdo / Convenio son contrarios al ordenamiento jurídico, y en consecuencia debemos declarar y declaramos la inaplicabilidad de la regulación contenida en dichos artículos.
Condenar y condenamos al Ayuntamiento de Laredo a estar y pasar por las anteriores declaraciones.
Absolver y absolvemos al Ayuntamiento de Laredo del resto de las pretensiones en su contra.
Sin costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE LAREDO se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala: "(...) dicte sentencia casando la impugnada y estimando los motivos aducidos por esta parte, que en el caso del primer motivo, ha de suponer la declaración de inadmisibilidad del recurso deducido por la Delegación del Gobierno y en el caso del segundo motivo, ha de determinar la inadmisibilidad parcial de la demanda declarando la incompetencia de este orden jurisdiccional para la impugnación del convenio colectivo afectante al personal laboral".
La representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formalizó su oposición mediante escrito en el que, después de alegar lo que estimó conveniente, pidió sentencia por la que se desestime el recurso de casación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 28 de febrero de 2007 .
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
El proceso de instancia se inició mediante un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO frente al Acuerdo Marco/Convenio Colectivo aprobado para sus empleados públicos por el Pleno del AYUNTAMIENTO DE LAREDO de 9 de mayo de 2000.
La Sala de Cantabria, tras haber rechazado en un anterior Auto la falta de jurisdicción planteada en relación a la impugnación dirigida en cuanto al Convenio Colectivo relativo al personal laboral, dictó sentencia parcialmente estimatoria del recurso jurisdiccional interpuesto con estos dos principales pronunciamientos: (1) anular los artículos 6, 50, 17 y 19 del Acuerdo/Convenio en cuanto afectan a personal que tenga la condición de funcionario; y (2) anular los artículos 43 (en cuanto garantiza el 100 por 100 del salario en los supuestos de jubilación anticipada voluntaria), 44 y 45 del mismo Acuerdo/Convenio y declarar la inaplicabilidad (total) de la regulación contenida en estos artículos.
La sentencia recurrida, en sus fundamentos jurídicos, rechazó la extemporaneidad del recurso jurisdiccional.
Para ello tiene en cuenta estas fechas:
- el 15.5.00 tiene lugar la comunicación a la Delegación del Gobierno.
- el 24.5.00 dicha Delegación pide ampliación de información.
- el 8.6.00 es cuando tiene lugar la recepción de la ampliación de información.
- el 11.07.00 es la fecha del requerimiento de la Delegación.
- el 4.8.00 se rechaza el requerimiento por extemporáneo.
- el 8.9.00 es el día de interposición del recurso contencioso-administrativo.
A partir de esa secuencia cronológica, la sentencia de Cantabria razona que el día inicial de cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo debe ser el 8 de junio de 2000 y concluye que, realizada esa interposición el 8 de septiembre de 2000 (y siendo inhábil el mes de agosto), ha de entenderse respetado el plazo establecido en el artículo 46 de la LJCA .
Esa idea la completa con estas otras: que aunque el requerimiento se presentara fuera del plazo establecido para ello en el artículo 65 de la LRBRL, la Administración General del Estado tenía la posibilidad de impugnación directa regulada en el número 4 de ese artículo 65 ; y, dentro de esta vía de impugnación directa, el día inicial debe ser el indicado de 8 de junio de 2000, por no existir publicación del acto objeto de impugnación y no poder apreciarse su notificación antes de esa repetida fecha de 8 de junio de 2000 (al ser cuando la Administración demandante recibió por primera vez el texto integro del acto impugnado).
El actual recurso de casación lo ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE LAREDO contra la sentencia que acaba de mencionarse y aduce en su apoyo los dos motivos de casación que a continuación se analizan.
El primer motivo de casación se ampara en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA- y combate el rechazo que la sentencia recurrida decidió sobre la extemporaneidad de la impugnación jurisdiccional que le fue planteada.
Señala como infringidos los artículos 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, 215.5 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre ) - ROF/EELL- y 28 de la Ley Jurisdiccional.
Los argumentos centrales del recurso vienen a ser estos que siguen. Que intentada la vía de impugnación indirecta regulada en el número 3 del artículo 65 de la LRBRL, y frustrada esta modalidad de impugnación por haberse hecho extemporáneamente el requerimiento que resulta necesario para ello, no es ya jurídicamente viable la impugnación directa con el cómputo temporal que regula en número 4 de ese tan repetido artículo 65 de la LRBRL. Y que una solución diferente significaría un fraude de ley por apartarse del camino inicialmente elegido.
No puede compartirse esa argumentación ni tampoco la infracción que a través de ella se denuncia. Ese artículo 65.4 no condiciona la impugnación directa que permite, ni el cómputo que le es aplicable, a condicionamiento alguno; y tiene razón la sentencia recurrida en que no es de apreciar la existencia de fraude de ley (art. 6.4 del Código civil) porque la Administración del Estado no ha perseguido (ni logrado) ningún resultado prohibido por el ordenamiento o contrario a él, sino tan sólo propiciar el control jurisdiccional de una actuación administrativa, previsto y querido por la Constitución.
El segundo motivo, amparado en las letras b) y d) del artículo 88.1 de la LJCA, defiende que no corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo y sí al orden social el enjuiciamiento de un convenio colectivo relativo a personal laboral.
Denuncia la infracción de los artículos 9.5 y 25 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 2 .m) de la Ley de Procedimiento Laboral, así como la jurisprudencia aplicable a esta cuestión.
Sí debe ser acogido este motivo, por ser coincidente lo que en él se preconiza con el criterio ya seguido por esta Sala y Sección en sus sentencias de 28 de abril de 2000 (Casación núm. 4567/1996 y 27 de julio de 2005 (Casación núm. 94/200 ).
Ésta última declara que ese criterio se concretó en las siguientes consideraciones:
1) Las Administraciones públicas en su esfera de actuación externa se rigen por lo general por el Derecho administrativo, pero tienen también reconocida la posibilidad de ajustar una parte de dicha actuación a las normas del derecho privado, bien sea este el civil o el laboral..
Y cuando esto último sucede son de diferenciar: de una parte, el acto jurídico perfeccionado o formalizado según las reglas del Derecho privado; y de otra, la decisión administrativa por el que el ente público exterioriza su voluntad concurrente para perfeccionar dicho acto de Derecho privado.
2) Tratándose del Convenio Colectivo pactado por un Ayuntamiento, como en el presente caso acontece, son de diferenciar también esas dos facetas que antes se han apuntado: la decisión administrativa por la que el Ente local manifiesta su voluntad para dicho acuerdo laboral; y la norma paccionada posteriormente resultante, distinta y diferenciada de aquella previa decisión administrativa.
3) Al tratarse de un Convenio Colectivo que afecta al personal laboral del Ayuntamiento y no a sus funcionarios, la competencia del orden jurisdiccional social resulta de lo establecido en los artículos 1 y 2.m del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por el Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril (coincidentes con las actuales normas del nuevo Texto refundido de 7 de abril de 1995); en relación con lo también dispuesto en los artículos 9.5 y 25.2 de la ley orgánica del Poder Judicial.
4) La sentencia de 6.4.88 de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo ya sostuvo que correspondía al orden jurisdiccional social el conocimiento de las cuestiones referidas a si un Convenio Colectivo conculcaba o no la legalidad vigente.
Sin embargo, posteriormente surgieron dudas sobre si las pretensiones impugnatorias de un Convenio Colectivo, pero que estuviesen fundadas en normas que mereciesen la consideración de Derecho administrativo, debían tener encaje en la cláusula general del art. 1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa.
Y estas dudas han quedado resueltas en el Auto de 22 de marzo de 1999 de la Sala Especial de Conflictos de Competencia de este Tribunal Supremo, que se pronuncia a favor del orden jurisdiccional social en un conflicto de competencia suscitado en relación a una impugnación, deducida por la Abogacía del Estado, frente al Convenio Colectivo de un Ayuntamiento, y sobre la base de que se establecía un incremento salarial que excedía de los límites legales previstos. 5) Posteriores sentencias de la Sala Cuarta de lo Social de este Tribunal Supremo evidencian que el orden jurisdiccional social viene admitiendo con naturalidad que le corresponde la competencia para conocer la impugnación de Convenios Colectivos suscritos por Administraciones públicas. Un ejemplo significativo es la de 10 de junio de 2003, dictada en el recurso de casación número 119/2002, referida a la impugnación por la Administración General del Estado de un Convenio Colectivo de Personal Laboral de Centros Publicados del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco.
(...) El citado Auto de 22 de marzo de 1999 de la Sala Especial de Conflictos utiliza un razonamiento similar al que inicialmente se ha expuesto, que por ello merece aquí ser destacado. Se expresa en estos términos:
"(...) lo que se impugna no es un acto administrativo concerniente a la formación de la voluntad del ente local, sino el contenido de lo negociado por las legitimidas representaciones empresarial y social, por lo que como señala la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo dictada en recurso para unificación de doctrina de 25 de noviembre de 1991, la Administración Pública en el supuesto de autos no actúa en el ejercicio de su poder, sino como empresario al igual que puede ocurrir en la relación civil en que intervenga, y por ello para determinar la competencia "no puede atenderse al órgano de que proviene, subjetivismo que supondría un privilegio no establecido por la Ley, porque ésta quiere que la Administración cuando actúa como un particular quede sometida al Orden Social cuando la materia esté regulada por esta norma del Ordenamiento Jurídico.
Se discute como ya se indicó, la legalidad del contenido del convenio, cuya negociación culminó con el acuerdo de la Administración y no la legalidad formal de éste, pues es aquel contenido y no el acuerdo, quien en su caso podrá contener la extralimitación de los límites de la Ley de Presupuestos, lo que implica que el titulo de la pretensión corresponda a la rama social del derecho y no al Derecho Público Administrativo.
En consecuencia procede la competencia del Orden Jurisdiccional Social, de conformidad con el dictamen del Ministerio Fiscal, conclusión que no contradice el régimen de atribución jurisdiccional del artículo 9 de la L.O.P.J ., pues se impugna un convenio en cuanto fuente de derecho en el ámbito de las relaciones laborales art. 3.1.b del ET ), por infracción del artículo 4º del RDL 12/1995, de 28 de diciembre, en cuanto establece esta norma el límite máximo en el incremento en las retribuciones del personal al servicio del sector público, así como del artículo 18 de la Ley 41/94, que fija los incrementos, siendo el acuerdo del Ayuntamiento, mero acto formal por el que la corporación municipal suscribe el convenio, como también ocurre con los sindicatos, como se desprende del artículo primero de este texto convencional, cuando dice que "con independencia de la fecha en que, por la corporación y los sindicatos o los comités de empresa, sea suscrito el presente convenio o se publique en el BOP, se considerara en vigor desde el día primero de enero de 1996".
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso de casación y anular la sentencia recurrida a los solos efectos de declarar inadmisible el recurso contencioso interpuesto en el proceso de instancia en cuanto a la impugnación que en él se planteaba frente a las disposiciones contenidas en la actuación recurrida con el valor de Convenio Colectivo aplicable al personal laboral.
Lo anterior con esta aclaración: que el enjuiciamiento que aquí se realiza ha quedado limitado a los términos del debate casacional, dada la naturaleza extraordinaria de este recurso, y no significa un pronunciamiento sobre la validez de que, a través de una misma norma paccionada, se regulen conjuntamente materias funcionariales y de personal laboral.
Y en lo que se refiere a las costas, no median razones que aconsejen un especial pronunciamiento sobre las causadas en el proceso de instancia y cada parte habrá de satisfacer las suyas en las correspondientes a esta fase de casación (artículos 139 de la LJCA ).
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE LAREDO contra la sentencia de 11 de octubre de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y anular dicha sentencia exclusivamente a los efectos de lo que se declara a continuación.
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- Declarar inadmisible el recurso contencioso interpuesto en el proceso de instancia en cuanto a la impugnación que en él se planteaba frente a las disposiciones contenidas en la actuación recurrida con el valor de Convenio Colectivo aplicable al personal laboral, haciendo saber a las partes que pueden acudir a plantear dicha impugnación ante los órganos de la jurisdicción social en los términos que establece el artículo
5.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
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- No hacer pronunciamiento especial sobre las costas causadas en el proceso de instancia y declarar que cada parte satisfaga las suyas en las correspondientes a esta fase de casación.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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