STS, 4 de Noviembre de 1996

En la indicada fecha de 20 de enero de 1992, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal superior de Justicia de Navarra dictó la sentencia número 422 con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: 1º.- Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Inmobiliarias Reunidas S.A. 2º.- Declarar nulo y sin efecto alguno, por contraria a Derecho, la liquidación del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, en su modalidad de Tasa de Equivalencia, practicada por el Ayuntamiento de San Sebastián en el expediente nº 1018-T y la resolución de 3 de diciembre de 1988 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra aquella. 3º.- Ordenar la práctica de una nueva liquidación del Impuesto que aplique al valor final de los terrenos en el período decenal de que se tratan los Índices vigentes en 1980, últimos válidos anteriores al año 1984 en que expiró aquel período. 4º.- No hacer expreso pronunciamiento acerca de las costas del recurso".

Dicha sentencia se basa, ente otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- Practicada a la mercantil Inmobiliarias Reunidas S.A. (IRESA) liquidación del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos en la modalidad de "Tasa de Equivalencia" por el período 1975-1984 en relación con una finca sita en el apéndice territorial del ensanche de Amara, de San Sebastián, de 1672'95 metros cuadrados, según la declaración practicada en 1988, a los efectos de este impuesto, por la entidad propietaria, recurre ésta en vía contencioso administrativa la referida liquidación y la resolución posterior desestimatoria de la reposición interpuesta frente a ella, demandando la declaración de su nulidad y la devolución de la cuota ingresada por tal concepto impositivo. En defensa de su pretensión aduce, en síntesis, la recurrente: a) que los terrenos del apéndice territorial de Amara no han experimentado aumento alguno de valor en el decenio de que se trata, a causa de los obstáculos opuestos a la construcción en esa zona por el Ayuntamiento de San Sebastián y de los índices de inflación padecidos; y

2. que la extensión superficial a que se contrajo la liquidación se corresponde con la finca en su díaadquirida, pero no con la de las tres que le han sido adjudicadas en la reparcelación que tuvo acceso al Registro de la Propiedad en 1979 y suman una superficie inferior a la de aquella. Segundo.- Siendo los Índices aplicados al valor final del período de imposición expresivos de un real y efectivo incremento del valor de los terrenos emplazados en el apéndice territorial del ensanche de Amara, donde se encuentran situados los contemplados en la liquidación impugnada, a los que e atribuye una plusvalía en el decenio de aproximadamente el 150%, claro resulta que el primer motivo impugnatorio aducido encierra una impugnación indirecta de los Índices de 1984 de que resulta aquel incremento, por no reflejar el real valor corriente en venta de los terrenos ni la evolución experimentada por él. No puede, desde luego, olvidarse a este respecto que los Índices, una vez aprobados, gozan de la presunción de legalidad establecida en el artículo 8 de la Ley General Tributaria; pero tampoco debe desconocerse que esta presunción, en cuanto "iuris tantum", es susceptible de prueba en contrario y puede por ende quedar exervada, justificando su desajuste con los valores corrientes en venta de los terrenos de que se trate. En el caso de autos no se cuestiona sólo dicha correspondencia sino incluso la existencia de plusvalía alguna en el período de imposición a que la liquidación se contrae, aduciéndose que la paralización de la actividad constructiva en la zona ha producido una real minusvalía de los terrenos enclavados en ella. Aun habiéndose acreditado la efectiva suspensión temporal de las licencias de construcción por mor de una reordenación urbanística del sector, definitivamente culminada fuera del período de imposición, ni esta circunstancia, todo lo más impeditiva de la realización en él de plusvalías, mediante la venta de pisos y locales, ni el singular desenlace de una concreta operación de compraventa -la efectuada por Igueltegui S.A., Compañía Inmobiliariaposeen en sí mismas entidad suficiente para reputar justificada la inexistencia de plusvalía en los terrenos de que se trata; no habiéndose practicado en el proceso una prueba pericial que así lo ponga de manifiesto, de modo claro, inequívoco e incontestable. Cuestión distinta -a examinar seguidamente- es si los Índices aplicados al valor final constituyen, por el procedimiento seguido y las referencias tomadas para su confección, un reflejo fiel de los valores de mercado correspondientes al ejercicio y, por ende, de la evolución experimentada por ellos a su término. Debe sobre este particular ponerse de relieve que los Índices aprobados para el año 1984 en sesión extraordinaria del Ayuntamiento de San Sebastián de 30 de septiembre de 1983 resultan del mero incremento de un 7% sobre los valores contenidos en los Índices del ejercicio anterior, que eran a su vez prórroga de los del bienio 1981-1982 anulados por sentencia de 20 de junio de 1984, que el Tribunal Supremo confirmó en la suya de 25 de abril de 1986, al no haberse producido incremento alguno en San Sebastián "durante el período comprendido entre los años 1978 a 1980". Pues bien, si los valores prorrogados objeto de actualización mediante un incremento porcentual eran nulos, nulos habrán de ser también los resultantes de dicho incremento; lo que determina la aplicación al valor final del período impositivo de los últimos Índices válidos aprobados por el Ayuntamiento de San Sebastián antes de 1984, que son los vigentes en 1980; máxime cuando no se ha probado en forma satisfactoria la realidad de una ulterior depreciación. Tercero.- En lo que a la corrección de la incidencia del proceso inflacionario se refiere, preciso es recordar que el mecanismo de corrección automática del valor inicial en función del Índice ponderado del coste de la vida establecido en la base 27-11 de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local de 19 de noviembre de 1975 y en el artículo 92 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, fué derogado a partir del 10 de junio de 1978 por el artículo 3.2 del Real Decreto-Ley 15/1978, de 7 de junio, que en su artículo 4 estableció, en lugar de la técnica anterior, la autorización al Gobierno para aplicar, cuando razones de política económica así lo exigieran, correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período impositivo; una autorización, posteriormente reiterada por el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (art. 355.5), que excluyó la posibilidad singular y particularizada de introducir correcciones monetarias en cada caso, elevándola al supuesto excepcional de su autorización por el Gobierno. Cuarto.- Pretende también la sociedad recurrente la rectificación de la superficie de terreno sujeta al impuesto al término del período decenal, argumentando que por virtud de la reparcelación operada en la zona y publicada registralmente en 1979 la finca que adquiriera en 1975, de 1672'95 metros cuadrados de superficie, fué sustituida por otras tres de inferior extensión superficial. Tal pretensión no puede ser acogida en este proceso, habida cuenta de que la superficie sobre la que se liquidó el impuesto fué la declarada por la propia sociedad hoy recurrente que para nada adujo en su declaración, ni en el posterior recurso de reposición interpuesto contra la liquidación, la variación superficial derivada de aquella reparcelación, constituyendo ésta, por tanto, una cuestión nueva, planteada por primera vez en el recurso jurisdiccional y, por ello mismo, inadmisible, al ser incompatible con la función revisora de este orden jurisdiccional el examen de cuestiones no propuestas en la vía administrativa ni abordadas o resueltas por la Administración en la resolución que le puso fin; siendo de significar a este respecto que la eventual diferencia superficial de las nuevas fincas adjudicadas tras la reparcelación no constituye un simple argumento o motivo jurídico más de la nulidad postulada en la vía administrativa por inexistencia de la plusvalía en el período decenal, sino una cuestión distinta que, aun conducente inmediatamente al mismo resultado de aquella -la nulidad de la liquidación practicada-, produce una muy distinta consecuencia mediata, pues si la primera determina la práctica de una liquidación de resultado negativo, la segunda, en el mejor de los casos para la recurrente, habría de conducir al giro de una nueva liquidación por la superficie efectivamente sujeta al gravamen".TERCERO.- Contra la citada sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de San Sebastián interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formuladas sus sendas alegaciones por las dos partes personadas, se señaló para votación y fallo la audiencia del día treinta y uno del pasado mes de octubre, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

En realidad, la única cuestión objeto de controversia en esta alzada se contrae a dilucidar si lo argumentado en el Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia apelada y, en especial, el punto referente a la falta de virtualidad de los valores fijados en el Índice de Tipos Unitarios de 1984 y en los de las tres anualidades precedentes (1981 a 1983), se atemperan, o no, al ordenamiento jurídico vigente al tiempo del devengo de la Modalidad Decenal iniciada en 1975 y cerrada en 1986; y, en consecuencia, si a la mencionada Modalidad procede aplicarse los valores contenidos en el Índice de 1980.

Debe confirmarse, por sus propios razonamientos,

la solución dada a los citados extremos cuestionados en el Fundamento de Derecho Segundo y en el Fallo de la sentencia apelada, y aplicar, como se dice en la misma, para calcular el valor final de la liquidación de autos, el fijado en los Índices de 1980, últimos válidos anteriores a los que han sido utilizados, en la exacción, por la Corporación, habida cuenta, en definitiva, que:

1. Esta Sala, en sentencia de 25 de junio de 1993 (reiterada en otras posteriores), recaída en el recurso de apelación número 2544/89 y confirmatoria tanto de la sentencia de la Sala de instancia de 2 de noviembre de 1989 como de la resolución del Tribunal Económico Administrativo de la Hacienda Foral de Guipúzcoa de 25 de julio de 1986, ha declarado directamente la nulidad de los Índices del año 1985 e indirectamente la nulidad de los del año 1984.

   En efecto, se tiene afirmado, en la misma, para llegar a tal conclusión, que: "Aun cuando la jurisprudencia de esta Sala parte reiterativamente de la premisa de que la confección de los valores fijados en los Índices de Tipos Unitarios, y la coetánea calificación, en ellos, de las distintas zonas, sectores, polígonos, manzanas o/y calles que, a tal fin y a efectos del Impuesto controvertido, se juzgue preciso establecer, no es una actividad discrecional ni menos arbitraria de la Corporación, sino que está supeditada y afectada al valor corriente en venta, concepto utilizado como jurídico indeterminado o módulo decisorio en los artículos 511 de la Ley de Régimen Local de 1955 y 92.2.Primera del Real Decreto 3250/76, de modo que, una vez aprobados dichos valores, calificación, tipos e índices, gozan de la presunción de legalidad establecida en el artículo 8 de la Ley General Tributaria de 1963, tal presunción, no obstante lo dicho, es solo "iuris tantum" y puede destruirse mediante prueba en contrario plena, idónea y convincente, que haga prevalecer sobre aquellos valores del Índice los valores en venta de los terrenos de que se trate o que demuestre que la concreción de los tipos fijados no se adecúa a la realidad básica exigida, como criterios determinantes, en los preceptos citados.

   En el presente caso, tal como se declara y razona en la resolución

   del Tribunal Económico Administrativo y en la sentencia de instancia, cuyos puntos de vista esenciales y argumentos justificativos se dan aquí por reproducidos, los Índices fijados por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián para el año 1985 carecen de la plena virtualidad jurídica que, por la citada Corporación, se les quiere otorgar, habida cuenta que:

1. Dichos Índices se han configurado, en definitiva (con abstracción de las alegaciones vertidas, en un esfuerzo de matización moduladora, por el Ayuntamiento), mediante la simple aplicación a los tipos anteriormente fijados para el año 1984 de unos porcentajes uniformes, del 0% al 30%, basados en el mero baremo de las diferentes categorías de las calles, y, como, a su vez, los citados tipos del año 1984 (a pesar de que, formalmente, parece que no fueron impugnados, al menos directamente, y han conservado, por tanto, su aparente vigencia durante dicha anualidad) no fueron más que el resultado de aplicar un porcentaje del 7% a los tipos contenidos en los Índices del bienio de 1981-1982, prorrogados durante el año 1983, y se da, además, la circunstancia, sobrevenida, con efectos invalidantes retroactivos, de que precisamente, esos tipos del bienio 1981-1982 y, por ende, del año 1983 han sido declarados radicalmente nulos por las sentencias de 20 de junio de 1984 de la Sala de Pamplona y por la de 25 de junio de 1986 de esta Sala del Tribunal Supremo (confirmatoria, en apelación, de la anterior), por haberse demostrado que no se había producido ningún aumento efectivode los precios generales en venta en el mercado inmobiliario de Donostia-San Sebastián que justificase los valores reflejados en los Índices citados, es evidente que, operado el incremento porcentual del 0% al 30% sobre una base integrada, a su vez, por el aumento del 7% sobre unos tipos, los del trienio 1981-1983, declarados nulos y sustituídos, incluso, a los efectos liquidatorios, por los vigentes en el trienio precedente, de 1978 a 1980 (de menor entidad cuantitativa), el resultado en definitiva obtenido carece del necesario predicamento técnico-jurídico para gozar de la virtualidad aplicativa, dentro del marco de la legalidad objetiva, que el Ayuntamiento pretende, y, por ello, sin más, con ratificación de la sentencia apelada, deben ser declarados nulos. Y, B) Si bien la Corporación aduce que la aprobación de los Índices cuestionados ha partido de un análisis contrastado del aprovechamiento urbanístico de los terrenos, en relación con su clasificación en el Plan General de Ordenación Urbana, con la existencia o no de Planes Parciales o de Proyectos de Urbanización o de Servicios y con la situación de los mismos dentro del término municipal, ponderando, además, la mejora experimentada por la Ciudad en función de diversos factores y agentes económicos, de los precios reales que han venido rigiendo en el mercado inmobiliario y de la participación del valor del suelo en el conjunto de la edificación, lo cierto es, como matiza la sentencia de instancia, que todos esos factores no han influído, en la práctica, ni han sido tenidos en cuenta, realmente, a la hora de concretar el quantum de los tipos, pues no sólo se han limitado éstos a la cifra resultante de la mera aplicación de unos porcentajes genéricos a las bases integradas por unas valoraciones anteriores, las del trienio 1981-1983 (reiteradas, con el simple aumento del 7%, en el año 1984), declaradas en definitiva nulas e inválidas, sino que, en su reestructuración cualitativa y cuantitativa, también se ha prescindido, en contraste con los condicionantes y módulos implícitos en el artículo 92.2.Primera del Real Decreto 3250/76, de lo que hubiera debido ser un estudio serio, específico y pormenorizado del incremento del valor experimentado por los distintos terrenos, parcelas y solares que constituyen el término municipal, a tenor de las exigencias plasmadas en el esquema interpretativo de dicho precepto, ya que la conformación de los Índices de 1985 ha sido efectuada, a consecuencia de lo ya expuesto, de una forma excesivamente genérica y globalizada y, en suma, tanto con vulneración de los requisitos que exigen, para su aprobación, el carácter reglamentario de sus normas y su finalidad concretizadora de la base impositiva del Impuesto, como con infracción de los principios fiscales de especialidad y concreción que son la base de este tributo y la ratio legis de su existencia y que constituyen la premisa necesaria para fijar exactamente el incremento de valor experimentado por cada terreno, en función de su concreta ubicación, y para que, en todo caso, puedan entrar en juego las reglas previstas en los puntos 2 y 3 del artículo comentado a efectos de fijar, con la especificación adecuada, los valores final e inicial de los correspondientes períodos impositivos e, incluso, los potenciales aumentos o disminuciones del 20% programados, con base en factores dependientes de la naturaleza de cada terreno, en la última de las reglas del segundo de dichos puntos".

   Y, B) A mayor abundamiento, esta Sala, en su sentencia posterior

   de 2 de julio de 1993, recaída en el recurso de apelación número 1948/90 y confirmatoria de la sentencia de la misma Sala de instancia de 6 de febrero de 1990, reconoce, asimismo, en un proceso semejante al de autos, en el que se analiza la pertinencia de una liquidación cuyo valor final ha sido fijado en función de los Índices del año 1984, que éstos son también nulos.

   Dicha sentencia concreta el problema planteado ante ella de la

   siguiente forma: "Por tanto, la esencia de la cuestión debatida se contrae

   a dilucidar si el valor final, correspondiente al año 1984, aplicado, en

   definitiva, a la liquidación cuestionada, y, de un modo indirecto, los

   Índices de Tipos Unitarios de dicha anualidad, se atemperan, o no, al

   ordenamiento jurídico, pues la sentencia apelada, en contra del criterio

   propugnado por el Ayuntamiento, establece que "los Índices del bienio 1983-1984 no son sino una prórroga de los del bienio 1981-1982 y, como éstos fueron declarados nulos por las sentencias, ya citadas, de 20 de junio de 1984 y 25 de abril de 1986, lo que sólo es una prórroga de lo ya declarado nulo la misma consideración debe tener; y, en consecuencia, al ser nulos los Índices de 1985, 1984, 1983, 1982 y 1981, el Ayuntamiento deberá practicar una nueva liquidación con arreglo a los Índices de 1980, últimos válidos existentes". Y con base en lo sentado en la sentencia, antes comentada, de 25 de junio de 1993, concluye que: "Es visto, pues, que, en la sentencia transcrita en el Fundamento anterior, se especifica, que los Índices del año 1985 carecen del necesario predicamento técnico-jurídico para gozar de virtualidad aplicativa, porque los Índices en que, en cascada descendente, se fundamentan, es decir, los del año 1984y los del bienio 1981-1982, prorrogados en el año 1983, son también nulos e ineficaces, bien de un modo indirecto o bien por haber sido así declarados tanto en la vía económico-administrativa como en la jurisdiccional revisora posterior".

   En consecuencia, modulando lo razonado en los Fundamentos de Derecho Segundo y Tercero de la sentencia apelada, debe concluirse que, siendo nulos, como se ha afirmado, todos los Índices de Tipos Unitarios antes comentados y, especialmente, los del año 1984, no sólo por las razones expuestas en tal sentencia y en la anteriormente transcrita sino también por el hecho de que, conforme a los datos de que se dispone en estos autos, concurren todos los requisitos, por la vía impugnatoria indirecta implícitamente materializada en el presente recurso directo contra la liquidación cuestionada, para tener que estimar la carencia de virtualidad jurídica y la invalidez de todos ellos, incluídos, obviamente, los del año 1984, la solución que ha de darse al caso controvertido es la sentada por la sentencia recurrida, o sea, la de anular la liquidación discutida en razón a que tanto los valores iniciales, los de 1975, como los finales, los de 1984, que en ella figuran, son, en definitiva, nulos e inaplicables.

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,