La modernización de la Administración local en España
| Autor | Irene Belmonte Martín |
| Páginas | 65-86 |
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De todo lo expresado en el capítulo anterior se puede deducir que cualquier política de reforma o de modernización administrativa ha de estar diseñada hacia la consecución efectiva de los derechos de la ciudadanía a tener una buena administración24. Así, se supone que la gestión administrativa no solo debe evaluarse desde el grado de cumplimiento y protección de unos derechos, sino que esta ha de ser contemplada desde una vertiente holística, pues implica ante todo la gestión de los intereses generales derivados de un "derecho cívico", que no solo protege los intereses legítimos de las personas en su relación con y para su administración, sino que se orienta a la consecución de un valor de convivencia que se representa por la buena administración (Prats, 2010: 25). Tanto es así que "las Administraciones públicas deben reconvertirse y transformarse de un mal intolerable en un bien necesario" (Álvarez Martín, 2001: 212).
En consecuencia, el concepto de modernización administrativa en nuestro país, ha de incluir tres planos conectados pero independientes, que, aun señalados hace veinte años, se mantienen actualizados hoy en día. El primero sería la flexibilidad organizativa y la agilización de la relación ciudadanía/clientela; el segundo, la redefinición de la distribución territorial del poder, es decir, el que se clarifique la coordinación y definición de las relaciones entre los distintos niveles de la Administración; y el tercero, las directrices y los acuerdos
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comunitarios (Bañón, 1993: 9). Por ello, las sucesivas oleadas de modernización25 en España han ido dirigidas hacia la consecución de estas pautas, si bien han podido ser interpretadas ampliamente conforme a las doctrinas de modernización administrativa dominantes.
En primer término, la flexibilidad organizativa y la orientación al cliente se han mostrado como principios del cambio tanto de la NGP como de la gober-nanza (Carrillo y Bañón, 1997; Pollit y Bouckaert, 2000; Olías de Lima, 2001), entre otros, por lo que ya han sido desarrollados en las páginas anteriores.
Además, y dado el complejo mapa territorial sobre el que se sustentan las Administraciones públicas, parece más que razonable que cualquier proceso de reforma y/o modernización contemple una fluida relación entre los distintos niveles de gobierno. Los modelos organizativos y funcionales de la Administración pública local deben superar el uniformismo y ser flexibles para adaptarse a la diversidad de un país tan complejo en lo cultural, lo social, lo económico y lo identitario (Alli-Aranguren, 2007: 81). Así, consideramos que la mejora en las relaciones intergubernamentales es una condición ineludible que se debe abordar, y, en este sentido, los mecanismos de cooperación básicos han de contener, cuando menos, los intercambios de información básicos y frecuentes, la coordinación y la colaboración técnica sobre los distintos poderes y las diferentes funciones, y, por supuesto, una lealtad o compromiso a los principios legales y constitucionales (Agranoff, 1997: 104).
Parece más que necesario que las Administraciones públicas involucradas en la reforma se entiendan entre ellas, pues no tiene sentido realizar modernizaciones en las distintas agencias o departamentos que olviden el componente holístico y relacional, ya que, aunque se consiga que un componente pueda ir a alta velocidad en flexibilidad y agilización de la gestión, esta se verá ralentiza-da cuando deba operar con otra sección que no lo contemple o bien con distinto grado de compromiso. En la actualidad, el concepto de relaciones intergubernamentales ha evolucionado hacia lo que llamamos la interoperabilidad26.
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En definitiva, "la capacidad de gestionar eficazmente la colaboración entre niveles de gobierno resulta hoy necesaria y fundamental en los procesos de reforma del Estado" (Canales y Pérez, 2002: 94, citando a Crozier, 1992: 129).
Por último, la pertenencia de España a la Unión Europea (en adelante, UE) supedita el ordenamiento local al acervo comunitario en los aspectos funcionales, orgánicos e institucionales. En particular, los conceptos de Administración local o autonomía local tienen en la UE tres connotaciones esenciales: primera, el reconocimiento de unos intereses particulares y propios de una colectividad; segunda, la gestión de esos intereses por unas instituciones representativas y elegidas democráticamente; y, por último, la ausencia o limitación de los mecanismos de control o supervisión por parte de los poderes centrales (Junquera, 2004: 296).
En cualquier caso, y tal como he expuesto a lo largo del capítulo anterior, considero que cualquier reforma administrativa está subordinada a la modernización de la sociedad y, por tanto, tiene como origen las propias demandas, latentes o vivas, de su ciudadanía. A pesar de ello, para Alejandro Nieto (2008: 247) apenas se puede hablar de la efectividad de una reforma administrativa en España, salvo la de los años sesenta (en el sentido de que se alcanzaron los fines previstos).
Las sucesivas implementaciones tan solo se han limitado a un mero maquillaje o campañas publicitarias de lo que se refleja en las Administraciones occidentales, para dar la sensación de que se está haciendo algo.
Para Brunsson (1989), Christensen y Lsegreid (1998) y Pollitt (2000) existen diferencias entre comunicar la propuesta de reforma, tomar la decisión de reformar, implementar dichas reformas y valorar los resultados que producen. En España podemos encontrar estas cuatro etapas en la siguiente secuencia: amplitud en la redacción de los libros blancos, varias leyes dirigidas a dar soporte legal a las reformas, un menor grado de implementación de esas leyes y reformas, y una completa falta de evaluación de los resultados. Todo ello explica la ausencia de cambios que merezcan ser contados, por lo que España puede servirnos como un caso paradigmático de doble lenguaje (traducción propia de Torres y Pina, 2004: 450).
En particular y para el ámbito local, de la misma forma se manifiesta Álvarez Martín (2001: 217): "muchas reformas cosméticas y actuaciones embaucadoras están hundiendo, en silencio y sin control, las finanzas de muchos entes locales, comprometiendo el nivel de servicios que pueden recibir generaciones futuras".
La proliferación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (en adelante, NTIC o TIC) en todos los ámbitos, especialmente su presen-
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cia en la Administración local, suele utilizarse como pantalla reflectora de la modernización, creando una falsa percepción de la reforma que apenas engaña a nadie, pues la implantación de las tecnologías es más bien un medio que un fin en sí mismo.
Todo ello nos llevaría a pensar que, en general, la reforma de la Administración pública española tiende a aplicar el principio lampedusiano que describe con magistral lucidez su autor, Tomasi di Lampedusa, en la novela El gatopardo, y que consiste en sustituir para dejar que las cosas permanezcan como están.
Efectivamente, una verdadera reforma de la Administración pública española debe ir orientada hacia la simplificación de las estructuras administrativas, la reducción de los trámites administrativos que debe realizar la ciudadanía, la evitación de las duplicidades en las Administraciones públicas, la introducción de indicadores de gestión, la puesta en valor de la planificación estratégica y otras técnicas de Administración pública y la implantación de la función pública directiva profesional (Canales, 2009).
En lo que respecta a la reforma de la Administración pública local, se tiende a hacer coincidir con el nacimiento del desarrollo local en 1982 (Carrillo, 2002: 7). Se acepta en general que "el estudio de los municipios viene siendo en España una materia escasamente desarrollada por las Ciencias Sociales". Por lo común, los municipios españoles han venido estudiándose desde una perspectiva estrictamente jurídica o, incluso histórica, todo lo más. De esta forma se está obviando el componente relacional y el enfoque político-administrativo que los envuelve (Baena, 2007: 301). Tanto es así que en nuestro país cabe destacar que el estudio del Gobierno local por las disciplinas de la ciencia política y de la Administración "es tan reciente como la reaparición de un sistema democrático de Gobierno local" (Subirats y Vallés, 1990: 43).
Aunque la Constitución de 1978 introdujo algunas características para la modernización de la Administración, tal y como interpreta Carlos Alba (1997), la prioridad del Gobierno y el sector público, en aquellos primeros años de andadura democrática, consistía en llevar a buen término la transición política. En este sentido, los cambios hasta ese año solo afectaron a las instituciones prede-mocráticas básicas, dirigiendo la agenda política hacia la transformación (o incluso disolución) de aquellas instituciones predemocráticas en regulares estructuras administrativas (Torres y Pina, 2004: 449). En definitiva, a pesar de la profunda transformación social, económica y política de la transición, apenas se puede hablar de cambios sustanciales administrativos durante ese periodo.
Desde el final de la transición política, se han producido una serie de cambios sociales, económicos y estructurales entre los que cabría destacar los siguientes: la transformación de las estructuras sociales, haciéndolas más diversas y fragmentadas, la revalorización económica del papel del territorio, un sistema urbano más complejo, problemas sociales asociados a la...
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