Creación del Ministerio
| Autor | José Antonio Pérez Juan |
| Páginas | 27-39 |
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El acceso al poder de narváez, en mayo de 1844, conllevará la puesta en marcha de los principios del moderantismo, a saber: «fortalecimiento del poder real, la defensa de la propiedad, (...), el orden público, etc.»1. Para los moderados, la administración debe ser centralizada ya que permite concentrar en un único poder «cuantas fuerzas son necesarias para dirigir los intereses comunes de una manera vigorosa y uniforme. Que la centralización es la unidad en la nación y en el poder, ó la unidad en el territorio, en la legislación y en el gobierno»2. Es decir, en palabras del que fuera ministro de la gobernación patricio de la escosura, « que no haya ramo alguno de la administración civil independiente del gobierno; en que á este se unan y enlacen las diferentes partes del todo; en que él sea el motor único, la causa eficiente del movimiento de la máquina»3.
La aplicación práctica de estos axiomas no se hizo esperar. La formación de un gobierno fuerte y enérgico permitió acometer las reformas necesarias en la estructura del estado4. En esta etapa constataremos la íntima conexión existente entre centralismo y moderantismo5. La promulgación de la constitución
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española de 1845, la reforma tributaria de mon-santilla, así como la creación de la guardia civil y la implantación de un nuevo modelo territorial, son sólo algunas muestras de esta impronta.
La construcción de este nuevo organigrama administrativo descansa en los trabajos elaborados por la incipiente doctrina administrativa del s. XIX6. En primer lugar, destaca la labor realizada por javier de burgos. En su trabajo, Ideas de la Administración analiza el ministerio de la gobernación, los jefes políticos, alcaldes y diputaciones provinciales. Del primero destaca su relevancia para la correcta acción de gobierno calificándolo como «un centro de donde partiese el impulso para regularizar el movimiento de la máquina administrativa»7. Para agustín silvela, gobernar consiste en dirigir a los hombres, dictarles reglas de conducta y conseguir que las observen, es decir, hacer y ejecutar la ley. Es decir, los agentes del gobierno deben «estar fuertemente enlazados unos con otros por medio de una dependencia inmediata y de su responsabilidad efectiva» ya que sólo de este modo «las disposiciones del administrador general del reino conservan aquel sello de inteligencia y vigor que debe caracterizarlas hasta en su última y más remota ejecución». En su opinión, este objetivo no era posible con el modelo territorial progresista al minimizar las posibilidades de control sobre las autoridades provinciales. Como alternativa propone crear una autoridad gubernativa fuerte a la que se sometieran el resto de instituciones locales8. Finalmente, señalar la obra de alejandro oliván9. Sus postulados teóricos defienden la implantación de un modelo territorial centralizado «en cuanto ha de obedecer al impulso del gobierno, trasmitiéndolo a todas partes, con carácter de autoridad para el cumplimiento de las leyes y dirección de los intereses generales» no obstante, a renglón seguido reconoce las consecuencias negativas de una centralización excesiva introduciendo la distinción entre utilidad general y particular. La adecuada ponderación de estos elementos exige, en su opinión, un alto grado de madurez social que permitirá encontrar el equilibrio entre ambos intereses10.
En conclusión, el modelo a implantar seguirá las notas de uniformidad, subordinación, responsabilidad y presencia de las autoridades de todos los grados11.
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la administración jerarquizada, unificada y agente eficaz de centralización constituirá uno de los más rotundos logros del moderantismo12.
Bajo estos auspicios se realizó la reforma de la administración. No obstante, las luchas internas y conflictos políticos que marcaran esta etapa de la historia de españa condicionarán su aplicación13. Baste recordar los desagradables sucesos acaecidos como consecuencia de la aprobación de la ley municipal de 184014. Fracaso que pudo mitigarse años después con la aprobación de la normativa provincial de 1845. En este sentido, afirma posada, «las leyes de 8 de enero (...) expresan el criterio centralizador, de dependencia jerárquica y desconfianza más puro»15. El deseo de completar la férrea estructura administrativa demandaba un arreglo de los jefes políticos. Esta reforma se hizo en septiembre de 184716, si bien, los desmanes políticos de la época llevarán a su derogación. Apenas dos años después se reestructuraba la administración territorial con la creación de los gobernadores civiles17.
En este contexto político será en el que se efectúe la ampliación de la administración central con la creación de un nuevo ministerio.
El 28 de enero de 1847 el duque de sotomayor, presidente del consejo de ministros, dictaba un decreto en el que acordaba la instauración de un nuevo ministerio «igual á los existentes, y disfrutando las mismas atribuciones que estos, con la denominación de secretaria de estado y del despacho de comercio, instrucción y obras públicas»18. Aunque más adelante nos detendremos en las competencias, en sus inicios éstas fueron desgajadas de los de gobernación y marina. Hay que tener en cuenta que en estas mismas fechas éstos dos
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departamentos también serán objeto de reestructuración. Así el de marina, comercio y gobernación de ultramar, pasará a designarse de marina al segregarse de él comercio y gobernación. Por su parte, el de gobernación de la península asumirá el negociado de ultramar denominándose de la gobernación del reino19.
Al estudiar los motivos que llevaron a la fundación de este ministerio creo que debemos buscar en el proceso de desmembración que caracteriza el organigrama ministerial decimonónico. Para el profesor guaita dos son las razones que respaldan esta medida: de un lado, la creciente extensión de la administración central hizo imposible que fuera eficazmente regida desde y por un único ministerio; de otro, la racionalización de la administración y el espíritu de especialización técnica exigían una adecuación de la planta ministerial, en especial una reestructuración de gobernación que engloba materias de muy dispar naturaleza20. Esta idea aparece reflejada en la exposición de motivos del decreto de 28 de enero de 1847. Decía:
un solo ministro, señora, aun suponiéndole dotado de prendas rara vez reunidas, algunas acaso entre sí incompatibles, no podrá nunca atender cumplida y simultáneamente á la dirección de las administraciones políticas, civil y municipal por una parte, á la beneficencia, á los caminos, á la instrucción y á las obras públicas por otra
21.
De igual modo, el boletín oficial del ministerio de comercio, instrucción y obras públicas respaldaba esta misma argumentación al afirmar que el nacimiento de la nueva secretaría del despacho respondía a «la satisfacción de una
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gran necesidad», esta es, aliviar de trabajo al de gobernación que se encontraba desbordado por la heterogeneidad de los ramos que comprendía22.
En nuestra opinión, no fue la única causa que justificó la creación del ministerio. El desarrollo que la industria y el comercio había alcanzado en los últimos años exigía una medida de este calibre23. Gil de zárate, en su conocida obra De la Instrucción pública en España, defendía la necesidad de fundar un nuevo departamento que entendiese especialmente de los asuntos que afectaban más de cerca a la prosperidad y bienestar de la nación, con el objeto de darles todo el impulso y fomento que necesariamente reclamaban. Para este ilustre político la nueva estructura gubernativa solo podría realizarse con un cambio de gabinete. Y esto es lo que sucedió, debiéndose a una crisis política24
y esto es lo que sucedió. No debemos olvidar que la aparición de esta secretaría coincidió temporalmente con el cambio de gobierno, es decir, con la dimisión de istúriz y el acceso a la presidencia del consejo de ministros del duque de sotomayor, marqués de casa-irujo25. Este hecho es relevante para nuestro estudio porque explica, en parte, la decisión. En este sentido, creo necesarias recordar algunas de las palabras pronunciadas por el presidente en su discurso de presentación ante las cortes. En él, además de comprometerse a respetar el marco constitucional manifestaba su intención de desarrollar la industria, el comercio y promover, en definitiva, la prosperidad pública26. Sin duda, objeti-
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vos que requerían de un ministerio específico27. Esta misma idea aparece recogida en el decreto de 10 de marzo de 1847 sobre arreglo del ministerio de la gobernación. En su exposición de motivos, al analizar las causas y directrices seguidas en la reforma de su estructura se indica que la creación del de comercio, instrucción y obras públicas no respondía a una mera distribución de materias, sino que subyacía la necesidad de impulsar el desarrollo económico del país28.
En conclusión, la complejidad y progresivo desarrollo de los diversos ramos de la administración pública, la heterogeneidad de los negocios que integraban el ministerio de la gobernación, ligado a la necesidad de impulsar el desarrollo económico hicieron imprescindible una reorganización de la planta ministerial vigente en nuestro país durante el primer tercio del s.XiX29.
Pese a las aparentes ventajas derivadas de este proceso de desmembración, el mismo ha merecido una valoración negativa por parte del profesor guaita para quien los cambios en la estructura de la administración central decimonónica y la consecuente distribución de competencias fue perjudicial para el correcto manejo de la función pública. Varias son las razones que le llevan a mantener esta afirmación:
- disminuye la capacidad de trabajo del...
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