Un método peculiar de participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas: integración y valoración de los bien
| Autor | Julio Cesar Tejedor Bielsa |
| Cargo | Universidad de Zaragoza |
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INTRODUCCION: PROPIEDAD PRIVADA DEL SUELO Y PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD EN LAS PLUSVALIAS URBANISTICAS
El artículo 47 de la Constitución establece:
Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir las especulación.
La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.
La Constitución recoge, pues, entre los principios rectores de la política social y económica tanto la acción urbanística de los entes públicos como la necesaria participación de la comunidad en las plusvalías que aquella genere. Ahora bien, como señala GALVEZ, las plusvalías gravables no son las nominales u originadas por la fluctuación descendente del valor adquisitivo de la peseta, ya que la plusvalía empieza a partir de un incremento real de valor (Ref.).
Así, pueden considerarse plusvalías los incrementos reales del valor de terrenos de naturaleza urbana que sean consecuencia de la acción urbanística de los entes públicos. Esta definición de plusvalía nos sirve para determinar qué parte de dichos incrementos corresponden a la comunidad. A este mismo planteamiento responde la clasificación realizada hace ya tiempo por GONZALEZ - BERENGUER URRUTIA que distingue una triple clase de plusvalía: la derivada de la presencia próxima de un núcleo urbano, y, más frecuentemente, del conocimiento del propósito de la Administración de extender una ciudad hacia una zona determinada (plusvalía remota); la derivada de la realidad de un planeamiento en grado de plan parcial (plusvalía próxima); y la derivada de la ejecución de una urbanización (plusvalía inmediata). Sólo la última, y en el caso de que se haya llevado a cabo por el propietario del terreno, debe ser incorporada al valor de éste (Ref.). Toda otra plusvalía ha sido generada y corresponde a la comunidad.
Resulta ineludible en este punto hacer una breve referencia al problema de la determinación del contenido urbanístico del derecho de propiedad sobre el suelo. Sin entrar a analizar en detalle las diferentes opiniones vertidas por la doctrina sobre el tema (Ref.), la posición de la ley parece clara (Ref.): el uso urbanístico del suelo no forma parte del derecho de propiedad sobre el mismo, sino que será precisa la actuación de ciertas instancias públicas, y el cumplimiento por el propietario de ciertos deberes, para que dicho uso pueda ser patrimonializado y materializado por dicho propietario. Así se desprende de la Exposición de Motivos y el articulado de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (en adelante Ley 8/1990), y del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante LRS). No faltan opiniones que sostienen que todo aprovechamiento urbanístico pertenece - o que sería deseable que perteneciera - a la comunidad (Ref.), lo que, de ser así, supondría que no existe cesión alguna por parte de los propietarios del suelo, sino más bien retención de un determinado porcentaje de aprovechamiento por la comunidad en base a una opción política plasmada en la ley (Ref.).
El problema planteado por la Ley 8/1990 acerca de la legitimidad constitucional de la configuración que realiza del derecho de propiedad debe ser tratado con carácter previo al estudio del sistema de participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas. Para ello, deben analizarse, siquiera sea brevemente y como posición de partida, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional acerca del contenido del derecho de propiedad, y específicamente, de la propiedad urbanística, y el estado actual de la cuestión en la doctrina.
En su Sentencia de 26 de marzo de 1987 (Ref.) sobre la Ley andaluza de reforma agraria, el Tribunal Constitucional delimita el contenido esencial del derecho de propiedad en base a la concepción estatutaria del mismo y precisa que la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto del dominio está llamada a cumplir. Por ello la fijación del "Contenido esencial" de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho..., sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo.
Siguiendo la doctrina expuesta, el Tribunal Supremo, en la Sentencia de 10 de junio de 1992 (Ar. 5074), señala que el planeamiento se traza pensando, en primer término, en la ciudad y sus habitantes y no en los propietarios de los terrenos, dado que la utilización del suelo ha de regularse de acuerdo con el interés general (art. 47 CE). Así, parafraseando los artículos 76 y 87.1 del anterior Texto refundido de la Ley del Suelo, afirma el Tribunal Supremo (Ref.), que las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en dicha Ley o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de los predios, sin que, como regla general, la nueva ordenación del uso de los terrenos y construcciones confiera a los propietarios derecho a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística. Y señala, en conclusión (Ref.), que este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística.
En la misma línea expuesta se pronuncian numerosos autores, si bien la coincidencia en cuanto a la concepción estatutaria del derecho de propiedad no se refleja en una valoración uniforme de la constitucionalidad del nuevo sistema (Ref.). El problema fundamental que provoca la diferencia de opinión entre los autores es la diferente consideración de la expectativa urbanística que la Ley atribuye a los propietarios de suelo a los efectos de considerar respetada la garantía constitucional del derecho de propiedad, tal y como aparece configurada en la Constitución según la interpreta el Tribunal Constitucional. Así, por ejemplo, GONZALEZ PEREZ, niega la constitucionalidad de la Ley 8/1990 porque en ella el derecho de propiedad aparece desprovisto de las facultades inherentes a la propiedad... El propietario del suelo urbano o urbanizable carece en absoluto de la facultad de edificar. Es un derecho vacío de facultades urbanísticas. El aprovechamiento urbanístico es ajeno al derecho de propiedad (Ref.). Si bien es cierto que el derecho de propiedad sobre el suelo carece de facultades urbanísticas tal y como aparece configurado por la Ley 8/1990, no creo que el aprovechamiento urbanístico sea completamente ajeno al derecho de propiedad, ya que es precisamente la titularidad del suelo el presupuesto necesario para que el particular pueda absorber la mayor parte de la plusvalía urbanística generada no por él, sino por la acción urbanística de los entes públicos. Ahora bien, sí la titularidad del suelo es condición necesaria, no por ello es condición suficiente, como parece pretenderse por algunos autores, para patrimonializar la plusvalía urbanística, ya que para ello será preciso que el propietario cumpla toda una serie de cargas que la legislación le impone a lo largo de las diferentes etapas del proceso urbanístico. Y tal situación no sólo no me parece contraria a la Constitución, sino que creo que resulta perfectamente acorde con las exigencias de justicia proclamadas en su artículo primero, ya que la atribución al propietario de suelo por el mero hecho de serlo de la titularidad del aprovechamiento urbanístico no sólo impediría la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas, sino que haría imposible el control público del desarrollo urbanístico de las ciudades dado el enorme coste que tal sistema produciría de traducirse consecuentemente al sistema de valoraciones, esto es, computando a todos los efectos las expectativas urbanísticas del suelo a valorar (Ref.).
Por otra parte, si se mantiene que no existen facultades urbanísticas en el derecho de propiedad, difícilmente puede afirmarse la existencia de discriminaciones por razón de la diferente clasificación del suelo, como entre otros, señalan PARADA VAZQUEZ (Ref.) o GONZALEZ PEREZ (Ref.), y ello porque el respeto al con tenido esencial del derecho de propiedad, no radica únicamente, en la concepción de la Ley 8/1990, en la fijación de un valor residual, el del artículo 70 de la misma - 52 del nuevo Texto refundido -, en caso de incumplimiento por los propietarios de los deberes que la Ley establece para acceder al proceso de absorción de la plusvalía, sino en la expectativa que la Ley conecta al derecho de propiedad y subordina al cumplimiento de los deberes y cargas. ¿Es que acaso la Ley, al configurar el proceso urbanístico en los términos en que lo hace, debió prever su...
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