Marco teórico. Administración Pública, analisis y evaluacion de Políticas Públicas
| Autor | Xavier Ballart |
| Páginas | 37-49 |
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Este trabajo se integra en el marco teórico de la «policy science» o ciencia que estudia las diferentes políticas o programas de acción públicos o de gobierno 2.
El campo teórico del «public policy» 3 tuvo un crecimiento muy rápido en los años setenta, sobre todo en los EEUU, como consecuencia de que un buen número de problemas de carácter público no fueran tratados de forma satisfactoria desde las perspectivas de disciplinas particulares como la economía o la administración pública, y de que por otra parte, surgieran una serie de técnicas de análisis susceptibles de ser utilizadas para el estudio de estos problemas.
Tiene como antecedentes inmediatos, una larga tradición de estudios en administración pública que se desarrollan en los EEUU a partir de las formulaciones de W. Wilson. A riesgo de redundar en la explicación de una tradición científica de sobras conocida, repasamos brevemente estos estudios para después contrastarlos con otras orientaciones de la Ciencia de la Administración en Europa y en España, con el propósito de determinar el marco teórico en el que se surge la teoría de la evaluación y en el que se inscribe esta investigación.
Tradicionalmente, los estudios de administración pública en los EEUU han sido claramente dominados por consideraciones de tipo pragmático, lo
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que no excluye, claro está, que la administración tenga sus raíces en fundamentos de tipo filosófico 4.
Ya en el ensayo de W. Wilson «The Study of Administration» 5, general-mente considerado como el punto de partida de la Ciencia de la Administración Pública en los EEUU, se defendía que el objeto de los estudios administrativos es determinar lo que puede hacer el gobierno y cómo puede hacerlo para conseguir la máxima eficacia 6. En este trabajo seminal, Wilson hace una llamada al reconocimiento de una nueva Ciencia de la Administración basada en la distinción radical entre política y administración, y propone un paradigma de «buena administración» inspirado en las burocracias francesa y prusiana que marca el curso de los estudios en administración pública durante más de cincuenta años 7.
La misma preocupación por la eficacia y la productividad que descubrimos en el trabajo de W.Wilson, se encuentra en la obra de F.W.Taylor «The PrincipIes of Scientific Management». Taylor creía que para cada tipo de trabajo existe una mejor forma -«one best way»- de hacerlo y que la función del «management» consistía en incrementar la producción, descubriendo el método más rápido y más eficaz de producir en cada caso. La prosperidad se daría cuando cada trabajador alcanzase su nivel más alto de eficacia, esto es, «cuando está produciendo su mayor output diario». (Taylor, 1947: 11).
Junto al movimiento del «Scientific Management» capitaneado por F.W.Taylor, el trabajo paralelo de Fayol en Francia 8, y los principios del «Administrative Management» de Gulick 9, constituyen los preludios de la incorporación de las ciencias sociales en el estudio de la administración' aunque de hecho, esta incorporación ya se había producido en los trabajos de Weber. Su modelo burocrático legal-racional, inspirado en la burocracia prusiana, rápidamente tuvo una gran influencia en Europa y en los EEUU 10.
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Por contra, C.I.Barnard, en The Functions of The Executive, publicado en 1968, propuso una teoría general del comportamiento cooperativo en las organizaciones formales que abriría una nueva línea de investigación distinta a ambos, el «Scientific Management» y el modelo de burocracia weberiano. Como afirma C. Perrow (1975:72), el trabajo de Barnard se encuentra en el origen de tres distintas tendencias dentro de lo que se conoce como teoría de la organización: la escuela institucional de P.Selznick, la escuela de la teoría de la decisión de H.Simon, y la escuela de las relaciones humanas y del «organizational behavior» desarrollada por psicólogos sociales como Roethlisberger y Dickson a partir de los experimentos de Hawthorne» 11.
Es en Administrative Behavior de H. Simon, publicado por primera vez en 1945, donde se encuentra la crítica más devastadora de la teoría implícita en los estudios tradicionales de administración pública. Simon explica e interpreta el sentido de los llamados «principios de administración» y demuestra la falta de lógica entre ellos. Esto le lleva a calificarlos de «proverbios». Como tales, permiten al analista justificar su posición en función de un principio u otro, incompatibles entre sí, según los casos 12.
A partir de esta crítica, Simon se propone reconstruir la teoría administrativa, empezando por la elaboración de una terminología adecuada y de un esquema analítico. Conocida es su distinción entre hechos (13: la decisión en tomo a posibilidades alternativas implica la consideración de hechos y valores, con las limitaciones que impone la racionalidad propia de la organización a la que los individuos que toman la decisión pertenecen 14.
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El siguiente paso en la elaboración de una técnica administrativa supone el establecimiento de un puente entre teoría y análisis empírico. De aquí que una de las principales preocupaciones de este autor sea la consolidación del criterio de eficacia como norma para la evaluación de programas alternativos de acción. Esto implica el desarrollo de definiciones claras de output y la medición de resultados.
Finalmente, puesto que no existe razón alguna por la que asumir que la organización jerárquica es siempre la más eficaz, Simon propone llevar a cabo la evaluación empírica de distintas formas organizativas con el fin de determinar su eficacia relativa.
Los autores y las obras citados contribuyen a formar el fundamento teórico sobre el que emerge la teoría de la administración pública contemporánea. También anticipan las principales tendencias que existen en este campo en la actualidad. De una forma un tanto arbitraria se pueden considerar como tendencias dominantes las siguientes: teoría de la organización, teoría de la decisión, el análisis de las políticas públicas y la teoría de la elección racional.
Desde un punto de vista estructural, la teoría de la organización se pregunta qué son las organizaciones. De hecho, éste es el enfoque iniciado por Weber con su ensayo sobre la burocracia (Weber, 1946). Esta perspectiva, sin embargo, se puede extender para incluir la idea de organización en su contexto, y en consecuencia, la idea de sistema. El contexto de una organización está formado por aquel conjunto de factores que se hallan en el medio de la organización, con los cuales es interdependiente y respecto a los cuales no tiene el control.
Estas ideas han dado lugar a un enfoque más funcional con el que la teoría de la organización se pregunta cómo funcionan las organizaciones y cómo interaccionan con los elementos de su entorno. Este es el marco teórico donde se ha desarollado la extensa literatura sobre el «management» de las organizaciones privadas y de las organizaciones públicas 15.
Estrechamente relacionada con la teoría de la organización, la teoría de la decisión se pregunta cómo se pueden alcanzar decisiones racionales, o en cualquier caso, cómo se forman y toman las decisiones colectivas.
La teoría de la decisión rechaza los presupuestos del método racional: que cada individuo tiene un sistema de preferencias que le permite tomar decisiones sobre alternativas diferentes; que conoce la totalidad de las alternativas; y que no tiene problema alguno para solucionar la complejidad del análisis que le ha de llevar a determinar qué alternativa es la mejor.
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En contra, defiende que las organizaciones no maximizan debido al elevado coste de la información y a la dificultad de anticipar los problemas, y que los administradores públicos únicamente buscan soluciones a sus problemas que les mantengan alejados de mayores dificultades 16. El estudio de los procesos de toma de decisiones ha contribuido a desarrollar teorías de la información y de los sistemas para su gestión efectiva.
El análisis de las políticas públicas se ocupa del estudio de los procesos de formación de las políticas o programas públicos de actuación y de su racionalidad. Esto se puede hacer, de forma global, mirando al «policy making process» como a un proceso complejo, de límites inciertos y sin un principio ni un final claros (Lindblom, 1980) o bien, como propuso Lasswell (1962), uno de los principales impulsores de esta nueva perspectiva, separando distintas fases o etapas de este proceso, con el fin de poderlas estudiar de forma independiente. Así, primero se estudiará cómo surgen los problemas y cómo pasan a formar parte de la agenda del gobierno; quién y cómo empieza a hacer propuestas de acción específicas en relación con dichos problemas; cómo, a estas propuestas, les sigue la acción legislativa o de otro tipo; cómo la administración pública lleva a la práctica estas propuestas; y finalmente, cómo se evalúa la política aplicada.
Este segundo enfoque supone asumir que...
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