La profesionalización de la función pública local en américa latina: evolución, modelos y propuestas
| Autor | Federico Amador Castillo Blanco - Javier Eduardo Quesada Lumbreras |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Granada - Becario de Investigación de la Unión Iberoamericana de Municipalistas |
| Páginas | 161-183 |
Page 161
Ver nota 1
A lo largo del siglo XX se han producido numerosas iniciativas orientadas a modernizar los aparatos públicos de buena parte de los distintos países latinoamericanos; aunque con una gran variabilidad, debido en gran medida a las trayectorias diversas de sus sistemas socio-políticos, la mayoría de los países se encuentran inmersos en un importante proceso de reforma de sus respectivos Estados.
En estas iniciativas modernizadoras pueden diferenciarse hasta tres fases. Una primera fase cubre las iniciativas modernizadoras del Estado que surgieron a principios del siglo XX y se prolongaron hasta los años ochenta. Aunque con diferencias en cuanto al punto de partida, la mayor parte de los países de la región iniciaron reformas encaminadas a reformar y reforzar los apa-
Page 162
ratos públicos estatales, concebidos como agentes fundamentales para articular las relaciones sociales y promover el desarrollo. Con estas reformas se pretendía incrementar el intervencionismo del Estado, que durante esta etapa vio crecer de forma importante sus estructuras y dotaciones. Sin embargo, el balance global de estas iniciativas mostró escasos logros y, las reformas a gran escala, como esfuerzos sistemáticos y masivos destinados a transformar de forma substantiva la administración pública, no consiguieron implantarse2.
A partir de la década de los años ochenta aparecen nuevas iniciativas modernizadoras con un planteamiento diferenciado; en este sentido, se ha hablado de las denominadas «reformas de primera generación» que han supuesto (aunque la mayoría de ellas están todavía en marcha) la adopción de medidas que contribuyan a una reorganización del poder del Estado, y su consiguiente redistribución entre nuevos actores políticos y sociales. Entre ellas, aparecen por primera vez como prioridad en la agenda política, los llamados procesos de descentralización de poder hacia los Municipios3y otras Entidades Locales, que sin duda alguna, son uno de los protagonistas de estos modelos. Su finalidad no era otra que racionalizar el ejercicio del poder público, mediante su distribución entre diversos actores, buscando el servicio al interés general de una manera más eficaz, eficiente, democrática y participativa.
Estas reformas se tradujeron, también, en la transformación del Estado en determinadas áreas de actuación (a través de privatizaciones, externalizaciones, y desregulaciones, entre otras), y en una importante reducción de efectivos de los aparatos públicos. Así, la vocación de estas iniciativas modernizadoras era de orientación externa del aparato estatal, es decir, pretendían modificar sus relaciones con la sociedad pero no su funcionamiento interno. Ello comportó que estas reformas se centrasen más en la reducción del servicio civil o función pública4que en la transformación efectiva del modelo (más allá de introducir modificaciones como una mayor fragmentación y flexibilización).
Entrada la década de los años noventa surgió una nueva «generación» de reformas, que pueden diferenciarse netamente en cuanto a objetivos y orientación de la precedente. La distinción de estas «reformas de segunda gene-ración» no debe ocultar ciertas líneas de continuidad con las anteriores, sin embargo, la preocupación de estas iniciativas reformadoras se situaba en la
Page 163
dimensión interna y, a modo de enlace con las reformas anteriores a los años ochenta, pretendían mejorar el funcionamiento de los aparatos administrativos públicos. En este segundo supuesto, se trataba de focalizar el punto de atención en la gestión eficiente de los recursos públicos redistribuidos entre los distintos actores políticos territoriales. Es decir, una vez realizadas las correspondientes transferencias de competencias a los Municipios, se trata ahora de adoptar las medidas concretas y necesarias que garanticen un ejercicio eficaz de las mismas.
Este objetivo se tradujo, entre otros, en el impulso de cambios en las reglas del juego de las relaciones entre el personal y la Administración, incidiendo en la propia conformación del modelo de servicio civil. Aunque todavía resultan vigentes, los resultados efectivos de esta segunda ola de reformas también se han cuestionado5, en especial por su incapacidad para transformar las instituciones vigentes en las distintas administraciones públicas.
Y en este contexto es, precisamente, el complejo tema del empleo público una de las cuestiones prioritarias a abordar dentro de estas últimas reformas. Garantizar la permanencia de las políticas públicas, profesionalizar la gestión, servir mejor a la ciudadanía, la lucha contra la corrupción6y garantizar que los empleados públicos sirven a un Estado más democrático y a una Administración que, sometida al Derecho, tiene como fin el servicio al interés general son los principales objetivos de esta línea de actuación.
Es por ello que el estudio y análisis de los sistemas de función pública o servicio civil, adquiere una importancia notoria, en el marco de los procesos de modernización de las políticas públicas, y constituye un eje de las reformas de la gestión pública emprendidas por un número creciente de gobiernos en diferentes partes del mundo. Y es que, en el nivel local, la adecuada estructuración, profesionalización y motivación de los empleados públicos va a tener una incidencia decisiva en la efectividad del ejercicio competencial que se realice y en la consecución de los objetivos seguidos por las distintas políticas públicas.
No obstante, el servicio civil de carrera no es la solución a todos los problemas a los que se enfrentan las municipalidades, sino que necesariamente ha de verse como un factor instrumental que, junto a otros, puede ser determinante, especialmente determinante valga la redundancia, a los efectos de garantizar la permanencia y el éxito de las reformas del Estado que sean emprendidas.
Page 164
Desde luego, ofrece ventajas difícilmente discutibles, entre otras, en los siguientes aspectos (lo que ha sido destacado por la mayoría de autores que se han ocupado del tema como VILLORIA, PRATS, LONGO, MERINO, MÉNDEZ, etc...):
a) Reducción de la discrecionalidad irresponsable, asegurando, mediante el sometimiento al Derecho, la preeminencia del interés general y la objetividad en la acción pública.
b) Su contribución a reducir la corrupción dada la certidumbre jurídica laboral y su caracterización como un elemento que coadyuva a la transparencia en el quehacer gubernamental.
c) Fomento de la profesionalización, la dignificación del servicio público y la mejora en la implementación de las políticas públicas que, por este solo hecho, pueden programarse y ejecutarse en el tiempo sin ceñirse al período de gobierno.
d) Incentiva la rendición de cuentas, la supervisión, la evaluación.
e) Es un elemento básico para incrementar la confianza en el gobierno, la seguridad jurídica como base estratégica del desarrollo, la eficiencia asignativa, la durabilidad de los compromisos legislativos y un arreglo institucional garantizador de la eficiencia interna de los organismos y agencias administrativas.
f) Eliminación de la cultura de la lealtad individual por una cultura de la responsabilidad y la imparcialidad.
g) Genera seguridad laboral con base en el mérito y preserva la memo-ria institucional.
h) Permite la implementación de sistemas de capacitación permanentes y continuos diseñados desde el interés de la organización y no desde el interés del individuo, construir sistemas de incentivos vinculados a los objetivos estratégicos de la organización y, en general, gestionar los distintos subsistemas que conforman una gestión estratégica de recursos humanos.
Ciertamente, también puede presentar desventajas (uniformismo, rigidez, costes en su implementación, etc...), pero lo cierto es que, mérito y flexibilidad son, pues, elementos que ni se contraponen ni se disputan un territorio previamente limitado, como si se tratara de un juego de suma cero. Por el contrario, los nuevos diseños de servicio civil deben perseguir que ambas dimensiones se retroalimenten y desarrollen, en un círculo virtuoso de importancia crucial para la gobernabilidad de los sistemas político-administrativos contemporáneos7.
Page 165
Y con independencia de dicha reflexión, es que, sobre todo en los países que carecen de servicio civil de carrera, si que existe una coincidencia en afirmar que las primeras superan con creces a los déficits citados en el párrafo anterior. Un dato confirma lo expuesto y es que, como ha puesto de relieve PRATS8, la institucionalización de la función pública en su forma de sistema de mérito es un dato observable en todas las economías de mercado exitosas y en ninguna de las economías planificadas o de sustitución de importaciones. Y hay algo más y es que los valores de imparcialidad, mérito, lealtad al interés general, eficiencia y responsabilidad no son algo propio de los funcionarios, sino que son...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba