STS, 22 de Octubre de 2003

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección cuarta, dictó Sentencia, el dos de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, en el Recurso nº 168/1996 contra la Resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente, de fecha 7 de junio de 1995, que inadmitió a trámite su solicitud para la concesión del derecho de asilo; en cuya parte dispositiva se establecía: " 1º.- RECHAZANDO las causas de INADMISIBILIDAD del recurso planteadas por el Abogado del Estado, DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo nº 168/96 interpuesto por la representación procesal de CENARGO INTERNATIONAL LTD., CENARGO NAVIGATION LTD, FERRIMAROC AGENCIAS S.L., SFAA PASSAGES S.A., y CENARGO ESPAÑA, S.L. contra la desestimación presunta , por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial por incumplimiento del Derecho Comunitario, formulada por aquéllas mediante escrito de 7 de junio de 1995, expediente administrativo nº 111.203.95-AL, ante el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente, al venir ajustado a Derecho el acto administrativo impugnado.

2. - Sin hacer expresa imposición de costas.

En escrito de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, el Procurador Doña MARIA ISABEL CAMPILLO GARCIA, en la representación de CENARGO INERNATIONAL LTD, CENARGO NAVIGATION LTD, CENARGO ESPAÑA S.L. FERRIMAROC AGENCIAS S.L. y SFAA PASSAGES S.A. , interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha 2 de diciembre de 1998.

La Sala de Instancia, por Providencia de treinta de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de cuatro de febrero de mil novecientos noventa y nueve, el Procurador Doña María Isabel Campillo García, en la representación de las entidades CENARGO INTERNACIONAL LTD, CENARGO NAVIGATION LTD, CENARGO ESPAÑA, S.L. FERRMIAROC AGENCIAS S.L. y SFAA PASSAGES S.A., procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y nueve.

En escrito de veinticinco de julio de dos mil dos, el Abogado del Estado, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día catorce de octubre de dos mil tres, en cuya fecha tuvo lugar.

El recurso de casación que resolvemos se interpone por el Procurador Doña María Isabel Campillo García, en nombre y representación de las entidades Cenargo Internacional LTD, Cenargo Navigation LTD, Cenargo España, S.L., Ferrimaroc Agencias, S.L. y SFAA Pasajes, S.A. frente a la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de dos de diciembre de mil novecientos noventa y ocho que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial ante el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente por el incumplimiento del Derecho Comunitario por parte de la Administración del Estado al prohibir la realización del servicio de línea regular de transporte marítimo con Nador, y el reconocimiento del derecho de las sociedades demandantes a ser indemnizadas de los daños y perjuicios ocasionados por la citada prohibición, condenando a la Administración al pago de 1.119.253.259 ptas. a Cenargo Internacional, LTD y Cenargo Navigation LTD, 37.321.009 ptas. a Cenargo España, S.A., 25.122.569 ptas. a Ferrimaroc Agencias, S.L., y 30.885.808 ptas. a SFFA Pasajes, S.A, más los intereses legales correspondientes a todas las cantidades.

Esta Sala y Sección ha resuelto ya las cuestiones planteadas en este recurso en la sentencia dictada el veinticinco de enero de dos mil tres en el recurso de casación núm. 8.376 de 1.998 en la que nos pronunciamos sobre todos y cada uno de los motivos que en número de cinco se formulan también en el presente litigio, por ello hemos de reiterar aquí lo en ella expuesto, respetando así el principio de unidad de doctrina, así como los de igualdad y seguridad jurídica.

La representación procesal de las entidades recurrentes nos pide el planteamiento de tres cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea al amparo del artículo 177 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, hoy 234 según el cuadro de equivalencias contemplado en el artículo 12 del Tratado de Amsterdam, ahora bien, una vez que hayamos examinado el primer motivo de casación, en el que se alega que el Tribunal "a quo" ha conculcado el artículo 56.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, hoy 46.1 según el indicado cuadro de equivalencias, podremos pronunciarnos acerca de tal petición, ya que, como declaró el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en la sentencia CILFIT, de 6 de octubre de 1982, «la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada», pues «la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia».

Iniciando el examen de los motivos de casación invocados por los dos últimos, se asegura en el cuarto que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto por el artículo 177.a) del Tratado de Roma, en la actualidad 234 a), porque ha considerado innecesario el planteamiento de las cuestiones prejudiciales formuladas y ha interpretado una norma comunitaria, a pesar de estar reservada dicha interpretación al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, vulnerando a la vez, se asegura en el quinto motivo, el artículo 24.2 de la Constitución, al erigirse aquélla en intérprete de las aludidas normas comunitarias cuando el único órgano jurisdiccional ordinario con competencia para efectuar tal interpretación es el mencionado Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.

Para rechazar la infracción del citado artículo 177 a) del Tratado de Roma, bastaría recordar el contenido de su último párrafo, según el cual el deber de plantear la cuestión prejudicial corresponde al órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, posición institucional que ocupa en el caso enjuiciado este Tribunal de Casación, de modo que sería él quien debería, si procede, plantear las cuestiones prejudiciales propuestas.

También es desestimable el quinto motivo de casación porque, a juicio de la Sala de instancia, la interpretación realizada de los preceptos del ordenamiento jurídico comunitario se impone con toda evidencia, lo que, de acuerdo con la aludida jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, le exime de plantear las cuestiones prejudiciales suscitadas por las recurrentes.

En el tercer motivo de casación, esgrimido erróneamente por vulneración del ordenamiento jurídico cuando debería haberse amparado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen el dictado de las sentencias, se sostiene que el Tribunal "a quo" no justifica su decisión, pues los razonamientos usados para desestimar la demanda no permiten conocer la ratio decidendi.

La falta de fundamento de este tercer motivo de casación se pone de manifiesto con el propio modus operandi de las recurrentes, que han articulado de forma muy prolija los dos primeros motivos de casación, en los que combaten extensamente la interpretación que la Sala de instancia ha efectuado del artículo 56.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, lo que evidencia que conocen perfectamente las razones por las que la sentencia recurrida rechaza sus pretensiones, y, en consecuencia, la Sala de instancia no ha conculcado lo dispuesto en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, cuyos principios inspiraron tradicionalmente las normas procesales que regulan la forma de dictar sentencias, las que en este motivo ni siquiera se citan al acudir directamente a la invocación genérica de los referidos preceptos constitucionales.

El que no se compartan las razones, dadas por la Sala sentenciadora para desestimar la acción ejercitada, supone que aquéllas se han expresado de forma inteligible.

En el primer motivo de casación se asegura que las razones expresadas por la Administración española para denegar la autorización de una línea regular de transporte marítimo entre el puerto de Almería y el de Nador, en Marruecos, no están comprendidas en el antiguo artículo 56.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (hoy artículo 46.1) según la interpretación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, y, por consiguiente, tal negativa fue contraria a la libertad de servicios contemplada en los artículos 59 a 61 del referido Tratado (en la actualidad 49 a 51).

La norma contenida en el antiguo artículo 56.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea es de aplicación a la libre prestación de servicios conforme a lo establecido en el antiguo artículo 66, hoy 55, de modo que las restricciones de esa libertad pueden estar justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.

En contra del parecer de la Sala de instancia, la representación procesal de las recurrentes considera que no existieron razones de este tipo para que la Administración española obstaculizase la línea regular de transporte marítimo desde España a Marruecos (Nador) entre los meses de abril de 1993, en que se comunicó a la Dirección General de la Marina Mercante española que se realizaría el viaje inaugural, hasta el día 14 de noviembre de 1994, en que la línea regular Almería-Nador comenzó a funcionar.

Es cierto que inicialmente la Administración española adujo como razón impeditiva de dicha línea el Tratado bilateral con Marruecos, que debía haberse revisado antes del 1 de enero de 1993 para ajustarlo a la normativa comunitaria (Reglamento CEE 4055/86), lo que se hizo inmediatamente mediante un Canje de Notas que tuvo lugar el 14 de mayo de 1993, es decir un mes después del inicio previsto para que operase la línea Almería - Nador, si bien no entró en vigor hasta el 12 de enero de 1994, pero la prohibición de atraque del buque que iba realizar el transporte entre España y Marruecos en los puertos de Alicante, Almería y Málaga obedeció, según la Administración, a la falta de infraestructuras en éstos como punto de cruce de la frontera española, para lo que sólo estaban habilitados otros puertos; deficiencias estructurales que las recurrentes niegan porque desde aquellas ciudades partían líneas regulares hacia puertos extranjeros.

Aunque los puertos de Alicante, Almería y Málaga contasen con servicios para atender al transporte marítimo internacional, no se han aportado datos que demuestren la inexactitud del hecho alegado por la Administración de que carecían de medios para el control de la inmigración y de servicios para la seguridad pública, dado el escaso tráfico que aquellos puertos recibían, el cual resultaría desbordado por la línea regular prevista por las recurrentes desde España a Marruecos, siendo un dato que corrobora la exactitud de lo alegado por la Administración el hecho de haberse convocado plazas para completar las plantillas de funcionarios con destino en el puerto de Almería, donde, una vez reestructurados tales servicios, pudo establecerse con regularidad el tráfico marítimo pretendido entre España y Marruecos.

Hemos, pues, de admitir que existían deficiencias en los servicios aduaneros y policiales de los puertos de Alicante, Almería y Málaga, siendo éstos los motivos que llevaron a las autoridades a impedir el atraque del buque destinado por las recurrentes a cubrir la línea regular entre España y Marruecos.

Este hecho alegado por la Administración española, cuya inexactitud no han demostrado las recurrentes, debe ser considerado como justificación impeditiva temporalmente de la libre prestación del nuevo servicio de transporte marítimo regular entre España y Marruecos, según lo previsto en el artículo 56.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (ahora artículo 46.1) y la interpretación que de las medidas discriminatorias realiza el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, que no sólo ha considerado compatibles con la libre prestación de servicios las basadas en motivos de orden público, seguridad y salud pública, sino también las imperativas de interés general (asunto Mediawet), entre las que, lógicamente, pueden incluirse las deficiencias de infraestructuras aduaneras y policiales en un puerto.

Ha sido el propio Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea quien, al interpretar el artículo 1 del Reglamento 4055/86, ha declarado que debe hacerse del mismo modo que ha sido interpretado el artículo 59 (en la actualidad 49) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con el que resultan compatibles las restricciones a la libre prestación de servicios, en este caso de transporte marítimo, por motivos de orden público, seguridad y salud públicas así como de interés general, refiriéndose a algunas de éstas, entre las que, si bien no cita las invocadas en este caso por la Administración española, hemos de considerarlas análogas a aquéllas por no ser exclusivamente de tipo económico sino que persiguen el adecuado control en el cruce de fronteras.

La restricción impuesta por la Administración española a la libre prestación del servicio de transporte marítimo entre España y Marruecos basada en el interés general derivado del control fronterizo, que se levantó después de un año y siete meses desde que las entidades recurrentes tenían previsto realizar el primer viaje (abril 1993) hasta que efectivamente lo pudieron llevar a cabo (noviembre de 1994) por haber sido dotado el puerto de Almería de los adecuados servicios aduaneros y policiales, no debe considerarse excesiva ni desproporcionada, sin que existiesen medidas alternativas menos restrictivas, por lo que la denegación de la autorización para atracar en los puertos de Alicante, Almería o Málaga era indispensable, objetivamente necesaria y apropiada para alcanzar el objetivo de controlar eficazmente el cruce de la frontera marítima, por lo que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, citada por las propias recurrentes, justificaron la restricción temporal a la libre prestación de servicios y, por consiguiente, no constituyeron una infracción del artículo 59, párrafo primero, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en la actualidad 49, párrafo primero) ni del artículo 1 del Reglamento 4055/86, ya que, conforme a lo establecido en el antiguo artículo 5 de dicho Tratado (hoy artículo 10), la Administración española adoptó todas las medidas apropiadas, cual fueron la supresión del artículo 5 del Tratado bilateral con Marruecos de 29 de diciembre de 1979 y la dotación de servicios aduaneros y policiales en el puerto de Almería, para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y del referido Reglamento 4055/86.

La evidencia con la que aparece la solución de la cuestión jurídica suscitada en el proceso tramitado en la instancia, reproducida al articular el primer motivo de casación esgrimido por las recurrentes, nos excusa del deber impuesto por el último párrafo del artículo 177 (en la actualidad 234) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y en el artículo 35 del Tratado de la Unión Europea, adoptado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 y revisado por el Tratado de Amsterdam el 2 de octubre de 1997, ya que tal solución se impondría con la misma evidencia a los órganos jurisdiccionales de otros Estados miembros así como al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, y, en consecuencia, no procede plantear a éste las cuestiones prejudiciales suscitadas por las recurrentes en el primer otrosí de su escrito de interposición del recurso de casación.

Finalmente, en el segundo motivo de casación, la representación procesal de las entidades recurrentes alega que el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida ha infringido la jurisprudencia comunitaria relativa a la responsabilidad del Estado por violación del Derecho Comunitario, recogida por todas en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 5 de marzo de 1996 (Brasserie du Pecheur/Factortame), pues el Estado español incumplió la obligación que tenía de revisar el Tratado bilateral con Marruecos de 29 de diciembre de 1979 antes del 1 de enero de 1993, mientras que la medida de impedir el atraque del buque, que realizaba el transporte entre España y Marruecos, en los puertos de Almería, Alicante y Málaga no estaba amparada por el antiguo artículo 56.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

En cuanto a esto último, hemos expresado en los precedentes fundamentos jurídicos que constituyó una medida impuesta por el interés general a fin de contar con la infraestructura indispensable para el adecuado control de las fronteras marítimas, que no se prolongó excesivamente y fue proporcionada al fin pretendido, por lo que no hubo infracción del Derecho Comunitario, al venir tal restricción contemplada en el citado artículo 56.1 (en la actualidad 46.1) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea según la interpretación jurisprudencial que del mismo hace el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.

Respecto a la revisión o modificación del Tratado bilateral con Marruecos, esgrimida también como razón para impedir el atraque del buque, no cabe duda que debería haber estado consumada y en vigor antes del 1 de enero de 1993 en cumplimiento de lo previsto en los artículos 3 y 4 del Reglamento del Consejo nº 4055/86, cuya vigencia data del 1 de enero de 1987, pero ya indicamos que un mes después del primer viaje anunciado entre Almería y Nador (abril 1993) se había efectuado el Canje de Notas entre ambos países (14 de mayo de 1993), subsistiendo, sin embargo, las deficiencias estructurales para el control fronterizo, que impedían atracar en los puertos de Alicante, Almería o Málaga, por lo que no fue la demora en suprimir el artículo 5 del aludido Tratado bilateral con Marruecos la causa de la denegación de la autorización administrativa para el atraque en dichos puertos, que es, en definitiva, el hecho determinante de los perjuicios reclamados por las recurrentes en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, sino que tal denegación vino impuesta por las aludidas deficiencias estructurales que impedían el imprescindible control del cruce de la frontera marítima, las que, como hemos razonado antes, no están en contradicción con el Derecho Comunitario por ser restricciones a la libre prestación de servicios plenamente justificadas de acuerdo con la interpretación que el propio Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha realizado del antiguo artículo 56.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Al no existir relación de causalidad entre la demora en revisar el indicado Tratado bilateral con Marruecos y los perjuicios reclamados por el retraso en la puesta en funcionamiento de la línea regular de viajeros entre Almería y Nador, mientras que la negativa de las autoridades españolas al atraque del buque en los puertos de Alicante, Almería o Málaga no constituyó, según lo expuesto, una violación del Derecho Comunitario por ser una restricción justificada a la libre prestación servicios, no concurren los requisitos necesarios para que, tanto con arreglo al Derecho Comunitario, recogido en la Sentencia que se invoca del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, como al derecho interno (artículo 139, 1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), surja el deber de la Administración de indemnizar dicho perjuicio, ya que las recurrentes tenían el deber jurídico de soportar las restricciones impuestas a su libertad de establecer una línea regular de transporte marítimo entre Almería y Nador, de manera que, según lo dispuesto por el artículo 141.1 de la citada Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el daño sufrido no fue antijurídico, por lo que no resulta indemnizable (Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1994, 25 de enero de 1997, 21 de noviembre de 1998, 13 de marzo, 24 de mayo y 30 de octubre de 1999, entre otras), y, en consecuencia, este segundo motivo de casación debe ser desestimado al igual que el resto de los alegados.

Al desestimarse íntegramente el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hacer expresa imposición de las costas causadas a las sociedades recurrentes.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN