Limitaciones del dominio privado en el litoral español
| Autor | J. Miguel Lobato Gómez |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho civil Universidad de León |
| Páginas | 11-48 |
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No cabe duda de que el principal objetivo de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 (en adelante LC) ha sido desarrollar el artículo 132 de la Constitución Española. Por eso mismo, su núcleo central y básico viene constituido por la clasificación y definición de los bienes de dominio público marítimo - terrestre y la determinación de su régimen jurídico, intentando articular una concepción -innovadora- y -distinta- de su regulación 1. Pero además, desde el punto de vista del Derecho privado, hay otras dos cuestiones que presentan un particular interés: el problema de los enclaves de propiedad particular en la zona marítimo terrestre, que la Ley pretende dejar zanjado definitivamente excluyendo la posibilidad de consolidar la apropiación por particulares de terrenos de domino público 2, y las limitaciones que sufre el dominio privado contiguo a dicha zona en razón de la protección de la franja litoral, tomando como punto de partida una técnica tradicionalmente empleada en el Derecho español, pero dándole un sentido nuevo y una amplitud que antes no tenía 3. Asuntos estos que son, juntamente con las cuestiones competencia les plan-Page 12teadas entre las distintas Adminitraciones, los que ha suscitado mayor interés de la doctrina.
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La Ley de Costas se encuadra dentro del amplio y heterogéneo conjunto de leyes particulares que en los últimos tiempos, de una manera lenta pero corrosiva, conduce a un progresivo proceso de relativización del contenido mismo del derecho de propiedad. Este proceso, que se inicia ya en nuestro Derecho desde el mismo momento de la publicación del Código Civil, reviste unas características claramente identificables en relación con los poderes que el Ordenamiento reconoce y garantiza al propietario y desemboca en el reconocimiento constitucional de la función social de la propiedad. En efecto, esta Ley se integra en un conjunto de leyes constituido fundamentalmente por la legislación del suelo, la legislación agraria, la legislación de aguas, de minas y de montes, la legislación del patrimonio histórico-artístico y de espacios naturales protegidos, la legislación de carreteras, etc., que tienen como fin articular la tutela de los intereses generales o, si se prefiere, la función social de la propiedad, función social, que aunque paradójicamente no se invoca expresamente en esta Ley 4, viene a concretarse en el artículo 45 de la Constitución Española en cuanto legítima la adopción de medidas para la protección, la conservación y la utilización del domino público marítimo-terrestre.
Formalmente, como consecuencia de este proceso legislativo al que aludimos, se ha producido en esta materia una clara modificación en las relaciones existentes entre el Código Civil y legislación especial, con lo que se afirma que el derecho de propiedad no se devuelve ya en un monosistema jurídico (propiedad), sino en un polisistema integrado por una multiplicidad de leyes que tienden a concretar, en el terreno normativo, soluciones a las nuevas y variadas exigencias que plantea la compleja organización de una sociedad moderna y pluralista (propiedades) 5.Page 13
En el orden substantivo las consecuencias son inmediatas. Se produce una tendencia hacia la ruptura del esquema unitario del derecho de propiedad, y con ello una diversificación de sus contenidos. Se varía la tradicional perspectiva adoptada en la reglamentación del derecho, desplazándose desde la titularidad hacia la actividad, al ejercicio. Y se produce, en fin, un recorte de los poderes del propietario por causa del interés público, del interés social o del interés general. Consecuencias que, en principio, y especialmente la última, aparecen patentes en esta Ley a la que nos referimos.
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La existencia de limitaciones al dominio privado en razón de la protección del dominio público no es en sí misma una idea nueva. Ya las Partidas venían a establecer limitaciones por motivos de interés comunal o público sobre los terrenos colindantes con algunos bienes de dominio público, si bien sin hacer una referencia concreta a la zona costera 6. Sin embargo, será la Ley de Aguas de 1866 la que, por primera vez, va a establecer sobre los predios costeros las servidumbres de salvamento y vigilancia litoral, figuras estas a la que el Código Civil dará posteriormente soporte teórico y carta de naturaleza mediante el reconocimiento general de las llamadas servidumbres legales.
Como se sabe muy bien la categoría de las servidumbres legales aparece explícitamente recogida en el Derecho codificado, y es aceptada por la doctrina sin ningún género de dudas, por más que se presuponga el carácter absoluto del dominio. El Code Civil francés de 1804 (arts. 649 y 650)Page 14 y el Código Civil español (arts. 349 y 350), por influencia suya, utilizan la misma terminología para referirse a la categoría, incluyendo en ella una masa heterogénea de supuestos, alguno de los cuales de imposible encaje en el concepto técnico de servidumbre, que se pueden reconducir a la idea más general de limitaciones del derecho de propiedad a la que se refiere el artículo 348 de nuestro Código Civil 7.
Sin embargo, es fácilmente constatable que la naturaleza y la estructura de las restricciones que pueden imponerse al derecho de propiedad para modificar su contenido, y las que recientemente ha impuesto la vigente Ley, no es unívoca por más que se suelan englobar bajo una misma y única denominación (servidumbres legales en el CC, limitaciones en la LC). Efectivamente, se encuentran entre ellas verdaderas servidumbres en la más estricta acepción del término como es el caso de la servidumbre de acceso al mar, pero otras muchas de las restricciones previstas difícilmente podrían ser reconducidas a esta categoría de acuerdo con la noción técnica del derecho real de servidumbre 8. Debe retirarse, pues, que estas restricciones al derecho de propiedad que modifican su contenido y condicionan su ejercicio, ni tienen el mismo origen, ni su reglamentación es la misma, ni responden a una estructura homogénea, ni presentan la misma naturaleza.
Esta tendencia a la unificación terminológica, fuertemente arraigada en la doctrina al uso, hace que sea explicable la postura del legislador de englobar dentro de una única figura todo tipo de restricciones a las facultades del propietario del suelo. Con ello se buscó, inicialmente, el prestigio y el hipotético apoyo teórico que reporta el Derecho romano y las categorías procedentes del mismo, pero dando a la noción de servidumbre un alcance completamente distinto y un contenido mucho más amplio, al comprender en la figura de las servidumbres legales todas las situaciones de restricción de los poderes del dominus, término impropio que andando el tiempo llegará a servirles de cobertura, de acuerdo con las interpretaciones de la doctrina más usual y de la práctica jurisprudencial 9.Page 15
Sólo a medida que va consolidándose la división entre el Derecho público y el Derecho privado, con la progresiva ampliación del poder reglamentario, y el Código Civil pasa a desempeñar una función exclusiva de regulación de las relaciones jurídico-privadas, las dificultades dogmáticas que se presentan para englobar todo tipo de restricciones a los poderes del dueño del suelo en la categoría de la servidumbre se acentúan, y llevan a los diferentes autores, bien a buscar una diferenciación conceptual entre servidumbres públicas, legales o administrativas y limitaciones del dominio, bien a buscar un concepto de las primeras que permita incorporar todas las restricciones impuestas al propietario en interés público o social 10.
Sin embargo, sigue existiendo una clara propensión a identificar limitaciones del dominio y servidumbres legales, eludiendo las notorias diferencias que la doctrina venía señalando entre ambas, quizá porque cuando recaen sobre bienes inmuebles presentan ciertas semejanzas, mayores o menores, con las servidumbres. En efecto, buena parte de nuestros cultivadores del Derecho administrativo, y la LC parece darla por sentada, se apartan desde el primer momento del camino seguido por la doctrina civilista 11 que no acepta esta equiparación por llevar implícita la identificación de dos categorías técnicamente diversas, aunque los propiosPage 16 Códigos Civiles fomentan la confusión recogiendo entre las servidumbres legales figuras que no son servidumbres propiamente hablando 12.
Estas reflexiones permiten abordar el análisis del título II de la LC, para intentar deslindar, si ello es posible, las dos categorías jurídicas sobre las que el mismo se articula: la categoría general de las -limitaciones de la propiedad- impuestas con carácter general y no indemnizables, y la subcategoría de las -servidumbres legales-, que parece configurarse como una clase diferenciada de las anteriores 13.
Cierto es que las servidumbres legales o servidumbres administrativas han terminado por trascender sus fines originales de necesidad o utilidad pública y han ampliado su ámbito al interés general o social, cobrando así esta categoría una cierta autonomía jurídica dentro del campo del Derecho público 14, y haciendo más difícil cada vez su diferenciación con las limitaciones del dominio. Ese mismo camino es el que parece haber seguido la LC, pues a pesar de diferenciar formalmente las limitaciones del dominio y las servidumbres legales, incide en el frecuente error de incluir entre estas últimas supuestos que están muy lejos de poder ser configurados como verdaderas servidumbres, como es el caso de la mal llamada servidumbre de protección que supone básicamente un conjunto de prohibiciones de hacer 15. Esa generalización supone, no sólo una ambivalenciaPage 17 del término servidumbre en el Derecho administrativo, sino también un claro abuso del lenguaje jurídico al englobarse en el término servidumbres legales un conjunto heterogéneo de restricciones y cargas impuestas a la propiedad de los bienes inmuebles contiguos al dominio público marítimo-terrestre que, por el sólo hecho...
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