STS, 29 de Mayo de 1998
| Ponente | D. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 6237/1992 |
| Procedimiento | APELACION |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Letrado Don Miguel Ángel Auñón Auñón, en defensa y representación de Don Iván, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, el cual lo hizo con asistencia de Letrado Consistorial, por medio del Procurador de los Tribunales Don Luis Fernando Granados Bravo; promovido contra la sentencia dictada el 21 de Marzo de 1992 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recursos acumulados sobre carencia de licencia de obras en vivienda unifamiliar. Resultando los siguientes
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se han seguido los recursos contencioso-administrativos acumulados números 982/90; 53/1991 y 216/1991 promovidos por la representación de Don Ivány en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid. Se impugnan en ellos tres resoluciones municipales, confirmadas en reposición, de las que se hace mérito en el antecedente siguiente, por las que se ordena la paralización de obras que el recurrente venía realizando en el número NUM000de la CALLE000de Madrid, se ordena que se solicite licencia para ellas y, en fin, se ordena su demolición.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 21 de Marzo de 1992, con la siguiente parte dispositiva:
FALLAMOS: Que desestimando los recursos contencioso-administrativos acumulados números 982/90, 53/1991 y 216/1991, interpuestos por el Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid don Miguel Ángel Auñón Auñón, actuando en representación y defensa de DON Iván, debemos declarar que: 1º) El decreto del Concejal-Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Hortaleza del Ayuntamiento de Madrid, de 6 de agosto de 1990, por el que se ordenó la paralización de las obras que el recurrente estaba ejecutando en el número NUM000de la CALLE000de Madrid y se requirió a éste para que, en el plazo de dos meses, solicitara la oportuna licencia, el cual fue confirmado en reposición por resolución de 4 de octubre de 1990, es ajustado a Derecho.- 2º) El decreto del Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 7 de agosto de 1990, por el que se ordenó la paralización de las obras que el recurrente estaba ejecutando en el número NUM000de la CALLE000de Madrid y se requirió a éste para que, en el plazo de dos meses, solicitara la oportuna licencia, el cual fue confirmado en reposición por resolución de 15 de noviembre del mismo año, es ajustado a Derecho.- 3º) El decreto del Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Hortaleza del Ayuntamiento de Madrid adoptado en fecha 7 de noviembre de 1990, por el que se ordenó la demolición de las obras citadas, confirmado en reposición por resolución de 17 de enero de 1991, es ajustado a Derecho. Todo ello sin hacer expresa condena e costas.
La citada sentencia contiene la siguiente relación de hechos probados:
"PRIMERO.- Con fecha 20 de julio de 1989 Don Ivánsolicitó licencia de obras para reforma y ampliación de la vivienda unifamiliar sita en el número NUM000de la CALLE000de Madrid, a cuya solicitud acompañó la documentación que estimó pertinente.- SEGUNDO.- Con fecha 6 de octubre de 1989, el Ayuntamiento requirió al Sr. Ivánpara que, en el plazo de diez días, completara la documentación aportada mediante la presentación de cédula urbanística y certificación registral de adosamiento.- TERCERO.- Transcurridos dos meses desde la fecha de la solicitud de la licencia, el solicitante entendió otorgada la misma por silencio administrativo positivo, por lo que inició la ejecución de las obras el día 15 de enero de 1990.- CUARTO.- Por decreto de 9 de marzo de 1990, el Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid resolvió denegar la licencia solicitada porque "la propuesta planteada en la presente solicitud de licencia no se puede estimar como ampliación puesto que no se mantienen fachadas, ni cimentación, estructura y forjados, construyéndose unos nuevos con nueva distribución, por lo que reúne las condiciones para su consideración como nueva planta y por tanto no puede otorgarse como ampliación.- QUINTO.- Dado que su criterio era que la licencia había sido otorgada por silencio positivo, el hoy recurrente, una vez modificado el anterior decreto, interesó del Ayuntamiento, mediante escrito presentado el día 21 de marzo de 1991, su nulidad por entender que se trataba de un acto administrativo revocatorio de otro anterior declarativo de derechos, adoptado sin seguirse el procedimiento establecido en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo.- SEXTO.- Con fecha 1 de junio de 1990, don Carlosdenuncio que el hoy recurrente estaba ejecutando las obras de ampliación y reforma, por lo que, una vez comprobado que la licencia había sido denegada, el Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Hortaleza, por decreto de 6 de agosto de 1990 y con fundamento en el artículo 21.1 de la Ley sobre Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid, ordenó la inmediata paralización de las obras y acordó requerir al Sr. Ivánpara que en el plazo de dos meses procediere a solicitar la oportuna licencia que amparase las obras.- SÉPTIMO.- Contra el anterior decreto el interesado interpuso recurso de reposición, el cual resultó desestimado por resolución de 4 de octubre de 1990, en la que, además, se apercibió a aquél que se seguirían los trámites especificados en el artículo 184.3 de la Ley del Suelo tendentes a la demolición de lo abusivamente construido.- Notificada esta resolución, el recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo, cuyo conocimiento correspondió a esta Sección, siendo tramitado con el número 982/90.- OCTAVO.- Como quiera que el hoy actor no intentó legalizar las obras, el Concejal-Presidente de la ya citada Junta Municipal de Distrito, por decreto de 7 de noviembre de 1990, ordenó la demolición de las obras realizadas sin licencia, el cual resultó confirmado en reposición por resolución de 17 de enero de 1991.- Contra estas dos resoluciones, don Iváninterpuso también recurso contencioso- administrativo, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Segunda bajo el número 216/91, recurso que después ha sido acumulado al 982/90.- NOVENO.- Don Carlosformuló también denuncia ante la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, lo que dio lugar a que por el Gerente Municipal de Urbanismo, mediante decreto de 7 de agosto de 1990, ordenara la paralización de las obras y requiriera al hoy recurrente para que en el plazo de dos meses solicitara la oportuna licencia. Este decreto también fue recurrido en reposición y confirmado mediante resolución de 15 de noviembre de 1990.- Contra los anteriores actos administrativos, el Sr. Ivántambién interpuso recurso contencioso-administrativo, cuyo conocimiento correspondió en principio a la Sección segunda de este Tribunal, siendo tramitado con el número 53/91, el cual también ha sido acumulado al número 982/90 de esta Sección."
De acuerdo con los fundamentos de hecho que se acaban de transcribir, la sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho:
"SEGUNDO.- Toda la argumentación jurídica de las demandas rectoras de este procedimiento pivota sobre la circunstancia de haber sido ganada la licencia, a juicio del actor, por silencio positivo, de cuya circunstancia derivaría la nulidad de las órdenes de paralización y legalización y de demolición recurridas.- Pues bien, la cuestión no es tan sencilla como la plantea el demandante, ya que olvida que la adquisición de una licencia de tal modo por el transcurso del plazo establecido para resolver se produce de forma automática sólo en el caso de las llamadas obras menores (artículo 9.1.5º y 7º.c) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, al que se remite el artículo 178.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo). Cuando de obras mayores se trata, es preciso, ante el silencio municipal, acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo o al órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, en el caso de que haya ésta asumido competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio, y sólo en el supuesto de que este organismo, transcurrido el plazo de un mes, no diere respuesta expresa a la solicitud podrá entenderse ganada la licencia por silencio administrativo (artículo 9.1.7º.a) del mencionado Reglamento).- TERCERO.- Es necesario, pues, precisar si las obras que el recurrente pretendía ejecutar y que, a la postre, ejecutó, se trataban de unas obras menores, en cuyo caso debería concluirse que si gano la licencia por silencio administrativo, o, por el contrario, dada su entidad eran unas obras mayores, para cuyo supuesto no podría estimarse adquirida la licencia por silencio al no haber denunciado la mora ante el correspondiente organismo.- Al efecto el concepto jurídico indeterminado "obras mayores" u "obras menores" habrá de aplicarse en cada caso concreto atendiendo al volumen de la obra, a su trascendencia o peligro para la efectividad de la ordenación urbanística y, en último término, a la complejidad o sencillez del proyecto (SSTS de 26 de junio de 1988, 28 de noviembre de 1989 y 20 de febrero de 1990).- Teniendo en cuenta lo anterior, difícilmente pueden ser calificadas como obras menores unas obras que, como las litigiosas, alcanzan un presupuesto de 10.649.154 pesetas y que, entre otros aspectos, afectan a la cimentación y a la estructura y forjados, debiendo ser calificadas, como hizo la Administración, mas que como unas obras de ampliación y reforma como obras de nueva planta y, por lo dicho, obras mayores, por lo que al no haber en su dia seguido el camino trazado por el artículo 9.1.7º.a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales no puede afirmarse que el actor adquiriera la licencia por silencio administrativo.- CUARTO.- Siendo ello así, la conclusión es obvia. El demandante ejecutó sin licencia unas obras por lo que, tanto la Gerencia Municipal de Urbanismo como la Junta Municipal de Distrito de Hortaleza, estaban habilitadas para, en uso de las facultades que les otorga el ordenamiento urbanístico al objeto de restablecer la legalidad urbanística conculcada (artículos 184 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 21 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid), acordar la suspensión inmediata de las obras y requerir a su titular para su legalización. Consecuentemente, las dos órdenes de demolición y legalización adoptadas, respectivamente, por dichos dos organismos del Ayuntamiento de Madrid deben ser reputadas conformes a Derecho y suficientemente motivadas a los efectos del artículo 43.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que en ambos actos administrativos se expresó la norma de cobertura y el supuesto de hecho determinante de su aplicación: ejecución sin licencia de obras de edificación.- Por las mismas razones, la denegación expresa de la licencia, que no es aquí objeto de impugnación, no puede considerarse como un acto administrativo revocatorio de otro anterior declarativo de derechos (la licencia adquirida por silencio) adoptado sin seguir alguno de los procedimientos previstos al efecto por los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo.- QUINTO.- Queda por examinar el último de los actos administrativos impugnados, esto es, la orden de demolición dictada por la Junta Municipal de Distrito de Hortaleza.-Realizadas obras ilegalizables, el medio establecido por el ordenamiento jurídico para la restauración del orden jurídico vulnerado es la demolición (artículos 184.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 21.6 de la Ley sobre Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid).- El carácter de ilegalizables de las obras puede serlo por razones sustantivas (paralizadas las mismas, el interesado en el plazo de dos meses solicita la licencia y ésta es denegada por no ser lo pretendido ajustado a la ordenación urbanística) o meramente formales (las obras han devenido ilegalizables por no solicitar el titular, tras la suspensión, la oportuna licencia).- En el presente supuesto, el demandante no solicitó la licencia, pese a haber sido requerido para ello, por entender que la había obtenido por silencio positivo. Sin embargo, cono ha quedado razonado, no pudo adquirir la licencia del expresado modo al no denunciar la mora, lo que debió efectuar por tratarse de obras mayores. De otro lado, la licencia, como ya ha quedado dicho fue denegada expresamente y de tal denegación tuvo aquél conocimiento.- Es evidente, en consecuencia, que las obras ejecutadas por el actor son ilegalizables al no haber solicitado la licencia en el término que se le concedió al efecto en aplicación de los ya citados preceptos de la legislación urbanística o una vez dictada la orden de demolición (lo que es admisible como exigencia derivada del principio de proporcionalidad -STS de 16 de octubre de 1990), y ante ello, como ya hemos afirmado, la respuesta articulada por el ordenamiento urbanístico es la demolición de las obras abusivas, por lo que la orden dictada a tal fin por la Junta Municipal de Distrito de Hortaleza debe también ser declarada ajustada a Derecho."
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 28 de Mayo de 1998, en cuya fecha ha tenido lugar.
La parte apelante sigue insistiendo en sus alegaciones en que tiene obtenida licencia por silencio administrativo positivo, lo que ahora apoya, con habilidad, en la Ordenanza Especial de Tramitación de Licencias y Control Urbanístico, aprobada por el Ayuntamiento de Madrid el 28 de abril de 1989, cuyo tratamiento - dice - ha omitido la sentencia de instancia.
Su intento resulta, sin embargo, vano ya que la referida Ordenanza tiene una finalidad informativa o aclaratoria y no puede alcanzar, con la fuerza normativa modesta que le es inherente, a desvirtuar o contradecir válidamente lo establecido en las normas superiores, idóneas formalmente para la regulación del procedimiento de que se trata. Así lo reconoce el artículo 1.2 de la tan repetida Ordenanza, al expresar que «se apoya en las disposiciones específicas de la Legislación de Régimen Local y de la Comunidad de Madrid, así como en la Legislación Urbanística General y en las Normas Sectoriales de aplicación».
No puede sostenerse así con éxito que la licencia se ha obtenido por silencio en base a la Ordenanza ya que, para así hacerlo, se transcribe sólo el apartado 1 del articulo 29 de la misma, pero se omite el apartado 2, que sería el aplicable al ser necesaria una denuncia de mora ante la Comisión de Urbanismo por imperativo del artículo 9.1.7 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. El referido artículo 9.2 precisa que el plazo para obtener el silencio se debe entender ampliado - no podía ser de otra forma - con el tiempo que tarde la Administración no municipal en emitir su autorización. Se llega, con ello, a la misma conclusión que ha obtenido la sentencia de instancia, sin contar con que la solicitud no se formuló con toda la documentación necesaria (se reconoce en la demanda que la Administración requirió el 6 de octubre de 1989 antecedentes que no le fueron proporcionados).
Aunque lo expuesto sirve para desarticular la argumentación del recurso, al ser clara la inexistencia de licencia obtenida por silencio administrativo, será pertinente añadir que, a la vista del proyecto y demás datos del expediente administrativo, las obras proyectadas sí pueden englobarse entre las de nueva planta, en contra de lo que se alega, dado que no mantienen la fachada, ni la cimentación ni la estructura ni los forjados. Los actos impugnados son en definitiva, conformes a Derecho.
Procede, así, confirmar la sentencia apelada por sus propios fundamentos de Derecho, que esta Sala acepta, y por los que se acaban de expresar, sin que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA.
En su virtudFALLAMOS
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Letrado Don Miguel Ángel Auñón Auñón en defensa y representación de Don Iván, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, dictada el 21 de Marzo de 1992 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 982/90, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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