La ley de transparencia de 2013. Estudio de los controvertidos límites al derecho de acceso a la información pública
| Autor | David Ortega |
| Páginas | 15-42 |
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La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno1, nació y se está desarrollando dentro de “cierta controversia”. Vio la luz en la X Legislatura de la mano de la mayoría absoluta del Partido Popular, con una mejora importante en el proceso legislativo, por todos reconocida, respecto del Proyecto de Ley del Consejo de Ministros. El Partido Popular contó con el apoyo de CiU, PNV, Coalición Canaria, Foro Asturias y UPN, teniendo en contra al PSOE, UPyD, Izquierda Unida, ERC, Amaiur, ERC, BNG, CompromisEquo y Geroa Bai. El PSOE no planteó ninguna enmienda a la totalidad, pero sí 37 enmiendas parciales.
Por parte de los grupos parlamentarios de UPyD e IU sí hubo enmiendas a la totalidad, básicamente centradas en que dada la relevancia de la materia que se trataba, debiera de haberse tramitado como Ley Orgánica. La cuestión en sí misma es más que relevante, pues como argumentaban ambos grupos parlamentarios2, el derecho de acceso a la información pública se entiende como un “derecho básico o
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fundamental” y ello implica, conforme al artículo 81.1 CE, que se desarrolle como Ley Orgánica. No lo consideró así el Gobierno, que en vez de entender el derecho de acceso a la información pública como parte del contenido del artículo 20.1.d) CE, como proponían UPyD e IU, lo hace depender del desarrollo -según el artículo 12 de la propia Ley- del artículo 105.b) CE. A nuestro entender, es un mal comienzo de esta Ley no considerar el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental de la sección 1ª del Capítulo 2º del Título I de nuestra Constitución, con todas las garantías que esto implica, marginándolo al Título IV. Curiosamente CiU y PNV iban a presentar también sus respectivas enmiendas a la totalidad, pero su postura negativa se tornó en apoyo cuando el Ejecutivo se comprometió a respetar las competencias autonómicas en la materia3.
Fue una larga y azarosa tramitación parlamentaria de más de un año, exactamente del día 3 de agosto de 2012, que es presentado el proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno4, hasta el día 5 de diciembre de 2013 que se publica en el BOCG. Congreso de los Diputados, la aprobación definitiva en el Pleno5del Congreso.
España fue de los últimos países de la UE en regular esta materia6. Llega, por tanto, demasiado tarde, tratándose de una cuestión tan importante como la transparencia y la consecuente lucha contra la corrupción. Esta tardanza se reconoce en el propio Preámbulo (apartado II) de la Ley: “España no podía permanecer por más tiempo al margen”. Fuimos de los últimos países, sino el último de la UE, en aprobar una Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno7. Por lo demás, como comentario global, es casi unánime la opinión de la falta de ambición del Legislador para avanzar más y mejor en esta materia, como muestran, por citar dos ejemplos, el elevado número de límites que se ponen al derecho de acceso a la información pública y lo excesivamente complejo y disuasorio del procedimiento de acceso, en contraste con otros países de nuestro entorno, como veremos. Por lo tanto, la Ley sí supone un avance y buena es la regulación en cuanto a cubrir una importante laguna en una cuestión tan relevante como la transparencia y el derecho
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a la información pública, en un país como España, que tiene serios problemas con la corrupción. Pero, como más adelante veremos, se ha perdido una buena oportunidad de avanzar más y mejor, entendiendo que nuestro Legislador se ha quedado a mitad de camino, siendo pues bastante cicatero y restrictivo con este derecho de acceso a la información pública.
La Ley se divide en tres Títulos, al margen de un mínimo Título Preliminar. El Título I regula la transparencia de la actividad pública, se apunta primero los sujetos a los que afecta la Ley. El art. 2 señala prácticamente todas las administraciones públicas, organismos autónomos, agencias estatales, Casa de Su Majestad el Rey, las principales Instituciones del Estado (Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucional, CGPJ, Banco de España, Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, etc.), fundaciones del sector público y el art. 3 añade a los partidos políticos, sindicatos, organizaciones empresariales, etc. Los siguientes artículos tratan de la información objeto de la publicidad activa: el artículo 68regula la información institucional, organizativa y de planificación; el artículo 79la información de relevancia
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jurídica y el 8, la más relevante, la información económica, presupuestaria y estadística10. El artículo 9 indica que el control para el cumplimiento de la publicidad
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activa recaerá sobre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, órgano que se regulará de manera más detallada en el Título III de la Ley. El artículo 10 regula el Portal de Transparencia.
A efectos de nuestra materia (investigar o buscar información) el capítulo III del Título I es el que más nos interesa. Se centra en el derecho de acceso a la información pública (arts. 12 a 24).
Según el art. 12 “Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española”. Es pues un derecho universal, no nacional. Es un derecho de base legal, aunque se le hace derivar del artículo 105.b) CE. El Legislador no lo quiso considerar como un derecho fundamental11, a nuestro entender un error y contrario a la tendencia de los principales tribunales internacionales12en materia de derechos humanos. Habría sido más correcto considerarlo como parte del contenido del derecho a la información del artículo 20.1.d) CE y, así, tener todas las garantías de los derechos fundamentales y libertades públicas. Esperemos que nuestros Tribunales anden jurisprudencialmente esta senda, el artículo 10.2 CE se lo podría posibilitar.
El artículo 14 regula la compleja materia de los límites, hasta doce contempla en su apartado primero. En el apartado segundo nos indica cómo deben aplicarse esos límites, recordándonos bastante a los criterios utilizados por la jurisprudencia del TEDH: “la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”13.
El artículo 15 se centra en el límite de la protección de los datos personales. En este caso actúan de forma automática, no se precisa hacer un test del daño14o per-
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juicio como en el artículo 14. A ambos artículos -14 y 15- dedicaremos un estudio más pormenorizado en el siguiente apartado, centrado expresamente en los límites al derecho de acceso a la información pública.
El artículo 16 contempla la posibilidad del acceso parcial. El ejercicio del derecho y su procedimiento se definen en los artículos 17 y siguientes. Según el Defensor del Pueblo es un procedimiento “excesivamente complejo” y por ello “disuasorio”15.
En Europa, la mayor parte de las administraciones públicas disponen de un correo electrónico para enviar la petición de información pública, sin más exigencias; cabe pues el anonimato, cosa que en España no16. El artículo 1817regula las causas de inadmisión, cinco en concreto. Las letras b) y c) nos parecen excesivas en algunos puntos y pueden acabar actuando como verdaderos límites injustificados. El artículo 23 y siguientes regula el régimen de impugnaciones y los posibles recursos y reclamaciones, primero ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, luego, en su caso, ante los tribunales contencioso-administrativo.
En cualquier regulación legal, especialmente en materia de derechos, el tratamiento que se dé a los límites nos indica bastante del propio espíritu de la norma jurídica en cuestión. Un exceso en la regulación de los límites puede acabar mermando de
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manera importante el ejercicio y desarrollo del propio derecho que se busca regular, y algo de esto se da en la Ley 19/2013.
Es el artículo 14 el que trata específicamente la materia de los límites. El artículo 15 también lo hace, pero queda acotado a la protección de datos personales y a la Ley 15/1999, de 13 de diciembre. De manera colateral, también el artículo 18, que afronta las causas de inadmisión, regula en alguna medida determinados límites efectivos al derecho de acceso a la información pública. Todos ellos están dentro del Capítulo III sobre el Derecho de acceso a la información pública18. Los dos prime-ros dentro de la Sección 1ª sobre el régimen general, mientras que el artículo 18 está ubicado en la Sección 2ª que regula el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
El artículo 1419se divide en tres apartados que pasamos a estudiar con algún detenimiento. El apartado...
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