La legitimació de les decisions legislatives en els parlaments de Catalunya, el País Basc I Galícia (1990-1995)'
| Autor | Mikel Barreda - Maria Galofré |
| Cargo | Departament de Ciències Polítiques i Socials de la Universitat Pompeu Fabra - Fundació Universitària del Bages |
| Páginas | 163-181 |
Page 163
Tot1 poder polític tracta de presentar-se com a legítim davant dels individus subjectes a la seva dominació. Per això invoca diferents principis de legitimitat, és a dir, raons amb les quals justificar el seu dret de governar i el deure d'obediència per part dels governats (Baker, 1990: l-19;Bobbio, 1992: 117-124). Fins i tot quan les relacions de poder es basen fonamentalment en la coerció, com passa en els règims autoritaris, el poder polític necessita dotar-se de mecanismes i arguments específics d'autolegitimació (Beetham, 1991: 30-31). Com va expressar de manera encertada Rousseau: «el més fort no és mai prou fort per ser sempre l'amo si no transforma la seva força en dret i l'obediència en deure» (1985: 54).
En la història de la teoria de la democràcia s'ha apel·lat a diversos principis de legitimitat política, entre els quals sobresurten la consecució del «bé comú» i la garantia dels «interessos particulars», que conformen, respectivament, els pilars de les concepcions «republicana» i «liberal» de democràcia (Offe i Preuss, 1990).2 Els principis de legitimitat política han suscitat tradicionalment un ampli interès en la reflexió teòrica, cosa que contrasta amb l'escassa atenció que, en general, han despertat en la investigació empírica. És cert que hi ha estudis empírics que examinen els arguments de legitimitat desenvolupats per determinades institucions i organitzacions polítiques, com, per exemple, el govern i els partits polítics (Del Aguilà, 1992). Tanmateix, el gruix de la investigació empírica s'ha centrat en la percepció de la legitimitat del sistema polític i les seves institucions per part dels ciutadans (Weatlierford, 1992; Weil, 1989). En altres paraules, el leitmotiv de la majoria dels treballs empírics en aquest camp és l'anàlisi de la legitimitat política des de les actituds i opinions dels ciutadans.3
Page 164
La investigació empírica entorn dels procés polític espanyol és il·lustrativa d'aquesta situació: mentre que existeix una àmplia literatura sobre la cultura política dels espanyols un dels punts d'interès de la qual és el suport dels ciutadans al sistema polític i les seves institucions, s'observa un escàs nombre d'estudis dedicats a l'anàlisi dels arguments de legitimitat als quals recorren les institucions i organitzacions polítiques.4
El treball que presentem se situa en aquesta última línia d'investigació i se centra en l'anàlisi de les estratègies de legitimació5 de les decisions legislatives dels parlaments del País Basc, Catalunya i Galícia durant la seva última legislatura (període 1990-1995). La presentació d'aquest estudi comprèn tres parts. En primer lloc, s'exposa un model analític dels criteris de legitimació usats pels actors polítics. Després, es fa una aplicació d'aquest model a la producció legislativa dels tres parlaments citats. Finalment, es comparen els resultats obtinguts en el cas català i basc amb d'altres procedents d'estudis previs.
Ferran Requejo (1995) ha dissenyat un model o esquema conceptual general d'anàlisi dels mecanismes utilitzats pels diversos actors polítics per legitimar les seves decisions davant dels ciutadans. La diversitat de decisions polítiques a les quals es pot aplicar aquest model és molt ampli (decisions executives, legislatives, administratives, programàtiques, etc). Nosaltres ens ocuparem de les decisions legislatives i, més concretament, de les decisions adoptades en els parlaments català, gallec i basc. El model mencionat distingeix quatre tipus d'enunciats normatius amb intenció legitimadora, que presentem a continuació de manera resumida.6
Page 165
-
Enunciats de normativitat legal
Es tracta de totes aquelles normes legals que serveixen com a referents legitima-dors de les decisions legislatives. Pràcticament totes les decisions legislatives dels tres parlaments autonòmics mencionen, en virtut dels principis de legalitat i jerarquia normativa, altres normatives prèvies d'àmbit estatal i autonòmic, per la qual cosa únicament tindrem en compte per aplicar el model els enunciats que facin referència a normatives d'àmbit europeu i internacional.
-
Enunciats descriptius legitimadors
Són aquells enunciats de caràcter descriptiu, tant de «fets» com de «coneixements», que s'usen per justificar les decisions legislatives. Es diferencien d'acord amb dos criteris:
- Segons si es tracta d'enunciats relatius a la realitat ontològics; que apel-lin als enunciats teòrics sobre aquesta realitat gnoseològics; o que es basin en l'experiència pràctica.
- Segons l'objecte al qual facin referència: siguin enunciats descriptius referits a la comunitat política (aquí la comunitat autònoma; x = CA) o a entitats menors (x CA) en relació amb aquesta comunitat.
-
Enunciats de normativitat prescriptiva basats en valors, principis i objectius
Constitueix la part més complexa del model. S'utilitzen dos criteris per classificar aquests enunciats.
D'una banda, el tipus d'argumentació, independentment de la classe de valors, principis i objectius utilitzats. Això determinarà una distinció entre enunciats particulars i generals. Els primers són aquells arguments que es refereixen a un grup o sector específic de la comunitat autònoma (per exemple, els agricultors o pensionistes). Els enunciats generals, en canvi, són aquells que es refereixen a la col·lectivitat de cada comunitat autònoma o a alguna altra més àmplia (estatal o internacional). A més, en cada un dels arguments particulars i generals s'introduirà la distinció entre enunciats parcials i imparcials. Els enunciats parcials es caracteritzen per afavorir els interessos d'un col·lectiu (sigui d'àmbit particular o general) enfront dels interessos d'altres col·lectius (per exemple, defensar la producció agrícola d'una comunitat autònoma enfront de la competència estrangera). Els imparcials, d'altra banda, són aquells en què, seguint Naget, cap interès és més important que un altre, és a dir, quan preval la neutralitat.7 Així, es considera imparcial l'enunciat que defensa tant els interessos generals de la comunitat autònoma (per exemple, una reforma de la política sanitària) com els d'un dels seus grups específics (per exemple, canvi de les condicions laborals dels metges), però sempre que aquests interessos siguin presentats d'una manera neutral i siguin compatibles amb l'«interès ge-Page 166neral» de la comunitat. Combinant aquest doble criteri, s'obtenen quatre tipus d'arguments: parcial-imparcial, particular-imparcial, general-parcial i general-imparcial, que es poden representar gràficament al quadre següent:
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
D'altra banda, el tipus de valors, principis i objectius que intervenen en la legitimació de les decisions legislatives es classifiquen d'acord amb sis tradicions normatives bàsiques: liberal-protectiva, democraticoparticipativa, social (welfarè), ecològica, cultural-nacional i tecnicofuncional. Les tres primeres tradicions estan relacionades amb l'esquema clàssic de Marshall sobre l'evolució dels drets de ciutadania, des dels drets «civils» als «socials». La quarta comprèn els valors i objectius de caràcter ecològic que han emergit recentment en les democràcies occidentals. La concepció cultural-nacional reuneix els valors i finalitats col·lectius vinculats a la comunitat de referència (nacional, estatal, etc). Finalment, en la tradició tecnico-funcionai s'inclouen aquells arguments vinculats a qüestions com l'eficiència i l'eficàcia.8
El model analític presentat en la secció anterior serà aplicat, a continuació, a la producció legislativa de les comunitats autònomes de Catalunya, el País Basc iPage 167Galícia durant la quarta legislatura,9 a l'efecte d'analitzar les estratègies legitimadores utilitzades pels tres parlaments autonòmics. Concretament, s'analitzaran els elements de legitimació que es recullen als preàmbuls de cada llei. La selecció de les tres «nacionalitats històriques» com a objecte d'estudi obeeix a les similituds de caràcter polític que s'hi troben, en particular en relació amb la identitat col·lectiva dels seus ciutadans. Estudis recents situen el Pafs Basc, Catalunya i Galícia entre les comunitats autònomes amb una més gran consciència d'identitat nacional pròpia i diferenciada de l'espanyola.10 En aquest sentit, es pot esperar que aquest aspecte intervingui en els processos de legitimació política desenvolupats en les tres comunitats. De fet, en 1 apartat següent tractarem de comprovar si la qüestió «cultural-nacional» és un factor rellevant en els processos de legitimació de les decisions legislatives.
3.1. Breu nota sobre la producció legislativa a Catalunya, el País Basc i Galícia durant la quarta legislatura
En línies generals, es pot afirmar que les comunitats autònomes de Catalunya, el País Basc i Galícia han gaudit, durant la quarta legislatura, d'un període de «normalitat institucional», fruit de l'estabilitat governamental i el pràctic exhauriment de la legislatura en els tres casos.11 En aquest marc de «normalitat institucional», la producció legislativa de les tres comunitats autònomes presenta algunes característiques comunes. Així, el nombre de lleis aprovades en els seus parlaments autonòmics és molt similar (44 a Catalunya i Galícia, 39 al País Basc vegeu el quadre 2), Tanmateix, si tenim en compte els decrets legislatius, com a normes amb rang de llei, la producció legislativa canvia sensiblement en el cas de Catalunya, que passa a ocupar la primera posició, amb 62 lleis. Quant al contingut temàtic de les lleis (quadre núm. 2), les comunitats del País Basc i Galícia són les que presenten majors similituds: hi destaquen les lleis creditícies i pressupostàries (30,8 % i 33,3 % respectivament), seguides per les d'economia i desenvolupament administratiu. En el cas de Catalunya, s'inverteix aquesta tendència, i sobresurten les lleis sobre desenvolupament administratiu (4l,9 %) i en menor mesura les d'economia i pressupostos.
A més de la quantitat i el contingut temàtic de les lleis aprovades a cada comunitat, és important considerar la proporció de lleis que compten en els seus preàmbuls amb una voluntat legitimadora explícita. El quadre núm. 3 mostra que Galícia és la comunitat que presenta una proporció més elevada de lleis amb un referència legitimadora explícita (77,8 %), seguida pel País Basc (71,8 %) i Catalunya (62,9 %). Entre les normes on manca la referència legitimadora explícita sobresurten els de-Page 168crets legislatius, que són especialment rellevants a Catalunya (18 decrets d'un total de 62 lleis). Els objectes de regulació d'aquestes normes sense referències legitima-dores són, sobretot, qüestions de caràccer creditici (especialment al País Basc) i de desenvolupament administratiu (Catalunya i Galícia).
Quadre 2. Producció legislativa en la quarta legislatura per temes
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
Quadre 3. Legislació amb referències legitimadores explícites
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
Page 169
Per a l'anàlisi de les estratègies legitimadores desenvolupades en els preàmbuls de les legislacions catalana, basca i gallega, hem utilitzat quatre hipòtesis «intuïtives», una per a cada un dels tipus d'enunciats normatius de l'esquema analític proposat en el capítol anterior. A continuació de cada hipòtesi presentarem els resultats obtinguts després de l'aplicació del model. En l'últim apartat, indicarem algunes conclusions generals.
Hipòtesi mim. 1
Les tres comunitats autònomes buscaran la legitimació per mitjà de la seva homologació legislativa amb normatives internacionals del món desenvolupat, especialment amb fa dels països de la Unió Europea.
La hipòtesi no es confirma totalment. El nombre de referències a legislació internacional és escassa en els tres casos: 10 referències a Catalunya, 7 al País Basc i 8 a Galícia. Això implica una densitat legitimadora del 0,16 en el cas de Catalunya i del 0,17 tant al País Basc com a Galícia. Amb altres paraules, l'escàs pes que tenen les referències internacionals cosa que invalida la primera part de la hipòtesi és pràcticament idèntic a les tres comunitats autònomes. En canvi, la segona part de la hipòtesi sí que es confirma: dins de les referències internacionals, les relatives a la Unió Europea o als seus estats membres són clarament predominants en els tres cassos (8 referències a la Unió Europea d'un total de 10 a Catalunya, 7 de 7 al País Basc i 7 de 8 a Galícia). Ateses les matèries regulades, s'observa que les referències a legislació internacional es concentren en temes d'economia (especialment al País Basc i Galícia) i medi ambient (Catalunya). Dins d'aquest últim tema cal destacar la protecció dels animals, que és objecte de legislació en les tres comunitats autònomes.
Hipòtesi núm. 2
2.1. Les tres comunitats autònomes justificaran les seves decisions legislatives per mitjà d'enunciats ontològics que tractin sobre les seves realitats nacionals respectives.
2.2. Quan l'objecte descrit posseeix un abast més gran que el de la comunitat autònoma, el nombre d'enunciats ontològics disminuirà en benefici dels de caràcter gnoseològic.
2.3. Les referències sobre coneixements basats en l'experiència pràctica solament seran significatives en el cas de lleis que reformen disposicions legislatives anteriors.
2.1. La hipòtesi es confirma. Efectivament, els enunciats ontològics, és a dir, sobre la realitat i, en particular, sobre la realitat de cada comunitat autònoma (siaPage 170en el seu conjunt, sia en algun dels seus aspectes particulars) compten amb una important presència dins de les legislacions catalana, basca i gallega (vegeu els quadres 4 i 5)- La proporció d'enunciats ontològics i relatius a la comunitat autònoma és molt similar en la legislació de Catalunya i Galícia, i és una mica superior al País Basc, com passa amb el tocal d'enunciats descriptius (observeu com les densitats legitimadores d'aquests enunciats són gairebé idèntiques a Catalunya i Galícia, mentre que al País Basc és més elevada).
Quadre 4. Densitat Iegitimadora d'enunciats descriptius (I)
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
Quadre 5. Densitat Iegitimadora d'enunciats descriptius (II)
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
2.2. La hipòtesi queda refutada. Les justificacions de les lleis basades en el coneixement teòric o científic sobre la realitat (enunciats gnoseològics) són pràcticament absents de les legislacions catalana, basca i gallega. Com s'observa al quadre núm. 4, les densitats legitimadores són molt baixes (0,03 en la legislació catalana i 0,02 en les altres dues). Per tant, davant d'aquesta escassíssima presència d'enunciats gnoseològics, no té sentit comprovar si augmenten o no aquests enunciats quan es refereixen a una realitat més gran que la comunitat autònoma (hipòtesi núm, 2.2).
2.3. Es confirma la hipòtesi. Els enunciats legitimadors que es basen en l'experiència pràctica tenen poca importància dins dels de tipus descriptiu (vegeu el quadre núm. 4), especialment a Galícia, on solament representen el 6,6 % del total de
M. Barrada i M. Galofré, L·i leptimaeió de tes decisions legislativa en ek parfaments de... 171
descriptius (DL = 0,06). La major part de les vegades en què s'utilitzen aquests enunciats és per justificar la modificació de disposicions legislatives prèvies (cosa que reafirma la hipòtesi núm. 2.3). Concretament, en el cas de Catalunya el 85,7 % de les vegades en què apareixen aquests enunciats és per justificar la revisió d'una norma anterior, xifra que baixa fins al 66,6 % al País Basc i Galícia.
-
Enunciats prescriptius basats en valors, principis i objectius
Hipòtesi núm. 3
3.1. A les tres comunitats autònomes les argumentacions més utilitzades seran fonamentalment les de caràcter imparcial-general i imparcial-particular, si bé s'utilitzaran també argumentacions de caràcter parcial-general en el cas dels valors o principis de caràcter nacional-ctdtural.
3.2. Per la importància del cleavage nacionalista en la vida política de cada una de les tres comunitats autònomes, cal esperar que els valors de tipus cultural-nacional tinguin u n paper rellevant en la legitimació de les seves lleis. Alhora, si es té en compte el pes diferent d'aquest cleavage a cada comunitat, cal esperar un diferent grau d'ús d'aquests valors: el País Basc ha de ser la Comunitat que més els faci servir i Galícia la que menys.12
3.1. Hem de rebutjar l'última part de la hipòtesi, perquè no s'ha trobat cap argument que es pogués classificar com a parcial, ja que en cap moment s'anteposen els drets d'un determinat col·lectiu als d'un altre. D'aquesta manera, l'única diferenciació que en aquest cas es pot dur a terme és la que es produeix entre criteris de tipus general o particular, amb les argumentacions de caràcter imparcial-general com a majoritàries en totes les comunitats autònomes (amb unes densitats legíti-madores de valor 1,3 en el cas del País Basc, 0,79 per a Catalunya i 0,8 per a Galícia).
3.2. No podem acceptar la hipòtesi, ja que els enunciats legitimadors prescriptius de tipus cultural-nacional tenen un pes totalment marginal en el total d'enunciats legitimadors prescriptius usats. De fet, com es pot comprovar al quadre núm, 6, tant en la comunitat gallega com en la catalana són els menys utilitzats (amb una densitat legitimadora del 0,02 i el 0,09 respectivament), i solament en el cas del Pafs Basc no ocupen l'última posició, tot i que la seva densitat legitimadora també és molt baixa (solament un 0,2). Cal destacar que els valors i objectius que despunten alhora a les tres comunitats autònomes pel seu ús són els de tipus socioeco-nòmic (amb densitats d'entre 0,46 a Galícia i 0,55 a Catalunya) i els de caràcter tecnico funcional (0,42 a Catalunya; 0,43 al País Basc i 0,49 a Galícia). També cal ressaltar que en general l'ús de valors, principis i objectius com a forma de legitimació de les decisions legislatives és més elevada al País Basc que a la resta de comunitats autònomes analitzades, amb una densitat global per als enunciats prescriptius de 2,48, mentre que a Catalunya és de 1'61 i a Galícia solament de 1' 1,40 (vegeu el quadre 6). Aquestes diferències es fan especialment notables en el cas dels principis i valors vinculats a la tradició liberal i a la democràtica participativa. Els primersPage 172són els més utilitzats al País Basc, amb una densitat legitimadora del 0,82, mentre que a Galícia arriben solament a un 0,24, densitat més baixa encara en ei cas de Catalunya, amb un 0,22. Quant als enunciats prescriptius de caràcter democràtic, les diferències segueixen sent importants (mentre que al País Basc s'assoleix una densitat de 0,43, a Catalunya es queda en un 0,19 i a Galícia solament s'aconsegueix un insignificant 0,09).
Quadre 6. Referències prescriptives (valors/objectius)
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
-
Enunciats prescriptius instrumentals
Hipòtesi núm. 4
4.1. Pel fet que segons eh resultats obtinguts en l'apartat anterior al País Basc estan més esteses les justificacions basades en principis «democraticoparticipatius», cal esperar que la manera de formular polítiques des d'unes bases participatives actuarà com a factor legitimador relativament més important en aquesta comunitat autònoma.
4.2. Els criteris d'elaboració normativa, en canvi, tindran més pes a Catalunya gràcies a la seva major producció legislativa.
4.3. Els criteris i principis d'aplicació politicoadministrativa presentaran els mateixos trets a les tres comunitats autònomes, i se centraran en la coordinació interad-ministrativa (especialment amb el poder local), l'agilitat, la racionalització i la simplificació de les actuacions.
4.1. La hipòtesi no es confirma, fonamentalment pel poc pes imputable a l'apartat de formulació de polítiques, fins i tot si ho considerem de manera global. Si bé en cl cas del País Basc aquest és més gran, solament assoleix una densitat legitimadora del 0,07 (a Catalunya la densitat legitimadora correspon a 0, és a dir, que no hi ha cap referència d'aquest tipus, i a Galícia el 0,02, i, per tant, també és desestimable). Tot i que és cert que en el cas del País Basc tots els enunciats classificables sota aquest epígraf es refereixen a elements participatius, la seva importància numèrica és tan insignificant que hem de refusar la hipòtesi.
Page 173
4.2. No es confirma la hipòtesi. La comunitat auntònoma amb una major densitat legitimadora en aquest camp és el País Basc, amb 0,35, seguida de Galícia, amb 0,15, i Catalunya, que ocupa, doncs, l'últim lloc amb una densitat legitimadora del 0,04. En conjunt, la importància relativa d'aquest tipus d'argumentacions, ateses les tres comunitats, és baixa. En tot cas, el tipus d'argumentacions utilitzades en els tres casos és molt similar, i es fa majoritàriament referència a la necessitat de modernització o adaptació de la normativa a unes circumstàncies en canvi constant, i també a l'aclariment o eliminació d'ambigüitats existents en lleis precedents.
4.3. Podem acceptar la hipòtesi. Dins del grup dels enunciats prescriptius instrumentals, els que fan referència a l'aplicació són els més utilitzats. Les seves densitats legitimadores són de 0,69 en el cas del País Basc, 0,31 a Galícia i 0,25 a Catalunya. Entre els enunciats analitzats, cal destacar per la seva importància, sense que hi hagi diferències remarcables entre les diferents comunitats autònomes: a) la coordinació-col-laboració, tant interadministrativa com intraadministrativa, i també entre l'Administració pública i la resta de la societat; b) la racionalització i flexi-bilització de la gestió; c) la desconcentració i descentralització.
Quadre 7. Enunciats prescriptius instrumentals
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
Després d'aplicar ei model analític sobre legitimació política a la producció legislativa de les comunitats autònomes de Catalunya, el País Basc i Galícia durant la quarta legislatura, es poden extreure les conclusions següents:
-
Les estratègies legitimadores de les decisions legislatives desenvolupades pels parlaments autonòmics de Catalunya i Galícia són molt semblants. Així, tal com s'observa al quadre núm. 8, la densitat legitimadora global (quocient entre ei total de referències legitimadores i el nombre de lleis aprovades) de la producció legislativa de les dues comunitats és pràcticament idèntica (3,14 a Catalunya i 3,11 a Galícia), i força més elevada al País Basc (5,41). Més concretament, les densitats legitimadores de cada tipus d'enunciat legitimador segueix la mateixa tònica: apropament entre els casos català i gallec, i distanciament del basc; distanciament que és especialment evident en els enunciats de tipus prescriptiu i prescriptiu-instrumen-Page 174tal. En altres paraules, la legislació basca és la que compta amb una major proporció de referències legitimadores per llei.
Quadre 8. Densitat legitiraadora global
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
-
Dels quatre tipus d'enunciats examinats, els tres parlaments autonòmics recorren freqüentment a enunciats descriptius referits, sobretot, a la realitat de la comunitat autònoma mateixa i a enunciats prescriptius per justificar les decisions legislatives. Entre les referències prescriptives, que són les més freqüents (observeu el quadre núm. 8 com en els tres casos impliquen gairebé la meitat de la densitat legitimadora global), sobresurten els valors i objectius de caràcter socioeco-nòmic i tecnicofuncional (amb densitats legitimadores d'entorn del 0,45 en els tres casos). Com ja s'ha comentat (vegeu la nota 8), l'apel·lació habitual a valors i objectius socioeconòmics vinculats a l'Estat del benestar amb integració social o el benestar dels ciutadans i a valors tecnicofuncionals per exemple, l'eficàcia o l'eficiència constitueix una nota característica de la legitimació política en les democràcies actuals.
-
El paper decisiu que du a terme el cleavage nacionalista en els sistemes polítics de Catalunya, el País Basc i Galícia no es correspon amb una presència significativa en la legitimació de les lleis elaborades pels seus parlaments respectius. Efectivament, l'ús de referències legitimadores d'arrel cultural-nacional, com, per exemple, les identitats culturals o els valors col·lectius, és molt escassa dins de la producció normativa de les tres comunitas autònomes, en sobresurten lleugerament el País Basc (amb una densitat legitimadora en aquest tipus d'enunciats del 0,2, mentre que la de Catalunya i Galícia són, respectivament, 0,09 i 0,02).
-
En els preàmbuls de les lleis no s'utilitza cap argument prescriptiu de caràcter parcial. A diferència del que passa en altres esferes polítiques (com les campanyes electorals o els debats parlamentaris), en què freqüentment es justifiquen les posicions amb arguments parcials especialment, en al·ludir a l'actuació i els interessos de l'adversari polític, en la legislació dels tres parlaments autonòmics predomina la imparcialitat.
-
La utilització del model analític elaborat per F. Requejo per part d'altres investigadors ha corroborat la seva validesa empírica. A l'hora de classificar les diferents referències legitimadores en els criteris establerts en el model hem comprovat que es compleixen les condicions formals d'exhaustivitat, exclusivitat i simplicitat,Page 175exigibles a tot model analític. Cal indicar únicament que en la classificació dels enunciats prescriptius dins de les sis tradicions normatives a vegades se'ns han plantejat dubtes a causa de la possibilitat d'incloure-les en més d'una tradició normativa. En aquests casos hem tingut en compte el contingut general de la llei, cosa que en facilita la inclusió en una determinada categoria.
-
L'ús del concepte de densitat legitimadora permet la quantificació d'un aspecte qualitatiu com el de la legitimació política, i a partir d'aquest podem construir índexs ponderats com els següents, en els quals trobem el valor per a la legislatura analitzada en general, a partir dels valors de la densitat legitimadora global de cada una de les comunitats autònomes per separat.
DL = Densitat legitimadora
NL = Nombre de decisions legislatives
CA = Comunitat autònoma
E = Euskadi
C = Catalunya
G = Galícia
-
En primer lloc, per obtenir la densitat legitimadora global prenent com a referència el conjunt de comunitats autònomes estudiades, restem a la densitat legitimadora de cada una aquella densitat legitimadora associada als enunciats legislatius (Requejo, 1995: 262).
DL global = I[DL (CA)i x NL (CA)i] / SNL(CA)i
DL{E) = DL total - DL(enunciats legals) = 5,41 - 0,17 = 5,24
DL(C) = 3,14-0,16 = 2,98
DL(G) = 3,11-0,17 = 2,94
DL global = 5,24 x 39 + 2,98 x 62 + 2, 94 x 45 / 39 + 62 + 45 =
204,36 + 184,76 + 132,3 / 146 = 521,4 / 146 = 3,57
-
Segons el tipus d'enunciat
d = enunciats descriptius
ev = enunciats prescriptius basats en valors i objectius
ei = enunciats prescriptius instrumentals
DL (d, ev, ei) = S[DL (d, ev, ei)(CA)i x NL (CA)i] / NL(CA)i
DL enunciats descriptius = 1,61 x 39 + 1,06 x 62 + 1,04 x 45 / 146 =
= 62,8 + 65,72 + 46,8 / 146 = 175,32 / 146 = 1,2
DL enunciats prescriptius = 2,48 x 39 + 1,61 x 62 + 1,40 x 45 / 146 =
= 96,72 + 99,82 + 63 / 146 = 259,54 / 146 = 1,77
DL enunciats prescriptius instrumentals = 1,13 X 39 + 0,30 X 62 +
+ 0,49 x 45 / 146 = 44,07 + 18,6 + 22,05 / 146 = 84,72 / 146 = 0,58
A més, dins de la DL(ev) podem establir la contribució relativa a les diverses tradicions normatives considerades:
DL(ev)i = L[DL(ev)i X NL(ev)i] / £NL(ev)Í
Page 176
Els resultats finals són els següents:
-
-
DLliberal-protectiva = 0,82 x 39 + 0,22 x 62 + 0,24 x 45 /14
-
DL democraricoparticipativa = 0,22
-
DL socioeconòmica = 0,50
-
DL ecològica = 0,11
-
DL cultural-nacional = 0,10
-
DL tecnicofuncional = 0,44
Els valors i objectius de tipus socioeconòmic són els que assoleixen una densitat legitimadora més elevada, amb un 0,5, seguida per importància per la densitat legitimadora corresponent als principis tecnicofuncionals, amb un 0,44, i l'associada als valors liberals-protectius, 0,39. Les densitats legitimadores associades als valors ecològics i culturals nacionals són pràcticament irrellevants, amb uns valors molt baixos, 0,11 i 0,10 respectivament, mentre que la lligada amb els principis democraticoparticipatius ocupa una situació intermèdia, amb un 0,22.
A continuació es procedirà a comparar els resultats obtinguts per Ferran Re-quejo (1995) en el seu anàlisi de la producció legislativa realitzada durant la tercera legislatura pels parlaments de les comunitats autònomes de Catalunya i el País Basc, i els obtinguts en aquest treball, en el qual s'aplica el mateix model analític a la producció legislativa de la quarta legislatura, tant de les dues comunitats anteriors com a la de Galícia.13 Per dur a terme aquesta comparació, s'examinarà com ha evolucionat la presència de cada un dels tipus d'enunciats legitimadors considerats, fruit dels diversos criteris classificadors tinguts en compte.
L'objecte d'estudi és exactament el mateix en els dos casos: els preàmbuls de les normes amb rang de llei. El nombre de lleis elaborades a cada comunitat es va reduir de la tercera a la quarta legislatura, especialment en el cas de Catalunya, on va passar de 78 lleis més dos decrets legislatius a 44 lleis més 38 decrets legislatius, mentre que per al País Basc la diferència va des de 45 lleis de la tercera legislatura a les 39 de la quarta.
Pel que fa a quin percentatge d'aquestes normes amb rang de llei presenten una normativa legitimadora explícita, es pot observar com aquest disminueix considerablement en el cas de Catalunya (d'un 89 % a un 62,9 %) i augmenta en el cas del País Basc, si bé aquest augment és de menor importància (del 64,45 % al 71,8 %).
El primer tipus d'enunciats considerats, els legals, tenen en les dues legislatures i per a totes les comunitats considerades una presència ínfima, com mostra una densitat legitimadora màxima de 0,19 en el cas de la tercera legislatura al País Basc (vegeu quadre 9).
Page 177
Quadre 9. Densitat legitimadora global
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
Els enunciats descriptius són molt més rellevants en general, i la seva importància ha agumentat tant en una com a l'altra comunitat. La densitat legitimadora en el cas dels enunciats descriptius ontològics ha augmentat des de la tercera fins a la quarta legislatura a les dues comunitats (d'un 0,84 a un 1,28 en el primer cas, i d'un 0,51 al 0,8 en el segon). La densitat legitimadora dels enunciats descriptius gnoseològics és pràcticament irrellevant en els dos casos, i es redueixen encara més en l'última legislatura presa en consideració (al País Basc es passa de 0,09 a 0,02 i a Catalunya de 0,07 a 0,03). Si comparem la densitat legitimadora associada amb l'experiència pràctica, aquesta és en els dos casos molt baixa, tot i que lleugerament superior en la quarta legislatura, si bé és cert que aquest tipus d'arguments, com se suposava en la hipòtesi plantejada, s'usen majoritàriament per justificar la modificació de disposicions legislatives prèvies. Per tant, podem afirmar que la gran majoria d'enunciats legitimadors descriptius són, en els dos períodes legislatius, aquells relatius a la presentació de «fets», a la descripció de la realitat.
En relació amb els enunciats prescriptius basats en valors, principis i objectius, s'observa que el comportament, pel que fa al criteri parcíal-imparcial, és el mateix per a les dues comunitats autònomes en qualsevol de les legislatures analitzades. No s'ha detectat cap argument que es pogués considerar de tipus parcial i, per tant, l'única diferència que es produeix és l'existent entre criteris de tipus general o particular. Són més freqüents els arguments generals que els particulars en les dues comunitats autònomes, tant en la tercera com en la quarta legislatura, i la seva importància ha augmentat lleugerament d'una legislatura a l'altra, tot i que també els de tipus particular han augmentat en el cas del País Basc. Aquest augment, però, és tan escàs que no disminueix el predomini dels arguments de caràcter general en aquesta Comunitat.
Quadre 10
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
Page 178
Si ens fixem en com canvia la importància d'aquests arguments legitimadors un cop classificats segons les sis concepcions normatives bàsiques que s'han tingut en compte, comprovarem que, en el cas de la Comunitat Autònoma catalana, els valors que han predominat en les dues legislatures analitzades han estat els socioeco-nòmics i els tècnicofuncionals, mentre que en el cas del País Basc tenen una importància major els liberals (especialment en l'última legislatura considerada) i els democraticoparticipatius, tot i que els valors socioeconòmics i els tècnicofuncionals també estan suficientment representats. En tot cas, els valors culturals-nacionals tenen una presència ínfima, cosa que ens porta a refusar la hipòtesi que considerava que en el cas de les tres comunitats autònomes històriques aquest tipus de valors serien d'una importància crucial en la legitimació de les lleis, de la mateixa manera que es refusava per al cas del País Basc i Catalunya en la tercera legislatura.
Gràfic 1. Valors/objetius
[GRAFIC EN PDF ADJUNT]
Comparativament, la importància global d'aquests enunciats prescriptius és major en tes dues legislatures al País Basc (vegeu el quadre 9), diferència que s'incrementa entre aquesta Comunitat i Catalunya amb el temps.
En relació amb els enunciats prescriptius instrumentals, es pot comprovar en el quadre següent com la majoria d'arguments d'aquest tipus es refereixen a la fase d'aplicació, sia quina sia la comunitat o la legislatura observada. Les referències a la fase de formulació de les polítiques públiques són en general irrellevants. Pel que fa a la densitat legitimadora corresponent a l'elaboració normativa, aquesta augmenta en el cas del País Basc des del tercer al quart període legislatiu, mentre que a Catalunya disminueix fins a valors molt baixos, que és com a Galícia molt escassa, per la qual cosa l'efecte conjunt d'aquestes dues comunitats porta a no considerar rellevant la referència a aquest tipus d'arguments durant la quarta legislatura, a diferència del que passava en la tercera. Tanmateix, cal indicar que el tipus d'argumentacions utilitzades és molt similar, tant per a totes les comunitats com en un i altre període legislatiu; les més habituals són, tal com ja s'ha comentat, la necessitat d'aclarir o simplificar alguna normativa prèvia, i també procedir a modern i tzar-les o adaptar-les a un nou context en canvi constant.
Page 179
Quadre 11
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
Quan s'observen de forma conjunta (quadre 9), els enunciats legitimadors pres-criptius instrumentals són en les dues legislatures més importants al País Basc i, encara que en les dues comunitats es pateix un retrocés en l'ús d'aquest tipus de referències legitimadores en la quarta legislatura, la disminució de la seva importància és molt més gran per a Catalunya, amb la qual cosa s'engrandeixen considerablement les diferències entre les dues comunitats.
Gràfic 2. Enunciats legitimadors
[QUADRE EN PDF ADJUNT]
En resum (gràfic 2), les diferències entre les dues legislatures pel que fe a les estratègies legitimadores utilitzades són mínimes. Els enunciats prescriptius són sempre els més utilitzats i, entre aquests, els associats als valors socioeconòmics i tecnicofuncionals predominen a Catalunya, mentre que al País Basc destaquen els lligats als principis liberals i democraticoparticipatius.
No s'ha destacat cap enunciat legitimador prescriptiu que pugui ser classificat de parcial, i els enunciats de tipus general són sempre majoritaris enfront dels particulars. Això, juntament amb la baixa freqüència en l'ús dels valors cultural-nacio-nals, indica que en la legitimació de la legislació es busca un discurs més universalista i neutral que l'efectuat en un altre tipus d'àmbits polítics (com, per exemple, en les campanyes electorals), en què la defensa dels interessos particulars d'un determinat col·lectiu, fins i tot si això implica l'atac dels altres grups, és una pràctica molt més habitual.
Page 180
La mera descripció de la realitat, la constatació d'un fet, és també una pràctica legitimadora molt estesa, tal com es desprèn de la importància dels enunciats descriptius ontològics. Pel que fa als enunciats instrumentals, de totes les fases d'elaboració de les polítiques públiques, eix entorn del qual se subclassifiquen aquest tipus de referències legitimadores, és l'aplicació, la posada en pràctica de la llei, la que recull un major nombre d'enunciats legitimadors.
En tot cas (quadre 9), la densitat legitimadora global més gran correspon tant a la tercera com a la quarta legislatura al País Basc (amb un 4,93 i un 5,41 respectivament); s'incrementen així les diferències entre aquesta Comunitat i Catalunya, ja que mentre que per a la primera la densitat legitimadora global augmenta, per a la segona disminueix (d'un 4,19 en la tercera legislatura a un 3,14 en la quarta).
Aja, E. (dir.) (1991-1995): Informe Comunidades Autónomas, Barcelona, Institutode Derecho Publico.
Barker, R. (1990): Political Legitamicy and the State, Oxford, Clarendon Press. Beetham, D. (1991): The Legiúmation of Power, Londres, Macmillan. Bobbio, N. (1992): Estado, gobiernoy sociedad. Por una teoria general de L·política,
Mèxic, Fondo de Cultura Econòmica. Del Aguilà, R. (1995): Crises of parties as legitimacy crises: a view from political theory, Estudio/Working Paper, Madrid, Centro de Estudiós Avanzados en
Ciencias Sociales del Instituto Juan March, núm. 75. (1992): «La dinàmica de la legitimidad en el discurso político de la transición», a R. Cotarelo, Transición política y consolidarien democràtica. Espana (1975- 1986), Madrid, CIS, pàg. 47-75. Del Aguilà, R., i Montoro, R. (1984): El discurso de L· transición, Madrid, CIS-
Siglo XXI. Garzón, E. (1988-89): «Acerca del concepto de legitimidad», Anuario de Derechos
Humanos, núm. 5, pàg. 343-366. Kaase, M., i Newton, K. (1995): Beliefi in Government, Nova York, Oxford Uni- versity Press.
Maravall, J. M. (1995): Democraciasy demócratas, Madrid, Estudio/Working Paper del Centro de Estudiós Avanzados en Ciencias Socials del Instituto Juan
March, núm. 65. McCarthy, T. (1994): «Kantian constructivism and reconstruccivism: Rawls and
Habermas in dialogue», Ethics, vol. 105, núm. 1, pàg. 44-63. McDonough, P., Barnes, S., i López Pina, A. (1986): «The growth of democràtic legitimacy in Spain», American Political Science Review, vol. 80, núm. 3, pàg. 735-760. Montero, J. R. (1992): Sobre la democràcia en Espana: legitimidad, apoyos institucio- nales y significados, Madrid, Estudio/Working Paper del Centro de Estudiós
Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March, núm. 39. Montero, J. R., i Morlino, L. (1993): «Legitimidad y democràcia en el Sur de Europa», REIS, núm. 64, pàg. 7-40.
Page 181
Nagel, T. (1989): The view from nowhere, Nova York, Oxford University Press. Offe, C, i Preuss, U. (1990): «Instituciones democraticas y recursos morales», ísegoría, núm. 2, pàg. 45-74. Requejo, F. (1995): «Legitimidad democràtica y legitimación política. Los criterios de legitimación en las decisiones legislativas de los parlamentos de Cataiuna y Pafs Vasco. Un modelo analítico», a F. Pau (coord.), Parlamento y Opinión Pública, Madrid, Tecnos, pàg. 241-266. (1990): Las democracias. Democràcia antigua, democràcia liberaly Estado de Bie-nestar, Barcelona, Aríel. (1989): «Criterios de legitimación y decisión legislativa. Un anàlisis de la pro-ducción legislativa del Parlamento de Cataluna (1980-1988)», Revüta de las Cortes Generales, núm. 18, pàg. 281-326.
Rousseau, J. J. (1985): El contrato social, Madrid, PPP Ediciones.
Silvestre, M. (1995): «En torno a la vigència de la igualdad como valor de legitimación política», Inguruak, núm. 13, pàg. 159-181.
Vallespín, F. (1995): «Dialogo entre gigantes. Rawls y Habermas», Claves de Razón Practica, núm. 55, pàg. 48-55.
Weatherford, M. S. (1992): «Measuring pol ideal legitamicy», American Political Science Review, vol. 86, núm. 1.
Weber, M. (1992): Economiay Sociedad, Argentina, Fondo de Cultura Econòmica,
Weíl, F. D. (1989): «The sources and structure of iegitimation in western democràcies: a Consolidated model tested with time-series data in six countries since world war II», American Sociological Review, vol. 54, pàg. 682-706.
------------------------------------------------------------------------
[1] Aquest treball s'inscriu dins d'un projecte d'investigació finançat pel C1RIT (CS93-4001) i el CICYT (Sec. 96-0776) dirigit per Ferran Requejo (Universitat Pompeu Fabra), a qui agraïm l'assessorament i col·laboració.
[2] La distinció clàssica entre concepcions republicanes i liberals és objecte d'una interessant revisió analítica en la teoria política dels últims anys. En especial, cal destacar els últims treballs de Habermas i Rawls. Vegeu, sobre això, McCarthy (1994) i Vallespín (1995).
[3] Els estudis empírics de la legitimitat política s'han inspirat tradicionalment en la definició de Max Weber: la legitimitat d'una dominació descansa en la creença dels sotmesos a aquesta dominació (1992: 170). Entre les definicions contemporànies cal destacar les de Lipset, Easton o Linz, que són els referents bàsics dels treballs empírics sobre legitimitat política (Weil, 1989; Montero y Morlino, 1993; Kaase i Newton, 1995). En canvi, la interpretació que es fa de la legitimitat política en teoria poilitica és molt diferent: la legitimitat no és una qüestió que estigui vinculada preferentment a opinions o creences sinó a principis normatius, tals com la llibertat, la raó o la voluntat general (Del Àguila, 1995: 3). A causa d'aquestes diferències semàntiques i analítiques de la legitimitat entre els estudis empírics i els de teoria política, alguns autors veuen necessari distingir conceptualment ambdós camps d'estudi, parlant en el primer cas de «legitimació» —concepte «descriptiu»— i en el segon de «legitimitat» —concepte «normatiu»— (Garzón Valdés, 1988-1989: 361-362; Requejo, 1995: 241-245). Per damunt de les crítiques que mútuament es fan les dues línies d'estudi, val la pena destacar algunes propostes de combinació dels dos enfocaments a l'hora d'analitzar la legitimitat política (Beetham, 1991: 15-25; Barker, 1990: 21-26).
[4] Sense pretendre fer una llista dels estudis sobre la cultura política a l'Estat espanyol, en destacarem tres, dedicats expressament a la legitimitat política: McDonough, Barnes i López Pina (1986), Montero (1992) i Maravall (1995). A l'esrudi empíric dels arguments de legitimitat destaquen els treballs de Del Aguilà i Montoro (1984) i Del Aguilà (1992), centrats en l'anàlisi del discurs dels partits polítics, i els de Requejo (1989; 1995) sobre els parlaments autonòmics de Catalunya i el País Basc.
[5] «Legitimació» té en aquest treball un sentit similar a «justificació». Així, en parlar de «legitimació política» ens referirem a la utilització per part d'una instància política de diferents arguments destinats a presentar les seves propostes com a legítimes davant dels ciutadans.
[4] Sense pretendre fer una llista dels estudis sobre la cultura política a l'Estat espanyol, en destacarem tres, dedicats expressament a la legitimitat política: McDonough, Barnes i López Pina (1986), Montero (1992) i Maravall (1995). A l'esrudi empíric dels arguments de legitimitat destaquen els treballs de Del Aguilà i Montoro (1984) i Del Aguilà (1992), centrats en l'anàlisi del discurs dels partits polítics, i els de Requejo (1989; 1995) sobre els parlaments autonòmics de Catalunya i el País Basc.
[5] «Legitimació» té en aquest treball un sentit similar a «justificació». Així, en parlar de «legitimació política» ens referirem a la utilització per part d'una instància política de diferents arguments destinats a presentar les seves propostes com a legítimes davant dels ciutadans.
[6] Vegeu Requejo (1995: 245-249). Un primer esbós d'aquest model es pot trobar a Requejo (1989). Des d'un punt de vista metodològic cal ressenyar que en el disseny del model hi ha intervingut una doble exigència: 1. La seva validesa empírica; 2. El compliment de tres propietats formals: exhauscivirat (tots els elements legitimadors han de poder incloure's en el model), exclusivitat (no han d'aparèixer els mateixos elements en diferents apartats) i simplicitar (no han d'aparèixer apartats buits quan s'apliqui el model). poilitica és molt diferent: la legitimitat no és una qüestió que estigui vinculada preferentment a opinions o creences sinó a principis normatius, tals com la llibertat, la raó o la voluntat general (Del Àguila, 1995: 3). A causa d'aquestes diferències semàntiques i analítiques de la legitimitat entre els estudis empírics i els de teoria política, alguns autors veuen necessari distingir conceptualment ambdós camps d'estudi, parlant en el primer cas de «legitimació» —concepte «descriptiu»— i en el segon de «legitimitat» —concepte «normatiu»— (Garzón Valdés, 1988-1989: 361-362; Requejo, 1995: 241-245). Per damunt de les crítiques que mútuament es fan les dues línies d'estudi, val la pena destacar algunes propostes de combinació dels dos enfocaments a l'hora d'analitzar la legitimitat política (Beetham, 1991: 15-25; Barker, 1990: 21-26).
[7] «[...] the fundamental thing leading to the recognition of agent-neutral reasons isa sense that no ont is morè important than anyone else» (Nagel, 1989: 171)- A aquest tipus de raons {«agem-neutral remons») correspon tes de tipus parcial, que anomena «agent-relative reasons» (vegeu Nagel, 1989: cap. IX).
[8] Cal observar que els principis i valors inclosos en la categoria teçnicofuncional no són valors «ètics» com la llibertat o la igualtat material, que formen part de les altres categories normatives, sinó valors de caràcter «tècnic» o «instrumental». Aquests darrers adquireixen relleu en l'escena pública durant el període expansiu dels estats de benestar i, des d'aleshores, constitueixen elements bàsics de legitimació política (Requejo, 1990: 137; Silvestre, 1995: 165-170).
[9] La quarta legislatura transcorre entre els anys 1991 -1994 al País Basc, 1992-1995 a Catalunya i 1990-1993 a Galícia.
[10] Així, en relació amb el sentiment d'identificació nacional, enquestes del CIS d'abril i octubre de 1993 mostren que el percentatge de la població que es defineix «solament basc/caralà/galileo o «més basc/català/gallec que espanyol» és si sumem els percentatges de les dues categories del 45 % al País Basc, 37 % a Catalunya i 29 % a Galícia. Xifres que, per al conjunt de la població espanyola era, el novembre de 1992, el 19 % (E. Martínez, Sentimientos nacíonales y cambio institucional en la Espafia de las autonomias: 1980-J995, inèdit).
[11] Per a una informació més detallada de l'activitat de cada una de les tres comunitats autònomes durant aquest període, vegeu Aja (informes 1991-1995).
[12] Recordeu les dades d'opinió recollides a la nota 10.
[13] La tercera legislatura va transcórrer per al cas del País Basc des de 1987 a 1990, i des de 1988 a 1991 per a Catalunya. La quarta legislatura, tal com apuntàvem en la nota 9, és la que va des de 1991 fins a 1994 al País Basc, de 1992 a 1995 a Catalunya i de 1990 a 1993 a Galícia.
