STS, 9 de Mayo de 2006
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2006:2568 |
| Número de Recurso | 215/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 9 de Mayo de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
ENRIQUE LECUMBERRI MARTINICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENAGUSTIN PUENTE PRIETOOCTAVIO JUAN HERRERO PINAMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Mayo de dos mil seis.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Tracción y Minería, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Emilio Alvarez Zancada y asistida por el Letrado D. José Manuel Barzal Boy, contra la Resolución del Consejo de Ministros de 25 de junio de 2004, por la que se acuerda desestimar la solicitud de indemnización por responsabilidad del Estado legislador en la cantidad de 231.389,66 euros (38.500.000 pts.) formulada por dicha entidad. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado
Por la representación de la entidad Tracción y Minería, S.A. se presentó con fecha 20 de septiembre de 2001, ante el Ministro de Hacienda, solicitud de revisión del acuerdo de 5 de junio de 1996 del Administrador de Aranjuez, Delegación especial de Madrid de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, instando su declaración de nulidad de pleno derecho y devolución de los 38.500.000 pesetas indebidamente ingresados, más los intereses de demora correspondientes.
Alegaba al efecto que el 28 de octubre de 1994 presentó declaración complementaria del Impuesto sobre Sociedades, ejercicio 1993, ingresando la cuota correspondiente que ascendía a 77.000.000 pesetas, y el 24 de junio de 1996 le fue notificada liquidación del recargo del 50%, por ingreso fuera de plazo sin requerimiento previo, en aplicación del art. 61.2 de la Ley General Tributaria en la redacción dada por la Ley 18/1991, de 6 de junio , que ascendía a 38.500.000 pesetas; frente a dicha liquidación formuló reclamación económico-administrativa con fecha 9 de julio de 1996, que fue desestimada por resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid de 29 de diciembre de 1997, procediendo al ingreso de la liquidación el 19 de julio de 1996.
Como fundamento de la reclamación invoca la sentencia del Tribunal Constitucional 276/2000, de 16 de noviembre , que declara inconstitucional el referido art. 61.2 de la LGT en la redacción dada por la disposición adicional 14.2 de la Ley 18/1991 , que alude al art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , sobre revisión de procesos fenecidos mediante sentencia firme relativos a un procedimiento sancionador; y se refiere igualmente a la disposición adicional segunda del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre , por el que se regula el procedimiento para la realización de devoluciones de ingresos indebidos de naturaleza tributaria.
Por resolución del Consejo de Ministros de 25 de junio de 2004, que asumió la decisión de la reclamación tras diversos informes sobre su naturaleza, se acuerda desestimar la solicitud de responsabilidad patrimonial del Estado legislador que se entiende formulada por Tracción y Minería, S.A.
Interpuesto este recurso contencioso administrativo, se formalizó demanda en la que se solicita: que se declare nulo, anule o revoque la resolución impugnada y la liquidación del recargo cuestionada, reconociendo el derecho de la actora a la devolución de la cantidad de 231.389,66 euros ingresada en tal concepto, más intereses de demora desde la fecha del ingreso y, subsidiariamente, que se declare nulo, anule o revoque la resolución impugnada que deniega la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador y se reconozca su derecho a ser indemnizada en tal concepto en la referida cantidad de 231.389,66 euros, más el interés legal desde la fecha del ingreso del recargo.
En defensa de sus pretensiones alega que la sentencia del Tribunal Constitucional 276/2000, de 16 de noviembre , declara la inconstitucionalidad del art. 61.2 de la LGT , en la redacción dada por la Ley 18/1991 , por ser contrario al art. 24.2 de la Constitución al suponer la aplicación de plano de una sanción administrativa, por lo que entiende que el acuerdo impugnado de 25 de junio de 1996 es nulo de pleno derecho: por haber sido declarada inconstitucional y nula la disposición general a cuyo amparo se dictó, de tal manera que el acto en cuestión ha quedado afectado por idéntico vicio invalidante, según criterio jurisprudencial plasmado en las sentencias que cita; y por haber lesionado derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, tal y como previene el art. 62.1.a) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , al haberse aplicado el recargo del 50% previsto en el art. 61.2 de la LGT de plano y sin ningún procedimiento.
Y siendo nulo de pleno derecho el acuerdo de imposición del recargo, la consecuencia ineludible es la devolución de los ingresos efectuados en su cumplimiento. Se refiere a la disposición adicional segunda del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre y entiende que dicha conclusión queda reforzada por lo dispuesto en el art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , a cuyos efectos se remite la citada sentencia del Tribunal Constitucional 276/2000 , señalando su alcance con cita de sentencias de dicho Tribunal y la de esta Sala de 13 de marzo de 2004 .
Subsidiariamente mantiene la procedencia de la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, con invocación de la doctrina de esta Sala al respecto y rechazando la argumentación empleada en la resolución impugnada.
El Abogado del Estado en la contestación a la demanda solicita la desestimación del recurso, efectuando unas amplias consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado legislador, de las que deduce para el caso de la declaración de inconstitucionalidad de una ley, que tiene efectos ex nunc y, por lo tanto, no es título para exigir responsabilidad a causa de actos producidos durante la vigencia de dicha ley ni cabe revisar actos confirmados por sentencia judicial firme; y ya en relación con el caso concreto, mantiene que los ingresos en concepto de recargo tenían en su momento la consideración de debidos, al haberse producido la declaración de inconstitucionalidad con posterioridad a las actuaciones tributarias; que en cualquier caso y aun considerando de aplicación la salvedad prevista en el art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en su último inciso , debe tenerse en cuenta que dicha excepción ha sido interpretada en el ámbito administrativo sancionador como referencia a sanciones aún no ejecutadas completamente, expresión que utiliza el art. 73 de la Ley de esta Jurisdicción , invocando la previsión de la sentencia del Tribunal Constitucional 194/2000, de 19 de julio , que por exigencia del principio de seguridad jurídica limita la revisión a las situaciones jurídicas que a la fecha de su publicación no hayan adquirido firmeza al haber sido impugnadas en tiempo y forma y no haber recaído una resolución judicial o administrativa firme. Concluye que en el caso de que se condene al pago de la cantidad ingresada no se incremente con el interés legal desde la fecha del ingreso del recargo, porque el daño efectivo no se produjo sino en la fecha de la declaración de inconstitucionalidad de la ley y, finalmente, invoca el principio de seguridad jurídica en relación con el voto particular de la sentencia de esta Sala de 13 de junio de 2000 (recurso 567/98 ).
No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni acordado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, y remitidas las actuaciones a esta Sección se señaló para votación y fallo el 4 de mayo de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA, Magistrado de la Sala.
Las situaciones planteadas y controvertidas en este recurso han sido examinadas y resueltas en múltiples sentencias de esta Sala ( Ss.16-12-2004, 24-5-2005, 31-5-2005, 12-9-2005 y 26-1-2006 , entre otras), dictadas en recursos en los que, como en este caso, se reclamaba en razón de la declaración, por sentencia 276/2000, de 16 de noviembre , de inconstitucionalidad del art. 61.2 de la Ley General Tributaria , redacción dada por la Ley 18/95 , por los ingresos efectuados en aplicación del recargo del 50% establecido en dicho precepto.
Se indica en dichas sentencias que: "La cuestión planteada en este recurso consiste en determinar si en virtud de la declaración de inconstitucionalidad declarada por la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 2000 en relación con el artículo 61.2 de la Ley General Tributaria en la redacción dada al mismo por la disposición adicional 14.2 de la Ley 18/91 del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas relativo al inciso primero del párrafo uno que establece un recargo único del 50% para los ingresos correspondientes a declaraciones y autoliquidaciones realizadas fuera de plazo sin requerimiento previo, tiene derecho el recurrente a la devolución del importe de dicho recargo cuya cuantía y efectivo ingreso no han sido cuestionados ni por el Sr. Abogado del Estado al contestar a la demanda ni por la Administración en el expediente administrativo.
En dicho expediente obra el informe de la Abogacía General del Estado que entiende que el supuesto planteado tiene su adecuado encaje en la previsión del artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional como excepción a la regla establecida en dicho precepto en razón de que el recargo del artículo 61.2 párrafo primero de la Ley Tributaria , que fue declarado inconstitucional por la sentencia indicada, tenía carácter de sanción como expresamente declaró el Tribunal Constitucional, lo que supone que la declaración de inconstitucionalidad del recargo establecido por el artículo 61.2 comporta la exclusión o eliminación de la sanción y por tanto, de toda responsabilidad.
Efectivamente, la sentencia del Tribunal Constitucional razona en sus fundamentos cuarto y quinto que el recargo del 50% de la deuda tributaria establecido en el artículo 61.2 de la Ley General Tributaria en su redacción dada por la Ley 18/91 , en tanto que supone una medida restrictiva de derechos que se aplica a supuestos en los que ha existido una infracción de ley y desempeña una función de castigo, no puede justificarse constitucionalmente más que como sanción, añadiendo la misma sentencia en el párrafo último de su fundamento jurídico séptimo que la previsión de un recargo del 50% con exclusión de los intereses de demora establecidos en el artículo 61.2 de la Ley General Tributaria en aquellos casos en que los contribuyentes ingresen la deuda tributaria fuera de plazo tiene consecuencias punitivas que, al aplicarse sin posibilidad de que el afectado alegue lo que a su defensa considere conveniente y al obviar la declaración de culpabilidad en un procedimiento sancionador que la imposición de toda sanción exige, conduce directamente a la declaración de inconstitucionalidad del mandato normativo impugnado por vulneración del artículo 24.2 de la Constitución con los efectos previstos en el inciso final del artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional .
En virtud de lo anterior, como han declarado las Sentencias Constitucionales 276/2000 de 16 de noviembre, 26/2001 de 29 de enero y 93/2001 de 2 de abril y Auto 108/2000 de 8 de mayo y como tiene declarado esta Sala en sus sentencias de 15 de enero y 22 de septiembre de 2002 y 9 de julio de 2003 , según recoge la sentencia también de esta Sala de 13 de marzo de 2004 , al declarar inconstitucional el recargo aquí cuestionado, la previsión de un recargo del 50% con exclusión del interés de demora establecido en el artículo 61.2 de la Ley General Tributaria , tiene consecuencias punitivas con los efectos previstos en el inciso final del artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional . De ello se deduce que, según se recoge en la doctrina de esta Sala contenida en la sentencia de 13 de marzo de 2004 (recurso 8.094/98 ), "al haberse operado una exclusión de responsabilidad para los contribuyentes por ingresos fuera de plazo sin requerimiento como consecuencia de la inconstitucionalidad declarada de recargo, un acto de aplicación del mismo, como el aquí controvertido, incidió en el grado máximo de nulidad, situación ésta que le hace acreedor, necesariamente, a su apreciación en este recurso, máxime cuando la sentencia aquí impugnada no sacó las consecuencias debidas de su calificación del acto como nulo de pleno derecho y de naturaleza sancionadora, respecto del que la doctrina prospectiva que subyace en el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional -respecto a situaciones que hubieren ganado firmeza- no puede ser apreciada y la eficacia anulatoria, por excepción expresa de la ley en este caso, debe ser aplicada "ex tunc".
Como expresa en el dictamen que obra en las actuaciones de la Abogacía General del Estado, ante la previsión legal expresa referida a la revisión de los actos a que alude el artículo 40.1 in fine de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , no es necesario acudir para fundar la revisión de los actos a otras normas legales, ni obligar por ello al recurrente a iniciar el camino más correcto de la declaración de revisión del acto administrativo y consiguiente de nulidad de pleno derecho a través de la vía prevista en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y ello por evidentes razones de economía procesal y ante la evidencia de la nulidad de pleno derecho, lo que obliga a esta Sala a extraer la necesaria consecuencia y reconocer, como prevé el número 4 de la Ley 30/1992 la procedencia de una indemnización de daños y perjuicios que, en el presente caso, ha de concretarse a la devolución del ingreso indebidamente efectuado.
Debe estimarse también la pretensión de abono de los intereses legales de las cantidades a devolver desde el día en que se efectuó el ingreso hasta la fecha de notificación de sentencia, en aras del principio de plena indemnidad reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, recogido ahora en el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, a partir de la notificación de esta sentencia, se debe proceder a la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley 29/1998, reguladora de lo Contencioso Administrativo ."
La aplicación de los criterios plasmados en dichas sentencias, que contemplan las dos vías a que se refiere la reclamación en este caso, revisión de los actos de liquidación del recargo por su nulidad de pleno derecho y responsabilidad patrimonial del Estado legislador, llevan a la estimación de este recurso, sin que frente a ello puedan prosperar las alegaciones que se formulan en la contestación a la demanda en cuanto se oponen a tan consolidada doctrina de esta Sala sobre el concreto alcance de la declaración de inconstitucionalidad efectuado por la sentencia 276/2000 , destacando el carácter sancionador del precepto eliminado del ordenamiento jurídico y la incidencia que dicha naturaleza tiene a los efectos de la aplicación de la excepción prevista en el último inciso del art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , en cuanto su nulidad supone la exclusión de la responsabilidad declarada y posibilita la revisión de los actos de aplicación anteriores y firmes. La naturaleza punitiva del precepto anulado se refleja en la nulidad de pleno derecho de tales actos de aplicación, que suponen la imposición de plano de una sanción, sin observar el correspondiente procedimiento y garantías constitucionalmente preceptivas en el ámbito sancionador, como se indica en la referida sentencia 276/2000 , efecto que declara la citada sentencia de 13 de marzo de 2004 cuando señala que "la sentencia aquí impugnada no sacó las consecuencias debidas de su calificación del acto como nulo de pleno derecho y de naturaleza sancionadora, respecto del que la doctrina prospectiva que subyace en el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional -respecto a situaciones que hubieren ganado firmeza- no puede ser apreciada y la eficacia anulatoria, por excepción expresa de la ley en este caso, debe ser aplicada "ex tunc",criterio acogido en la reciente sentencia de la misma Sección Segunda de esta Sala de 28 de marzo de 2006 . No impide tal revisión del acto de aplicación firme el hecho de haber sido satisfecho en su momento el recargo, ya que su devolución es una consecuencia de la nulidad de pleno derecho, como restablecimiento de la legalidad que se revisa y, desde el punto de vista de la responsabilidad patrimonial se identifica como perjuicio causado e indemnizable. Por otra parte y frente a la limitación del alcance de la declaración de inconstitucionalidad que se contiene en la sentencia 194/2000, de 19 de julio , invocada por el Abogado del Estado, y que se remite a la regla general del art. 40.1 de la LOTC , la sentencia 276/2000, de 16 de noviembre , señala de manera expresa, en cuanto a los efectos, que serán los previstos en el inciso final del referido art. 40.1. Las sentencias citadas, cuyo criterio seguimos aquí, justifican el reconocimiento del derecho al abono de intereses desde la fecha del ingreso, que también se cuestiona en la contestación a la demanda; y finalmente, el voto particular que figura en la sentencia de 13 de junio de 2000 , que se invoca como criterio de aplicación del principio de seguridad jurídica, se refiere a un supuesto distinto al que es objeto de este recurso, en el que la declaración de inconstitucionalidad no viene determinada por el carácter punitivo del precepto ni existe remisión a los efectos previstos en el último inciso del art. 40.1 de la LOTC .
Por todo ello procede estimar el recurso interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de junio de 2004, cuyo efecto es el mismo en su pretensión principal como subsidiaria, pues en ambos casos supone el reconocimiento del derecho a la devolución de la cantidad de 231.389,66 euros satisfecha como recargo y los intereses legales desde la fecha del ingreso, que resultan procedentes en concepto de responsabilidad patrimonial en los términos antes indicados y en concepto de devolución de ingresos indebidos ( art. 2.2.b Real Decreto 1163/1990, de 31 de septiembre ).
No procede hacer una expresa condena en costas, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.
Que estimando el presente recurso nº 215/2004, interpuesto por la representación procesal de la entidad Tracción y Minería, S.A. contra la Resolución del Consejo de Ministros de 25 de junio de 2004, la anulamos por ser contraria al ordenamiento jurídico y declaramos el derecho de la recurrente a que por la Administración del Estado le sea devuelta la cantidad de 231.389,66 euros a que ascendió el ingreso por el recargo, más los intereses legales de dicha cantidad desde la fecha del ingreso hasta la notificación de esta sentencia, aplicándose a la cantidad resultante los intereses legales a que se refiere el art. 106.2 de la Ley de esta Jurisdicción .
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.
