Infracciones y sanciones: legalizacion y sancion infracciones y sanciones urbanisticas en ley del suelo de Extremadura
| Autor | Wenceslao Olea Godoy |
| Cargo | TSJ Extremadura |
No es este el momento, ni quizás ya importante por su pérdida de novedad, de remontarnos a la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que vino a dejar ineficaz el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en adelante TRLRSOU), por la declaración de nulidad de la mayor parte de sus preceptos; baste con la cita del pronunciamiento del Alto Tribunal para justificar la premura delas Comunidades Autónomas en la promulgación de una legislación propia en materia de suelo y ordenación urbana que habían demorado la mayor parte de ellas, pese al reparto constitucional sobre esta competencia en el artículo 148.1.º3.º de la Constitución.
No ha sido la Comunidad Autónoma de Extremadura la más diligente enllenar ese vacío normativo, reparado con urgencia por la Ley de la Asamblea de Extremadura 13/1997, de 23 de diciembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que siguiendo la técnica legislativa que había acogido la Ley Cántabra 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en Materia de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, no hizo sino promulgar como derecho propio autonómico los preceptos declarados nulos por el Tribunal Constitucional. La normativa completa y sistemática sobre esta materia se lleva a cabo con la Ley de la Asamblea de Extremadura 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura (en adelante, LSOTEX), publicada en el Diario Oficial de Extremadura el día3 de enero del año 2002 y ya modificada en alguno de sus preceptos por la Ley 6/2002, de 27 de junio, de Medidas de Apoyo en Materia de Autopromoción de Viviendas, Accesibilidad y Suelo. Al estudio de la materia referida a las Infracciones y Sanciones a que se dedica el Capitulo VI del Título V ("Las Garantías y la Protección de la Ordenación Territorial y Urbanística") pretendemos ceñir estas notas.
En esta materia, como en la casi totalidad de la Ley, se nota la influencia directa de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha; llegando muchos de los preceptos a ser una copia literal de los de ese Texto Legal; siguiéndose en el esquema general la tradición legislativa nacional en materia de urbanístico.
A diferencia de lo que hacia la Legislación estatal (artículo 261 del TRLRSOU) y algunas Leyes autonómicas , no da la Ley una definición general sobre las infracciones urbanísticas, sino que directamente procede a su tipificación en el primero de los preceptos del Capítulo. A este respecto y siguiendo la tradición de nuestro Derecho Urbanístico, se parte de la distinción entre lo que se puede considerar como infracciones generales, a las que se dedica el artículo 198, y las infracciones específicas, en palabras de la Ley, recogidas en la Sección Segunda del Capítulo, referidas a conductas infractoras en materia de "gestión, parcelación, edificación y medio ambiente". La distinción no deja de ofrecer problemas interpretativos porque en el viejo Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Decreto 2.187/1978, de 23 de junio, y el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana que completaba (el aprobado por Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril) estas infracciones especiales se contemplaban a efectos sancionadores, pero no como tipos concretos que ya estaban recogidas en las de carácter general. Realizar esa dualidad de tipificaciones supone, en la casi generalidad de los casos, unareiteración de tipificación que ha de ceder, ciertamente, a favor de la norma especial; y así parece, en definitiva, entenderlo el mismo Legislador que en los artículos correspondientes (207 a 210) no hace sino describir la conducta e imponer la sanción a un tiempo con un régimen especial de determinación de la sanción .
Sólo con relación a las infracciones generales se hace la distinción, establecida con carácter general en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAP y PAC), entre infracciones muy graves, graves y leves, lo que hace más fácil la integración de ambos Textos Legales.
Se recogen en el artículo 198 que dedica sus tres apartados a cada una de las categorías de infracciones distinguiendo las que se consideran muy graves, graves y leves; pero si se observa detenidamente el precepto se constata que en realidad el Legislador solo tipifica las infracciones graves, quedando delimitadas las muy graves en función de la naturaleza del suelo en que se ejecuta la conducta ilícita y las leves con carácter residual o por la existencia o adecuación de la actividad ilícita a los instrumentos legitimadores.
Las infracciones muy graves se recogen en el párrafo primero de este artículo 198 , y considera como tales las conductas tipificadas como infracciones graves pero siempre que se realicen en terrenos destinados a "sistemas generales" o en suelo "no urbanizable de protección ambiental", tenga naturaleza de "dominio público" o sus zonas de servidumbre; se añade a ello que se realicen en bienes declarados de interés cultural o las parcelaciones en suelo no urbanizable protegido.
Las referencias a esos terrenos de especial consideración (dominio público, patrimonio histórico) pueden generar una dualidad de sanciones en cuanto su legislación reguladora especial normalmente establece tipificación de conductas cuando se ejecuten las acciones a que serefiere este precepto, lo que ha de reconducirse a la prohibición de la doble sanción, a la que después nos referiremos.
Las parcelaciones en terrenos de especial protección, lo procedente habría sido, desde el punto de vista sistemático, llevarlas al artículo 208 referido a "las infracciones en materia de parcelación". La cuestión no es irrelevante porque la finalidad de las infracciones específicas es adecuar las sanciones a estas conductas que se consideran más relevantes desde el punto de vista punitivo; en consecuencia, la tipificación de estas parcelaciones como infracción general supone la imposición de las sanciones generales del artículo 199, en tanto que en el 208 la sanciónde multa se calcula en función "del valor de los terrenos afectados", lo que puede suponer, en algunos supuestos, un mejor trato de estas parcelaciones ilegales en suelo de especial protección.
Mayores problemas interpretativos genera el parágrafo tercero del precepto. De una primera lectura parece que lo que se pretende tipificar como infracción muy grave es la reiteración de infracciones urbanísticas, sin embargo el precepto puntualiza determinadas características. En primer lugar, que la infracción muy grave laconstituirá la comisión de cualquiera de las infracciones graves, con clara referencia a las previstas en el párrafo segundo de este artículo 198. Mayores problemas ofrece la previa infracción que sirve de presupuesto al tipo y ello porque el precepto sólo exige haber sido sancionado por "alguna o algunas de las infracciones tipificadas en esta Ley"; lo que en interpretación literal del precepto supone que una sola infracción de las previstas en la Ley es suficiente para la concurrencia del tipo, sea esta leve o incluso cualquiera de las infracciones específicas que se contemplan. No se olvide que conforme al párrafo i) del apartado segundo de este precepto, la comisión de una ulterior falta leve, habiendo sido sancionado el sujeto por una infracción anterior -cualquiera de ellas también- constituye infracción grave; ello supone que por esta agravación de infracciones leves puede terminar un mismo sujeto a alcanzar la tipificación de infracción muy grave una infracción leve, lo que lleva la reincidencia mas allá de una circunstancia agravante muy cualificada sin que deba olvidarse a estos efectos que elmismo Legislador recoge la previa infracción de cualquier naturaleza como circunstancia agravante para las infracciones muy graves, por lo que la tercera infracción leve puede llevar a la imposición de las mayores sanciones autorizadas por la Ley. De otra parte, será necesario que la anterior infracción haya sido impuesta en resolución firme, esto es, que caso de impugnarse en vía contencioso-administrativa la resolución sancionadora, deberá esperarse a la sentencia firme. Una cuestión no resuelta es el término final de la infracción previa para actuar como presupuesto del tipo porque la Ley no contempla un supuesto de "rehabilitación" al modo...
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