Protección de la legalidad urbanística: Problemas prácticos.
| Autor | Enrique Sánchez Goyanes. |
| Cargo | Doctor en Derecho. Abogado. Premio Fernando Albi 1998. |
A Angel Ballesteros Fernández, por todas las enseñanzas impartidas -y por las que, sin duda, aún nos habrá de impartir- a los estudiosos del Derecho Local.
A B R E V I A T U R A S
LDUA: Ley de Disciplina Urbanística del Principado de Asturias (1987).
LDUB: Ley de Disciplina Urbanística de Baleares (1990).
LDUC: Ley de Disciplina Urbanística de Canarias (1990).
LDUM: Ley de Disciplina Urbanística de Madrid (1984).
LFOTU: Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (1994).
LOTAUCAMAN: Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (1998).
LOTUR: Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (1998).
LPLUM: Ley de Protección de la Legalidad Urbanística de Murcia (1986).
LSG: Ley del Suelo de Galicia (1997).
TRUC: Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Urbanismo de Cataluña (1990).
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PLANTEAMIENTO PREVIO
Toda actuación que contradiga la ordenación urbanística vigente puede dar lugar a dos tipos diferentes de medidas por parte de la Administración Local o Autonómica (las Comunidades Autónomas pueden adoptarlas por subrogación en las competencias del Ayuntamiento -así, artículo 252 TRLS-1992 y artículo 188. 3 TRLS-1976) (Ref. ).
Un primer grupo de medidas es el dirigido a la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada por la actuación ilegal, medidas que son de imposición forzosa para la Administración (así, artículo 261. 3 TRLS-1992) (Ref. ). Un segundo grupo es el dirigido a la determinación de las responsabilidades en que hayan podido incurrir los autores de las actuaciones ilegales y a la sanción de las mismas (Ref. ).
Hay que decir que esta afirmación, que se desprende del examen de nuestro Derecho Urbanístico en el último medio siglo, sigue siendo hoy igualmente vigente, pues la puesta en marcha de tales mecanismos restauradores y sancionadores aparece regulada en el Derecho vigente -cada vez más, un Derecho autonómico- en términos análogos a los utilizados tradicionalmente en nuestra cultura jurídica.
En efecto, al dato de que, por una vía o por otra (Ref. ), hoy están vigentes las regulaciones de dichos mecanismos del TRLS-1976 (Derecho supletorio en el País Vasco, Comunidad Valenciana, Castilla y León y Aragón, y Derecho aplicable en todo caso en Ceuta y Melilla) o del TRLS-1992 (asumido expresamente por Leyes-puente en Cantabria, Andalucía y Extremadura) -sustancialmente idénticas, a los efectos que aquí interesan- en un elevado número de Comunidades Autónomas, se suma el de que el tradicional esquema de la legislación estatal ha sido hecho propio, con escasos matices diferenciadores, por las legislaciones autonómicas que se han promulgado sobre la materia en el resto de Comunidades (y hasta por las tres actualmente en tramitación en Castilla y León, Canarias y Aragón), incluyendo la muy reciente de Castilla-La Mancha, pese al carácter rupturista o alternativo ostentado por ésta de modo más o menos expreso (Ref. ).
Ello justifica la metodología que se va a seguir en este trabajo, donde se ha tomado como hilo conductor la regulación tradicional de estas técnicas (particularmente, aquí, de las restauradoras del orden vulnerado) en nuestro Derecho -con su última formulación en el TRLS-1992- para trazar a grandes rasgos el cuadro de su funcionamiento, de tal modo que se puedan ir subrayando -situados en su entorno natural, que permite entenderlos mejor- lo que siguen siendo los problemas prácticos de dichas técnicas, a fin de conocer las soluciones más recientes aplicadas a los mismos, por la doctrina de nuestros Tribunales de modo especial.
La coexistencia paralela de las medidas sancionadoras y restauradoras -y la obligatoriedad de su puesta en práctica- la recuerda permanentemente la jurisprudencia, de la que es ejemplo la Sentencia de 21 de septiembre de 1996 (núm. 1063) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de Granada, Ponente Ilmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, a propósito de las medidas adoptadas frente a la ampliación ilegal del Hotel Torreluz, de Almería:
Toda actuación que contradiga el planeamiento puede dar lugar, entre otras medidas, a la adopción por parte de la Administración competente de las medidas precisas para que se proceda a la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal, sin que, conforme al artículo 52 RD, en ningún caso pueda la Administración dejar de adoptar las medidas tendentes a reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal
(FD 3. º).
En la misma línea, la Sentencia de 9 de febrero de 1998 (número 65) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sección Primera de lo Contencioso-Administrativo, Ponente Ilmo Sr. D. José Borrego López, sobre suspensión de obras de construcción de vivienda unifamiliar en término municipal de Ciudad Real, advierte, con todo rigor jurídico, que se trata de:
La adopción de una medida cautelar, que dicta la Administración actuante paralizando la actuación material de una edificación por realizarse sin licencia, en este caso, ejercicio de la potestad urbanística que pretende evitar la ulterior consolidación de situaciones fácticas, en tanto se decida definitiva y plenariamente sobre su legalidad; y que tendría cobertura legal en el artículo 248 TRLS-1992 (artículo 184 TRLS-1976) (... ). Nos hallamos, pues, ante el ejercicio de una potestad diferenciada y separada de la potestad sancionadora en el ámbito del Derecho Urbanístico, con procedimiento y efectos distintos y con vida jurídica propia e independiente
(FD 2. º) (Ref. ).
Como se ha adelantado, nos centramos aquí en el primer conjunto de las medidas citadas, que, en nuestro Derecho estatal y autonómico, se suele englobar bajo la denominación de «Protección de la legalidad urbanística» -y así es regulado, por ejemplo, en la Sección 3. ª del Capítulo I del Título VII que el TRLS-1992 dedica a la «Intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, y Disciplina urbanística»-. Son éstas unas medidas de intervención a posteriori, para hacer frente a una vulneración ya producida del ordenamiento urbanístico (Ref. ); el sometimiento a previa licencia -regulado allí en la Sección 1. ª del mismo Capítulo- es una medida típica de intervención a priori, tendente a evitar una disconformidad, con tal ordenamiento, de una actuación que se propone llevar a cabo un particular.
Una primera distinción de las diversas hipótesis que cabe analizar dentro de la fenomenología de las vulneraciones del orden urbanístico puede establecerse partiendo del origen de las mismas según se encuentre en una u otra de las partes de la relación jurídico-administrativa, es decir, en el administrado o en la propia Administración, distinción destacada certeramente por JIMENEZ DE CISNEROS (Ref. ).
Lógicamente, en la inmensa mayoría de los casos, el origen está en conductas de los administrados (obras sin licencia; obras contra licencia, es decir, sin ajustarse a sus determinaciones). Pero, en una minoría de supuestos, el origen está en una conducta incorrecta de la propia Administración, o, si se prefiere, en una conducta inapropiada -por emplear un adjetivo de más amplio campo semántico, muy en boga desde el verano, especialmente en Washington- (obras con licencia ilegal). Vamos a partir de esta primera distinción, que está claramente recogida en nuestro Derecho Urbanístico estatal y autonómico -como se irá comprobando- (así, en el TRLS-1992, cuando dedica, por ejemplo, los artículos 248 y 249 a comportamientos de los administrados, y los artículos 253 y 254 a actuaciones de la Administración, con el mismo resultado, menoscabo del orden urbanístico establecido).
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INFRACCION DEL ORDEN URBANISTICO POR LOS ADMINISTRADOS
Las distintas medidas a adoptar en este caso admiten, a su vez, una diferenciación según las obras emprendidas estén en curso de ejecución (así, artículo 248 TRLS-1992) o ya totalmente terminadas (artículo 249 TRLS-1992), y, en cada una de esas hipótesis, según se trate de obras sin licencia (artículos 248. l y 249. l TRLS-1992) o de obras que no se ajusten a la licencia concedida (artículos 248. 2 y 249. 2 TRLS-1992).
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OBRAS SIN LICENCIA, EN CURSO DE EJECUCION
El artículo 248. l TRLS-1992 (refundiendo el artículo 184 TRLS-1976 con las exigencias derivadas del esquema de adquisición gradual de facultades urbanísticas implantado por la LRRU) (Ref. ), contiene esta regulación:
Cuando se estuvieran ejecutando obras sin licencia, el órgano municipal competente dispondrá la suspensión inmediata de dichos actos y, previa la tramitación del oportuno Expediente, adoptará alguno de los acuerdos siguientes:
a) Si las obras fueran incompatibles con la ordenación vigente, se decretará su demolición a costa del interesado, en todo caso, procediéndose a la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno, si el propietario no hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico o hubiera transcurrido el plazo para solicitar licencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 30 y 31.
b) Si las obras fueran compatibles con la ordenación vigente y el interesado hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico, se le requerirá para que, en el plazo que establezca la Legislación aplicable, o, en su defecto, en el de dos meses, solicite la preceptiva licencia. De no tener adquirido dicho derecho o no solicitarse licencia, se acordará la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno correspondiente, con las obras existentes al tiempo de la suspensión
.
En términos análogos, se mantiene esta regulación en los artículos 21 LDUM, 31 y 35 LPLUM, 5. 1 y 9. 1 LDUA, 21 y 24 LDUC, 254 TRUC, 61 y 65 LDUB, 228 LFOTU, 175 LSG, 198. 1 LOTUR, etcétera; el artículo 178 LOTAUCAMAN regula conjuntamente este supuesto con otros englobados bajo la expresión «actuaciones clandestinas», realizadas totalmente...
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