Lectura contemporánea de las funciones del parlamento
| Autor | María Nieves Alonso García |
| Cargo del Autor | Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad de Salamanca |
| Páginas | 47-88 |
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CAPÍTULO II
LECTURA CONTEMPORÁNEA DE LAS
FUNCIONES DEL PARLAMENTO
I. LAS FUNCIONES DEL PARLAMENTO: LOS DÉFICITS EN SU
APLICACIÓN
Los Parlamentos modernos poseen una pluralidad de funciones. Conforme a
Giddings 80, el Parlamento juega más de un papel (more than a role) pero sin tener el
monopolio de ninguno. Bagehot 81 lo resumió en seis funciones: elegir el Gobierno,
expresar las grandes orientaciones de la opinión, educar, informar, legislativa y finan-
ciera. Sartori 82 las redujo a cuatro: representativa, control legislativo, formación del
Ejecutivo y control del Gobierno. Cotta 83 las ha concentrado aún más a tres: repre-
sentativa, control y policy making (programas de acción pública, legislativos o no).
Desde una concepción más amplia, en primer lugar, se encuentran las funciones
que la Constitución atribuye expresamente al Parlamento en el artículo 66: aprobar
las leyes, aprobar los presupuestos y controlar la acción del Gobierno.
Un segundo grupo lo constituyen las que podríamos llamar funciones estructu-
rales del Parlamento, definitorias de su identidad y naturaleza, como son la función
de representación, la función de deliberación y publificación, la función integradora
y la llamada función de magisterio.
Y finalmente, cabe referirse a tres funciones que están cobrando un protagonis-
mo creciente como son la función de codecisión o codirección de las políticas pú-
80 GIDDINGS, P.: “Parliament and the Executive”, Parliamentary Affairs, vol. 50, núm.1, 1997,
pág. 93.
81 BAGEHOT, W.: La Constitución inglesa, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
Madrid, 2010, pág. 185.
82 SARTORI, G.: “A propósito de la representación en democracia”, Nueva Revista, núm. 129,
2010, versión on-line.
83 COTTA, M.: “The rise and fall of the centrally of the Italian Parliament”, AA.VV., Parliament
in modern world, Michigan, 1994.
M N A G
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blicas, la función de seguimiento y control de los procesos de gobernanza mundial e
integración regional, y la función de estudio.
Antes de entrar en el estudio de cada una de las funciones de la institución par-
lamentaria es preciso poner de manifiesto que se realizará un desglose con carácter
teórico de cada una de ellas, pero que realmente, en la práctica están interconectadas
y son interdependientes entre sí.
1. La función legislativa
1.1. La función legislativa: el “alma mater” del Parlamento
La función legislativa está en la definición misma del Parlamento como institu-
ción fundamental de la democracia.
Pérez Royo sostiene que lo que caracteriza a la función legislativa constitucional-
mente definida es el hecho de estar atribuida en régimen de monopolio a las Cortes
Generales. Nadie salvo las Cortes Generales, puede dictar normas jurídicas primarias,
esto es, normas creadoras de derecho y, por tanto, innovadoras del ordenamiento 84.
Ahora bien, el que las Cortes tengan el monopolio de la creación del derecho no
quiere decir que ese monopolio se exteriorice siempre de la misma forma, ni siquiera
que se manifieste siempre con la misma intensidad. La Constitución puede diver-
sificar las formas de manifestación de la potestad legislativa de las Cortes, creando
diversos tipos de leyes, y puede modular la intensidad del monopolio legislativo de
las Cortes, permitiendo la penetración en el mismo bajo determinadas circunstancias
y con determinados controles a otro órgano del Estado, concretamente al Gobierno.
Es por ello que, en ocasiones, se trata de minimizar la función legislativa del
Parlamento en el Estado contemporáneo, en tanto en cuanto no goza del mono-
polio del poder legislativo, en la medida en que el Gobierno también dispone de
potestad para dictar normas con rango de ley –los decretos leyes 85 y los decretos
84 PÉREZ ROYO, J.: Curso de Derecho Constitucional, décimotercera edición, Marcial Pons,
Madrid, 2012, pág. 613.
85 La figura del Decreto Ley está revista en el artículo 86 de nuestra Carta Magna conforme al
cual “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas
provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las
instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el
Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Los Decretos-leyes
deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados,
convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.
El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o de-
rogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo
Retos jurídico-políticos de las funciones parlamentarias
y los novedosos instrumentos de participación en la democracia del siglo XXI
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legislativos 86– y que se ha visto asimismo afectado por las transformaciones en el
concepto de ley, que “ha perdido sus características de abstracción y generalidad y
se ha diversificado en una tipología plural” 87.
En estos tiempos de crisis y celeridad en la aprobación de medidas urgentes, es
preciso reivindicar la importancia de la función legislativa del Parlamento. La ley,
en la fórmula clásica proclamada en el artículo 6 de la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano 88, constituye la expresión de la voluntad general y de ello
deriva el lugar que ocupa en el sistema de las fuentes del Derecho, que, si bien subor-
dinado a la Constitución, es superior al de las demás normas que integran la pirámide
del ordenamiento jurídico. Este principio democrático se combina con el representa-
tivo, razón que sustenta la atribución al Parlamento, integrado por los representantes
del pueblo titular de la soberanía, de la función legislativa.
La función legislativa se ha ido degradando procedimental y formalmente. En
cuanto a las cuestiones procedimentales cabe destacar que la tramitación parlamen-
taria de las leyes se ha ido debilitando paulatinamente, como refleja el acortamiento
de los trámites y turnos en el procedimiento ordinario y el uso cada vez mayor de los
establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedi-
miento de urgencia”.
86 El Decreto legislativo se prevé en el artículo 82 de la Constitución Española. Las Cortes
Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias
determinadas no incluidas en el artículo anterior. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante
una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuan-
do se trate de refundir varios textos legales en uno solo. La delegación legislativa habrá de otorgarse
al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La de-
legación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma corres-
pondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco
podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. Las leyes de bases delimi-
tarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de
seguirse en su ejercicio. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a
que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un
texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundi-
dos. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer
en cada caso fórmulas adicionales de control.
87 GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P.: “El parlamentario individual en un parlamento de
grupos: la participación en la función legislativa”, Teoría y realidad constitucional, núm. 28, 2011,
pág. 220.
88 Artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. “La Ley es
la expresión de la voluntad general. Todos los Ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboración,
personalmente o a través de sus Representantes. Debe ser la misma para todos, tanto para proteger como
para sancionar. Además, puesto que todos los Ciudadanos son iguales ante la Ley, todos ellos pueden
presentarse y ser elegidos para cualquier dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin
otra distinción que la de sus virtudes y aptitudes”. http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-consti-
tutionnel/root/bank_mm/espagnol/es_ddhc.pdf
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