L'ocupació pública als petits municipis: especificitats i necessitats de regulació
| Autor | Ramon Galindo Caldés |
| Cargo | Doctor en Dret per la Universitat de Barcelona i professor agregat de Dret Administratiu a la Universitat Oberta de Catalunya |
| Páginas | 58-74 |
Revista catalana de dret públic #65
www.rcdp.cat
L’OCUPACIÓ PÚBLICA ALS PETITS MUNICIPIS: ESPECIFICITATS I NECESSITATS
DE REGULACIÓ
Ramon Galindo Caldés*
Resum
Els municipis petits arrosseguen un problema d’incapacitat –o dicultats– en l’exercici de les seves competències i de
prestació de serveis obligatoris, que s’han afrontat generalment a través de la prestació de serveis per altres ens locals o
recorrent a fórmules associatives. El debat sobre la planta local i sobre la despoblació se centra en general en les dicultats
de prestació –i accés– als serveis públics bàsics o a la generació d’activitat econòmica que xi la població al territori.
Tot i això, s’ha prestat molt poca atenció a l’ocupació pública en petits municipis i municipis en risc de despoblació.
Aquests municipis disposen de molt pocs recursos i de personal insucient per prestar serveis obligatoris i exercir les
seves funcions. D’altra banda, els empleats públics en aquest context –inclosos els funcionaris d’habilitació nacional–
tenen especicitats que s’haurien d’abordar a través d’una regulació especíca.
Paraules clau: petits municipis; funció pública; despoblació; règim especial; empleats públics; funcionaris d’habilitació
nacional.
PUBLIC WORKFORCE IN SPAIN’S SMALL TOWNS AND VILLAGES: THEIR
SPECIFICITIES AND REGULATORY NEEDS
Abstract
The local authorities of Spain’s small towns and villages have always found it impossible – or at least difcult – to
exercise their powers and provide compulsory services, an issue that has generally been addressed by allowing other
local bodies to provide these services or by resorting to associative entities. The debate around local government and
depopulation generally focuses on the difculties in providing (and accessing) basic public services or on the creation
of economic activities to retain the local population. Nevertheless, very little attention has been paid to the topic of
public employment in small towns and villages and in those at risk of depopulation. Their local authorities have very
few resources and insufcient staff to provide compulsory services and carry out their duties. Additionally, the public
employment in this context, including civil servants of local government with national qualication, have specic
features that need to be addressed with specic regulations.
Keywords: small town local authorities; civil service; depopulation; special regime; civil servants; civil servants of
local government with national qualication.
* Ramon Galindo Caldés, doctor en Dret per la Universitat de Barcelona i professor agregat de Dret Administratiu a la Universitat
Oberta de Catalunya. Estudis de Dret i Ciència Política, Rambla del Poblenou, 156, 08018 Barcelona. rgalindo@uoc.edu. 0000-
0003-2684-1425.
Article rebut el 10.09.2022. Avaluació cega: 19.09.2022 i 18.10.2022. Data d’acceptació de la versió nal: 24.10.2022.
Citació recomanada: Galindo Caldés, Ramon. (2022). L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de
regulació. Revista Catalana de Dret Públic, 65, 58-74. https://doi.org/10.2436/rcdp.i65.2022.3867
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 59
Sumari
1 Introducció: municipis petits, planta local i règim jurídic local
1.1 Què entenem per petit municipi o municipi en risc de despoblació?
1.2 Els petits municipis i la planta local
1.3 La regulació dels petits municipis al règim local
1.4 Un règim especial per als petits municipis?
1.5 Petits municipis i funció pública
2 L’estructura de l’ocupació pública dels municipis petits
2.1 Els tipus d’empleats públics
2.1.1 Personal d’administració general
2.1.2 Els funcionaris d’habilitació nacional
2.2 Laboralització i temporalitat als petits municipis
2.2.1 Una dualització relativa de l’ocupació pública
2.2.2 La temporalitat als petits municipis
2.2.3 L’ocupació a temps parcial
2.3 Problemes especícs dels empleats públics als municipis petits
2.3.1 Problemes dels empleats públics als municipis petits
2.3.2 Problemes dels municipis petits en matèria de recursos humans
2.3.3 Problemes especícs dels funcionaris d’habilitació nacional
3 Més cooperació, regulació especíca o règim especial?
3.1 Cooperació i assistència en matèria de recursos humans
3.1.1 Assumpció de funcions per altres administracions locals
3.1.2 Assumpció de funcions per ens associatius
3.1.3 L’acumulació, l’agrupació i l’exempció de les funcions de secretaria intervenció
3.2 Els mecanismes proposats per l’Estatut de municipis de menor població i municipis en risc de despoblació
4 Conclusions
5 Referències
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 60
1 Introducció: municipis petits, planta local i règim jurídic local
En aquest treball pretenem abordar alguns aspectes referents a les dicultats que afronten els municipis petits
o els municipis en risc de despoblació, i, més concretament, aquells que afecten la seva funció pública. Queda
fora de l’abast d’aquest article una anàlisi exhaustiva de la funció pública als petits municipis, però sí que
hi volem destacar dues qüestions importants: en primer lloc, identicar alguns elements característics de la
funció pública en aquests municipis, i, en segon lloc, intentar reexionar sobre els mecanismes necessaris
en aquest àmbit.
Ens centrem, però, en aquest primer apartat, a determinar, a l’efecte d’aquest treball, què entenem per petit
municipi, que delimitem com tot aquell que té una població de menys de 5.000 habitants. Els petits municipis
són al centre del debat sobre la planta local a causa de la seva incapacitat per a l’exercici de bona part de les
seves competències i de la manca de diferenciació de la seva singularitat en el règim local, ns al punt que
es planteja ns i tot la regulació d’un règim especial. Destaquem, tanmateix, que gairebé no es fa referència,
però, a la funció pública.
1.1 Què entenem per petit municipi o municipi en risc de despoblació?
No hi ha una denició unànime sobre què s’entén per petit municipi, encara que el legislador ho ha xat
generalment en municipis amb una població inferior a 5.000 habitants, com és el cas del “municipi rural de
mida petita” (art. 3 de la Llei 45/2007, de 13 de desembre, per al desenvolupament sostenible del medi rural),
o els 5.000 que de forma implícita es desprenen de la Llei reguladora de les bases del règim local (intervals
sobre competències municipals mínimes obligatòries de l’art. 26.1 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril [LBRL]).
Una altra categoria més àmplia és la de “municipis de repte demogràc”, que inclouen també els municipis
no urbans de ns a 20.000 habitants, els nuclis de població que no arribin a 5.000 habitants1 o els “municipis
de menor població o en risc de despoblació”, que ns i tot amplien els supòsits partint dels 5.000 habitants
com a llindar necessari.2 En aquest treball partim de la base que és un petit municipi el que té menys de 5.000
habitants, sens perjudici que fem consideracions sobre altres intervals dins d’aquesta categoria,3 especialment
dels municipis de menys de 500 habitants, anomenats micromunicipis o micropobles.4
Finalment, entenem per municipis en risc de despoblació aquells que de manera sostinguda han perdut població
al segle XXI (que representen un 61,9 % dels municipis espanyols), amb variacions residencials negatives
(un 62,3 % dels municipis) i saldo vegetatiu negatiu (un 78 % dels municipis) des de l’any 2011,5 i amb una
densitat de població inferior a 12,5 habitants per km2 (un 48 % dels municipis). El risc de despoblació s’associa
amb aquest darrer llindar, que assenyala les zones de densitat de població molt baixa segons el Reglament
(UE) 2021/1058 del Parlament Europeu i del Consell, de 24 de juny de 2021, relatiu al Fons Europeu de
Desenvolupament Regional i al Fons de Cohesió.6 Les polítiques europees en aquest sentit han tingut presents
1 Article 1.4 del Reial decret 691/2021, de 3 d’agost.
2 En el cas de Catalunya s’utilitzen també altres classicacions, com el Consell Català de Petits Municipis, creat pel Decret 199/2003,
de 26 d’agost, en què són representats els municipis de menys de 1.000 habitants, els municipis de menys de 2.000 habitants amb més
d’un nucli de població i les entitats municipals descentralitzades.
3 L’Avantprojecte de llei del règim d’organització dels municipis de menor població o en risc de despoblació considera com a tals:
a) els municipis de 5.000 habitants o menys; b) els de menys de 20.000 habitants fora d’“aglomeracions urbanes, conurbacions
o àrees metropolitanes” i amb tots els seus nuclis amb menys de 5.000 habitants; c) els de menys de 20.000 habitants amb una
tendència demogràca decreixent (més del 2 % de pèrdua de població en els darrers cinc anys) o població envellida (més del 22 %
de població major de 65 anys); d) els municipis de menys de 10.000 habitants fora d’“aglomeracions urbanes, conurbacions o àrees
metropolitanes”. Només els municipis de la primera categoria accedirien –segons l’Avantprojecte– al règim especial de manera
automàtica. Els de la segona i la tercera categories accedirien al règim a petició de l’ajuntament, i els de la quarta, segons el que
determini el legislador autonòmic.
4 En un nivell de menor població, s’entén que són micromunicipis tots aquells que tenen una població inferior a 500 habitants. S’ha
utilitzat una altra denominació més àmplia, com micropobles, en què l’Associació de Micropobles de Catalunya inclou als seus
estatuts tant els municipis de menys de 500 habitants com els de menys de 1.000 habitants, “o sense cap nucli superior a 500, o amb
una densitat inferior a la mitjana dels micropobles, o amb pèrdua continuada de població durant 5 anys consecutius”.
5 Comisionado del Gobierno frente al Reto Demográco. Diagnóstico Estrategia Nacional frente al Reto Demográco. Eje
despoblación, 2020.
6 No és un nou criteri, ja que l’article 174 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE) ja identicava les regions que
pateixen desavantatges naturals o demogràcs greus i permanents, com, per exemple, les regions més septentrionals amb una escassa
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 61
les regions i zones amb “característiques geogràques” especials, com les transfrontereres, les insulars, les
de muntanya o les escassament poblades (Giordano i Dubois, 2019).
En aquest treball, incloem en els petits municipis els municipis de menys de 5.000 habitants, tenint en compte
que els seus problemes són en bona part comuns també als dels municipis en risc de despoblació i en línies
generals també als dels municipis amb “característiques geogràques” especials inclosos a les zones de
política comunitària.
1.2 Els petits municipis i la planta local
És un fet que bona part dels petits municipis no tenen capacitat administrativa i nancera per exercir les
seves funcions i prestar els serveis públics obligatoris. Aquest ha estat el principal argument que ha portat
diferents autors a defensar la fusió municipal com a solució, encara que es tracta d’una opció gens pacíca
que ns avui dia no ha tingut èxit.7 També és cert que no és només una qüestió de dimensió dels municipis,
sinó que bona part dels petits municipis tenen altres condicionants –el que anomenàvem “característiques
geogràques” especials– que posen en dubte que una simple agregació produeixi automàticament una millor
prestació de serveis, o, en general, una millor gestió dels assumptes públics. En particular, s’ha emfatitzat
que la fragmentació de la planta municipal no és l’únic motiu dels dècits en la prestació de serveis, sinó
també la dispersió de la població (Bel, 2011). En el mateix sentit, s’ha destacat que els factors geogràcs són
clau en el pitjor accés als serveis públics als municipis rurals respecte als urbans (Alloza et al., 2021). És, en
qualsevol cas, un debat complex, i és simplista pensar que la reducció de municipis conduirà necessàriament
a una reducció dels costos en la prestació dels serveis (Albet, 2018, p. 31).
1.3 La regulació dels petits municipis al règim local
A diferència dels municipis de “gran població”, els petits municipis o els municipis rurals es regeixen pel
règim comú. La LBRL preveu règims especials com el consell obert a municipis de molt petita població, però
no ha articulat un règim propi per als municipis de menys de 5.000 habitants.8 La LBRL només fa referència
als petits municipis en la delimitació de les competències (art. 26.1 LBRL), en la xació a 5.000 habitants
com a mínim perquè un nucli de població pugui segregar-se i constituir-se en nou municipi (art. 13 LBRL)
o en el paper de la província en l’assistència i la cooperació jurídica, econòmica i tècnica als municipis (art.
36.1.b i 31.2 LBRL), la qual cosa es refereix principalment als petits municipis. Es tracta de previsions que
afecten els municipis petits, però no s’estableix un règim especial.
El que fa el legislador estatal, en denitiva, és regular especicitats d’aquests municipis en aspectes concrets
i remetre al legislador autonòmic per a l’establiment de règims especials per a municipis petits o de caràcter
rural (art. 30 LBRL). Serien en qualsevol cas municipis (art. 3.1.a LBRL), encara que amb “notes particulars
d’organització” (Fernández-Rubio, 2010, p. 172). Si no hi ha un règim especial dels petits municipis,
menys encara pel que fa a la funció pública local, ja que ni la LBRL ni el TRLEBEP preveuen cap tipus de
diferenciació més enllà de la garantia de prestació per part de la diputació del servei de secretaria intervenció
als municipis de menys de 1.000 habitants (art. 36.1.b LBRL), la prohibició del personal eventual en municipis
de menys de 2.000 habitants i amb límits ns a 5.000 habitants (art. 104 bis LBRL) o els límits als regidors amb
dedicació exclusiva. Es tracta de previsions que busquen garantir la prestació de serveis i limitar la despesa
en personal, però no fan referència a la funció pública local com un àmbit amb necessitats especíques.
D’altra banda, el legislador autonòmic amb prou feines ha atès el fet diferencial dels petits municipis, rurals o
en risc de despoblació més enllà d’establir diferents règims especials que en bona part afecten petits municipis,
com la Llei catalana 2/1983, de 9 de març, d’alta muntanya.9 Podem trobar altres casos com l’aragonès –que
densitat de població i les regions insulars, transfrontereres i de muntanya com a objecte d’especial atenció a les polítiques de cohesió
econòmica, social i territorial. La novetat és que emfatitza el criteri de la despoblació i xa un llindar concret.
7 El debat entre la fusió i les fórmules associatives ha generat abundant bibliograa. Per tots, vid., entre d’altres, Calonge (2015),
Carbonell (2018) o Díez (2013).
8 Sobre el marc normatiu dels petits municipis, vid. Tornos (2021).
9 La Llei té com a objecte establir un règim jurídic especíc per a les comarques i les zones de muntanya. Més concretament, entre
d’altres, “dotar les comarques de muntanya d’una infrastructura administrativa que garanteixi l’assistència tècnica als municipis
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 62
preveu un règim simplicat per a municipis de menys de 1.000 habitants que permet l’assistència administrativa
i les agrupacions de personal–10 o la Llei castellanolleonesa 7/2013, de 27 de setembre, d’ordenació, serveis
i govern del territori, que introdueix una diferenciació per als municipis rurals (sosteniment en comú del
funcionari d’habilitació nacional [FHN] i del personal auxiliar dels municipis de menys de 1.000 habitants).
1.4 Un règim especial per als petits municipis?
Com hem defensat, el problema no és tant l’excés de municipis, sinó la prestació de serveis en una realitat
geogràca complexa per entitats que no disposen de prou capacitat. Rebollo (2008, p. 179-181) insisteix que
els petits municipis no són el problema i que cal canviar la manera de plantejar la qüestió:
Los pueblos, auténtica unidad social de convivencia básica, han de tener una Administración, que
es la municipal; y, partiendo de esos pueblos reales, de sus necesidades y de sus posibilidades de
autoadministración, se congura a su medida a los municipios y a su autonomía.
En aquest sentit, Cueto (2013, p. 223) proposa:
Un modelo de carácter más modesto, que represente la autonomía local, que dé satisfacción al principio
de proximidad, mientras que exista una colectividad suciente para dar sustento al municipio y mientras
éste sea capaz de atender la prestación de servicios, por sí mismo o a través de otros.
D’altra banda, Velasco (2020, p. 44) defensa que el règim comú pot ser vàlid per als municipis rurals
intermedis, però planteja una diversicació jurídica en el cas dels municipis petits, alternativa a la política
de fusions municipals. Es tracta, en denitiva, de partir de les necessitats i possibilitats d’autoadministració
d’aquests municipis per congurar la seva administració (Carbonell, 2021, p. 68).
El debat sobre la necessitat d’un règim especial per a aquests municipis ha portat a l’elaboració de
l’Avantprojecte de llei del règim d’organització dels municipis de menor població o en risc de despoblació,
mesures de modernització administrativa i millora de les relacions de col·laboració de les administracions
públiques. Aquesta proposta pretén establir un règim especial per als municipis de menys de 5.000 habitants
o de menys de 20.000 amb una tendència demogràca decreixent.11 Tot i la seva denominació (Estatut
dels municipis de menor població o en risc de despoblació), s’articula com una modicació de la LBRL,
i especialment amb un nou títol XI (Règim d’organització dels municipis de menor població o en risc de
despoblació). D’acord amb la seva exposició de motius, és una llei bàsica que “[…] tracta de dotar els
municipis de menor població o en risc de despoblació d’un règim d’organització bàsic, en virtut del principi
de diferenciació” i de l’article 9.2 de la CE, en el marc de l’Estratègia nacional davant del repte demogràc.
L’Avantprojecte incideix a dotar d’un règim que faci coherents les exigències de la planta local en matèria
competencial dels municipis de població menor o en risc de despoblació amb els recursos tècnics i econòmics
disponibles. Per això es preveuen mecanismes d’assistència i col·laboració, com la gestió col·laborativa, la
possibilitat de dispensa en la prestació de serveis obligatoris, o la gestió ordinària –que inclou l’encomanda
de gestió i la delegació de competències–, com una especialitat pròpia dels municipis sota aquest règim, o
les mancomunitats integrades per a la prestació dels serveis públics i l’execució d’obres de competència
municipal. Pel que fa a la funció pública, l’Avantprojecte preveu l’exempció del servei de secretaria o la
dotació d’un règim ad hoc per als seus empleats públics, que veurem més endavant.
1.5 Petits municipis i funció pública
Mir (1991) destacava fa tres dècades els problemes especícs a què havia de fer front l’Administració local a
la Catalunya rural derivats de la debilitat política, administrativa i econòmica de les estructures municipals, i
muntanyencs que en necessiten “ (art. 1.e). Actualment, 137 municipis han estat declarats de muntanya, 124 dels quals estan agrupats
a cinc zones de muntanya plurimunicipals, i la resta són municipis aïllats. Representen el 46 % del territori català i només el 5 % de
la seva població.
10 La Llei 7/1999, de 9 d’abril, d’Administració local d’Aragó, preveu un règim simplicat al qual es poden acollir els municipis
de menys de 1.000 habitants, el qual els permet l’assistència tècnica i administrativa per altres administracions i el foment de les
agrupacions secretarials i d’altre personal (art. 58.d i e).
11 Vi d. la nota 3.
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 63
que es traduïen en una sèrie de conseqüències. La principal, la manca de capacitat econòmica i organitzativa
per gestionar moltes de les inversions i serveis de la seva competència, cosa que provoca que els prestin de
forma decient o que els presti una altra administració, situació que és estructural. També destacava com
a conseqüència d’aquesta feblesa la manca de personal prou qualicat. Són, de fet, dues situacions que es
reatroalimenten.
La uniformitat del règim local es reecteix també en la seva funció pública. No solament no existeix un règim
especial per als empleats públics dels petits municipis a la LBRL ni al Reial decret legislatiu 5/2015, de 30
d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Estatut bàsic de l’empleat públic (TRLEBEP), sinó
que ni tan sols es preveuen. La primera qüestió és preguntar-se si hi ha una funció pública amb característiques
especíques als petits municipis. La resposta, com veurem al següent apartat, és que sí. En segon lloc, si es
donen dicultats especíques en matèria d’ocupació pública derivades de la seva condició de petits municipis
i quines solucions s’han adoptat. Abordem aquestes qüestions en els dos apartats següents.
2 L’estructura de l’ocupació pública dels municipis petits
Els municipis petits comparteixen amb la resta de l’Administració local el mateix règim jurídic, encara que
tenen caràcters que els són propis. Són estructures administratives molt febles derivades de la insuciència
nancera, sostingudes en general per la gura del funcionari d’habilitació nacional (FHN) i amb un grau de
tecnicació i especialització molt baix. És molt difícil conèixer l’estructura de l’ocupació pública local amb
precisió, de manera que només disposem de dades agregades, que ens aporten poca informació. L’Observatori
de Govern Local de la Fundació Pi i Sunyer ha recollit dades basades en qüestionaris sobre la totalitat dels
municipis catalans. Això ens permet aprofundir molt més en aspectes concrets i conrmar algunes hipòtesis
sobre les característiques especíques del personal als petits municipis. Les dades utilitzades a partir d’aquí
es refereixen a l’edició 2020 de l’Observatori esmentat.12
2.1 Els tipus d’empleats públics
Un 21,8 % del personal al servei de les administracions públiques espanyoles està integrat al sector públic de
l’Administració local, especialment als ajuntaments, i suma un total de 526.307 empleats públics.13 L’ocupació
local ha experimentat una transformació en les darreres dècades, atès que s’ha ampliat la prestació de serveis
i, en general, els seus àmbits d’activitat. Tanmateix, la realitat de l’ocupació pública dels municipis de menys
de 5.000 habitants és singular per l’estructura organitzativa pròpia dels petits municipis i les dicultats que
afronten. Les plantilles dels municipis petits les constitueixen en bona part personal d’administració general
i FHN.
2.1.1 Personal d’administració general
D’acord amb els articles 167 i 169 del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d’abril, pel qual s’aprova el
text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local (TRRL), els funcionaris s’integren
en una escala d’administració general i una altra d’especial. La major part dels funcionaris dels municipis
petits pertanyen a l’escala d’administració general, i, dins d’aquesta, a les subescales administrativa, auxiliar
administrativa i subalterna –distribució que es tradueix en els subgrups C1, C2 i AP del TRLEBEP. Les
subescales tècnica (A1) i de gestió (A2) són molt menys freqüents. Menys encara ho són els funcionaris
pertanyents a l’escala d’administració especial, ja que les tasques que exigeixen especialització –subescala
tècnica– les exerceixen altres administracions i la presència de la policia local –subescala de serveis especials–
és mínima als petits municipis. Un esquema semblant és aplicable en el cas dels empleats públics laborals.
Una de les conseqüències d’aquesta estructura és la baixa tecnicació a les plantilles dels municipis petits.
D’acord amb les dades de l’Observatori de Govern Local, a Catalunya el percentatge de tècnics –funcionaris
12 Les dades de l’Observatori estan disponibles a la Fundació Carles Pi i Sunyer. La Fundació ha facilitat també altres dades per
millorar l’anàlisi d’aquest treball. L’autor agraeix a la responsable de l’Observatori, Esther Pano, i a la investigadora Maria Barbal
la seva ajuda en aquest sentit.
13 Boletín estadístico de personal al servicio de las Administraciones públicas. Enero 2022. Ministerio de Hacienda y Función
Pública.
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 64
dels subgrups A1 i A2– és menor als municipis que tenen entre 500 i 5.000 habitants (16,5 %) que als de més
població (22,9 %). Les dades mostren, a més, que la tendència és progressiva: com més població hi ha, més
elevat és el percentatge de funcionaris dels subgrups esmentats.14
De la mateixa manera, les dades de l’Observatori mostren una altra tendència lligada a la població, com és
l’especialització. A mesura que augmenta el municipi –i el pressupost–, especialment a partir dels 5.000
habitants, augmenta el personal especialitzat. Els funcionaris d’administració especial representen un 63,3 %
als municipis de més de 5.000 habitants i un 37,9 % als de menys, i l’escala majoritària és a partir dels 2.501
habitants. Aquesta tipologia de personal sembla respondre a les necessitats dels municipis, ja que els serveis
que exigeixen personal més especialitzat els solen prestar altres ens o poden ser externalitzats.
2.1.2 Els funcionaris d’habilitació nacional
Els funcionaris d’habilitació nacional (FHN) representen un 0,8 % del personal de les administracions locals,
poc més de 4.800 efectius el gener del 2022,15 nombre que ha disminuït en les darreres dues dècades.16 Són
molt rellevants en el règim local i fonamentals als petits municipis. Com s’ha dit:
En los pequeños municipios sería muy difícil articular una mínima burocracia sin esta gura, por lo
que las labores esenciales de la Corporación podrían no realizarse. […] la supresión de la gura y el
‘abandono’ a la propia suerte podrían propiciar, en otros –los más numerosos y necesitados de los
Ayuntamientos– un problema de gestión y de profesionalización que podría claramente lastrar el propio
funcionamiento de la Administración Local. (Palomar, 2003, p. 886-887)
Tenen un paper vertebral en l’organització dels petits municipis (Ríos, 2003) i sovint són l’únic empleat amb
titulació superior.
Els FHN en petits municipis pertanyen generalment a la subescala de secretaria intervenció (art. 92 bis LBRL).
El Reial decret 128/2018, de 16 de març, pel qual es regula el règim jurídic dels funcionaris d’Administració
local amb habilitació de caràcter nacional (RPPFHN), classica els llocs de treball de secretaria d’ajuntament
de municipis de població inferior a 5.001 habitants –el pressupost dels quals no excedeixi la quantitat de 3
milions d’euros– com de classe tercera. El secretari només podrà accedir a un lloc de classe segona en un petit
municipi si el pressupost de l’ajuntament supera la xifra de 3 milions d’euros (art. 8.1) o en altres situacions
associades a població resident a l’estiu o al fet de ser capital comarcal, entre d’altres (art. 8.3).
D’acord amb les dades de l’Observatori de Govern Local, una característica dels municipis de menys de 5.000
habitants –excloent-ne els de menys de 500 habitants– és que hi ha un únic FHN, que agrupa les funcions de
secretari i interventor. Així succeeix al 95,7 % dels municipis catalans de menys de 5.000 habitants (gairebé
tots de més de 2.500 habitants), mentre que la mateixa situació es produeix al 14,3 % dels municipis de més
de 5.000 habitants (gairebé tots de menys de 10.000 habitants).
La distribució per volum pressupostari ofereix dades semblants. La pràctica totalitat dels municipis catalans
amb un pressupost de menys de 5 milions d’euros disposen d’un FHN amb les dues funcions, mentre que
els que tenen un pressupost de més de 25 milions d’euros tenen dos FHN (secretari i interventor). La franja
intermèdia –entre 5 i 25 milions d’euros– reecteix aquesta tendència: com més pressupost, més es desagreguen
aquestes funcions.
14 La Diputació de Barcelona ofereix dades diferents sobre els municipis de la província, encara que la tendència és la mateixa: com
més població hi ha, major grau de tecnicació, des de poc més del 40 % als municipis de més de 50.000 habitants al 22,6 % - 28,1 %
dels de menys de 5.000 (Diputació de Barcelona, 2022).
15 Boletín estadístico…, op. cit.
16 El gener de 2002 representaven l’1 % i 5.658 efectius.
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 65
2.2 Laboralització i temporalitat als petits municipis
2.2.1 Una dualització relativa de l’ocupació pública
Dels 526.307 empleats municipals espanyols, menys d’un terç (31,1 %) són funcionaris de carrera. Els empleats
laborals són majoritaris (56,5 %), i la resta (12,4 %) responen a altres situacions (especialment funcionaris
interins i eventuals).17 L’alt pes del personal laboral no és un fenomen nou. Tot i que s’ha reduït, continua
sent persistent a l’Administració local, on és el tipus d’empleat majoritari. No abordem aquí les preferències
per un model o un altre, encara que sí que cal tenir en compte que el personal laboral té limitacions en el
desenvolupament de determinades funcions, com ara l’exercici de les potestats administratives, reservades
als funcionaris (art. 9.2 TRLEBEP).
En el cas de Catalunya, d’acord amb les dades de l’Observatori de Govern Local, veiem que, com més població
hi ha, més gran és el pes dels funcionaris, que són minoritaris als municipis de menys de 20.000 habitants,
situació que s’incrementa als municipis entre 251 i 2.500 habitants. El quadre següent és revelador en aquest
aspecte.
Quadre 1. Percentatge de funcionaris sobre el total d’empleats públics municipals a Catalunya (2020)
Font. Observatori de Govern Local 2020. Fundació Pi i Sunyer.
La laboralització és especialment important als municipis de menys de 5.000 habitants, amb un 72,5 %
d’empleats laborals als municipis que tenen entre 500 i 5.000 habitants, i del 73,3 % als de menys de 500.
Com a regla general, es produeix una funcionarització progressiva de les plantilles a mesura que augmenten
la població i el pressupost. En molts casos, el funcionari als petits municipis és el mateix secretari interventor,
especialment en els de menor població, cosa que distorsiona la imatge sobre la laboralització dels petits
municipis, ja que bona part del personal funcionari ho és per obligació legal.18
17 Boletín estadístico…, op. cit.
18 Les dades referents als municipis de la província de Barcelona (Diputació de Barcelona, 2022) corroboren aquesta tendència.
Només el 12,6 % dels empleats dels municipis de més de 100.000 habitants és laboral, el 26,4 % als municipis que tenen de 50.000
a 100.000 habitants i el 38,4 % als municipis que tenen de 20.000 a 50.000 habitants. Als municipis de menys de 20.000 el personal
és majoritàriament laboral, i aquesta proporció augmenta en el cas dels petits municipis, on assoleix percentatges entre el 63,6 % i
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 66
Finalment, només un 21 % dels municipis compten amb empleats eventuals, gura que respon especialment
als municipis de més de 5.000 habitants, en què 51,2 % hi compta. Aquest percentatge disminueix ns al 5,4 %
als municipis que tenen entre 500 i 5.000 habitants. Els treballadors eventuals són pràcticament inexistents
als municipis de menys d’1 milió d’euros de pressupost, i molt esporàdics als de menys de 5 milions d’euros.
2.2.2 La temporalitat als petits municipis
La temporalitat ha estat un dels problemes més rellevants de l’ocupació pública en els darrers anys, cosa que
ha motivat l’aprovació de la Llei 20/2021, de 28 desembre, que habilita les administracions –també locals– a
la convocatòria de processos d’estabilització, en un procés a dia d’avui encara incert. El primer trimestre del
2022, segons l’Institut Nacional d’Estadística (INE), 1,1 milions d’empleats públics tenen una relació temporal
amb el sector públic, xifra que equival a un 32,5 % del total. Altres dades parlen de 800.000 empleats públics
temporals. S’ha destacat que en l’àmbit local la temporalitat en petites i mitjanes entitats locals pot estar en
una mitjana superior al 30 % - 40 % (Garrido i Povedano, 2022, p. 9) i que és més gran en municipis de menys
de 20.000 habitants (Rosa, 2019).
Les dades de l’Observatori de Govern Local per a Catalunya ens proporcionen una mica més de detall. Les
places vacants de personal funcionari són especialment importants a municipis que tenen entre 501 i 1.000
habitants (45,4 %), a municipis de menys de 5.000 habitants i a municipis amb menys de 5 milions d’euros
de pressupost.
D’altra banda, el percentatge de funcionaris interins als municipis catalans està al voltant del 20 %, i és
d’una mica inferior als municipis de menys de 5.000 habitants. La mateixa situació es produeix respecte als
empleats públics laborals, col·lectiu en què la temporalitat és del 24,8 % als municipis de menys de 5.000
habitants, mentre que ascendeix al 32,7 % als de més de 5.000 habitants. Considerant les dades conjuntament,
la temporalitat és menys acusada en municipis de menys de 5.000 habitants.19
Les raons de la temporalitat són variades al conjunt de l’Administració local. En el cas dels petits municipis,
cal afegir-hi també que han de cercar puntualment el suport nancer d’altres administracions públiques per
poder contractar o nomenar personal, generalment temporal (Rosa, 2019).20
2.2.3 L’ocupació a temps parcial
Tot i que la temporalitat no és un problema especíc dels petits municipis (excepte en el cas dels FHN), sí
que ho és la dedicació parcial. D’acord amb l’Observatori de Govern Local, el 29,9 % dels empleats públics
laborals dels municipis catalans de 500 a 5.000 habitants tenen un contracte a temps parcial, en contrast amb
un 18,2 % en els de més població. En general, la regla observada és que, com més població hi ha, menor és
el nombre de laborals a temps parcial. Afecta també els FHN, ja que en bona part presten serveis a més d’un
municipi, per la qual cosa la seva dedicació també és parcial (respecte a cada municipi). Afecta, com sembla
obvi, els municipis de menys de 500 habitants, amb una mitjana de 18,6 hores setmanals als municipis de
menys de 500 habitants i de 16,3 hores setmanals als de menys de 251 habitants.
2.3 Problemes especícs dels empleats públics als municipis petits
L’ocupació pública als petits municipis és singular en tant que respon a la realitat en què està inserida. Es
tracta, com hem vist, de plantilles escasses, generalistes i amb una presència rellevant dels FHN. També
amb una laboralització important, una temporalitat molt elevada –especialment entre els funcionaris– i una
el 69,1 %. Cal destacar que la totalitat dels tècnics A1 dels municipis de menys de 2.000 habitants són funcionaris, així com el 93 %
- 94 % en els municipis que tenen de 2.000 a 5.000 habitants, cosa que sembla conrmar que aquests llocs corresponen al secretari
municipal, que forçosament ha de ser funcionari.
19 En canvi, armen Garrido i Povedano (2022, p. 9), a partir d’una mostra de més de 35 entitats locals inferiors a 20.000 habitants
extrapolable com a mitjana a la resta de les petites i mitjanes entitats locals, que la temporalitat oscil·la entre el 30 % i el 40 %. No
obstant això, és més probable que la temporalitat, com sostenim, sigui més baixa en els petits municipis, i el seu percentatge en tot
cas es distorsiona per l’alt grau de temporalitat dels FHN.
20 Amb totes les prevencions, per tal com es tracta d’un altre país i d’una mostra de municipis, Desmarais et al. (2021) identiquen
en un estudi recent que els petits municipis són més favorables a la contractació de personal temporal (contract workers) que els
municipis més grans, més inclinats a contractar personal permanent (civil servants).
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 67
forta presència del temps parcial. Però hi ha altres problemes rellevants que afecten els empleats públics
dels municipis petits, i encara d’altres que afecten la gestió dels recursos humans per part de l’ajuntament.
Finalment, hi ha problemes especícs dels FHN, en part coincidents amb els de la resta dels empleats públics.
2.3.1 Problemes dels empleats públics als municipis petits
Els empleats públics als petits municipis afronten alguns problemes especícs, que, sense ànim d’exhaustivitat,
apuntem a continuació. Són dicultats que fan que ocupar un lloc en un petit ajuntament en general no sigui
atractiu, o que es converteixi simplement en una destinació provisional.
a) Acumulació de tasques. Com més gran és una plantilla, més especialització es produeix. Si la plantilla
és reduïda i les obligacions de l’ajuntament són les mateixes o molt similars, les úniques opcions
són el recurs a la col·laboració o la cooperació amb altres ens, o bé assumir tasques diverses per part
del personal existent. Fins i tot en el cas que bona part dels serveis els prestin ens supramunicipals
o associatius, el personal dels petits municipis ha d’assumir un ventall més gran de tasques que el
personal equivalent d’altres ens locals de més volum poblacional i pressupostari.
b) Dicultats per al treball en equip. S’ha apuntat que a partir de 25 empleats es produeix un cert
aïllament de manera creixent (FEMP, 2009, p. 46). Aquesta és la realitat de moltes plantilles de petits
municipis: com més reduïda, més aïllada és la feina dels seus empleats.
c) Dicultats per a la formació contínua. L’Administració local està sotmesa a canvis continus no
només pel que fa a la transformació digital, sinó també a l’especialització, que exigeix un esforç
d’actualització i d’adaptació a les noves realitats. Les dicultats per a la formació als petits municipis
no són una realitat nova. La baixa assistència a cursos, per dicultats òbvies de desplaçament, és
un fet que ja fa temps que s’ha posat de manifest (FEMP, 2009, p. 71). S’ha posat l’èmfasi en el fet
que no només cal acostar la formació als petits municipis, sinó que cal “una oferta formativa més
especíca o adaptada a les peculiaritats de les petites corporacions” (FEMP, 2009, p. 76). Per tant, hi
ha un problema d’accés, però també d’orientació de la formació a necessitats especíques, i ns i tot
que els responsables polítics ho vegin com una necessitat. En aquest sentit, la formació en línia ha
facilitat l’accés a la formació d’aquests empleats, encara que no deixa de ser només part de la solució.
d) Dicultats de carrera i mobilitat. El desenvolupament de la carrera horitzontal seria especialment
adequat als petits municipis. Mancant aquest, només es pot dur a terme a través de la mobilitat
interadministrativa, restringida i que necessita la seva instrumentació a través de convenis o de la
creació de llocs oberts a la seva cobertura per empleats d’altres administracions atenent criteris
de reciprocitat (Campos, 2020, p. 132). De la mateixa manera, les possibilitats de promoció són
escasses, perquè, com ja hem vist, la major part dels llocs corresponen a personal administratiu (C1
i C2), especialment en els micromunicipis on l’únic lloc de treball –conjuntament amb el secretari
interventor– correspon a personal administratiu. Hi ha moltes reticències, però, a crear llocs tècnics,
que podrien aportar més valor.
e) Retribucions més baixes o menors expectatives retributives? És difícil saber si hi ha retribucions
menors en llocs equivalents en funció de la grandària del municipi. D’acord amb dades dels municipis
de la província de Barcelona (Diputació de Barcelona, 2022), la mitjana de les retribucions als
municipis de més de 100.000 habitants és de 37.721 euros, xifra que baixa ns a 25.281 euros o
26.960 euros –en funció de la renda familiar bruta mitjana del municipi– en el cas dels municipis
de menys de 2.000 habitants. Hi ha una distància considerable, que, tanmateix, no s’ha de deure
necessàriament al factor poblacional de forma directa, sinó al major grau de tecnicació de les
plantilles o a retribucions complementàries més elevades derivades d’organigrames més complexos,
entre d’altres. Les retribucions no necessàriament són menors, però sí que ho són les possibilitats
d’accedir a llocs més ben retribuïts. En el cas dels FHN, com veurem més endavant, sí que hi ha una
relació entre població i retribució lligada a l’escala. En qualsevol cas, directament o indirectament
hi ha una relació amb les expectatives retributives si comparem els petits municipis amb la resta,
especialment els de més població. En aquest sentit, la FEMP ha plantejat la possibilitat de promoure
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 68
la creació d’incentius econòmics i de carrera professional per als empleats públics que xin la seva
residència habitual al municipi o la zona rural on presten servei (FEMP, 2017, p. 13).
2.3.2 Problemes dels municipis petits en matèria de recursos humans
A part dels problemes especícs dels empleats públics, hem de considerar també les dicultats dels municipis
en matèria de recursos humans, que bàsicament tenen el mateix règim de funció pública que la resta. Sense
ànim d’exhaustivitat, en destaquem alguns.
a) Dificultats en la gestió dels recursos humans. En matèria de funció pública, el municipi té en
general les mateixes obligacions que qualsevol altre municipi. Poden externalitzar determinades
tasques administratives (p. ex., altes i baixes, nòmines, etc.), però continuen existint tasques de tipus
organitzatiu que han de ser assumides internament, generalment per part del secretari municipal. Les
dicultats de planicació o de la simple gestió de l’oferta pública d’ocupació són evidents en aquest
tipus de municipis.
b) Problemes de selecció i retenció dels empleats. Si la captació i la retenció de talent són un dels reptes
del sector públic actual i de futur, en els petits municipis cal tenir en compte el context que s’ha descrit
abans. Els llocs que cal cobrir són, per tant, menys atractius i sovint s’ocupen de forma transitòria.
c) Dependència d’altres ens locals. Com a conseqüència dels factors anteriors, els municipis tenen un
fort incentiu a recórrer a altres ens locals, especialment la diputació o un ens equivalent, no tan sols
per gestionar els seus recursos humans, sinó per desenvolupar funcions, en lloc de fer-ho directament.
2.3.3 Problemes especícs dels funcionaris d’habilitació nacional
El lloc de treball de secretaria (o secretaria intervenció), un lloc obligatori i necessari a l’organització
municipal, presenta als petits municipis alguns problemes especícs. Els FHN als petits municipis afronten
les mateixes dicultats que hem vist per al conjunt dels empleats públics, als quals hem d’afegir-n’hi algunes
d’especíques.
a) Acumulació de funcions. El lloc de treball de secretaria intervenció suposa no tan sols l’exercici de
les funcions de secretaria, intervenció i tresoreria, sinó també retribucions menors, menys personal
de suport, menor categoria professional, etc. El secretari interventor és l’home o dona orquestra a
molts municipis. No és estrany que no sigui un lloc especialment atractiu i que sovint esdevingui una
estació de trànsit cap a altres llocs.
b) Alta temporalitat. La temporalitat de l’ocupació pública no és especialment elevada als petits municipis,
però sí que ho és en el cas dels llocs de treball de secretaria o intervenció. D’acord amb les dades de
l’Observatori de Govern Local sobre Catalunya, el 52,8 % dels secretaris o secretaris interventors als
municipis catalans són FHN, és a dir, funcionaris de carrera. Per tant, en gairebé la meitat dels casos
la situació és temporal, bé perquè el lloc l’ocupa un altre funcionari de forma accidental (18,3 %),
bé perquè ho fa un funcionari de manera interina (23,7 %), a la qual cosa sumem altres situacions
(5,1 %).21 Si la temporalitat és elevada, veiem que s’agreuja en funció de la població, especialment
als municipis de menys de 1.000 habitants i als que tenen un volum pressupostari menor. Hi ha, en
resum, un volum de temporalitat molt elevat que afecta els petits municipis i amb volum pressupostari
menor. Les causes d’aquesta alta temporalitat poden ser diverses –manca d’incentius econòmics, de
progressió a la carrera, de suport, etc.–, però la dada objectiva és una situació preocupant, especialment
tenint en compte que és una gura que hauria de gaudir de més estabilitat.
c) Dependència d’altres ens. L’assistència als municipis es reecteix també pel que fa als llocs de
secretaria intervenció. D’acord amb les dades de l’Observatori de Govern Local sobre Catalunya,
un 60,2 % dels municipis catalans de menys de 500 habitants reben suport del consell comarcal o de
21 En el mateix sentit, el 2012 el 44,7 % de les agrupacions de secretaria intervenció a Espanya no tenien titular (Tribunal de
Cuentas, 2014, p. 34).
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 69
la diputació per a la prestació del servei de secretaria intervenció, especialment els de 251 o menys
habitants. Per tram pressupostari, veiem també que, com més baix és el pressupost, més gran és el
suport rebut.
d) Absència de carrera real. Es tracta d’un problema general de la funció pública als petits municipis,
també en el cas dels FHN. La progressió en la carrera està lligada, en general, a la grandària del
municipi, i, en menor mesura, al volum pressupostari del municipi en què presta serveis.22 La regulació
del TRLEBEP sobre carrera horitzontal a la funció pública ha estat molt poc desenvolupada, com
també ho ha estat en el cas dels FHN. L’única via de progressió en la carrera d’un FHN és a través
del canvi a municipis o ens de més població, de manera que gairebé sempre el destí en un lloc de
treball de secretaria o secretaria intervenció en un petit municipi és una etapa transitòria en la seva
vida professional.23
3 Més cooperació, regulació especíca o règim especial?
No hi ha un règim especial per als petits municipis o els municipis en risc de despoblació. És més, qualsevol
municipi té gairebé les mateixes obligacions, difícils de complir per a molts. El recurs a la cooperació amb
altres administracions no elimina el fet que hi ha funció pública als petits municipis amb característiques
especials que hauria de ser objecte de diferenciació en la regulació. Caldria plantejar-se si cal una cooperació
i una assistència més intenses en matèria de funció pública, la introducció d’especicitats en el règim de la
funció pública local o un règim especial. Potser una combinació de tots tres factors pot ser la solució òptima.
3.1 Cooperació i assistència en matèria de recursos humans
La insuciència estructural dels petits municipis per exercir les seves funcions pel fet de no disposar del
personal sucient ha conduït a tres fórmules basades en la coordinació i la cooperació. En la primera, és
una altra administració local –diputacions i consells comarcals– la que presta els serveis. En la segona, el
municipi recorre a fórmules associatives –mancomunitat o consorci. En un tercer cas, es preveuen fórmules
d’acumulació, agrupació i exempció de les funcions de secretaria i intervenció.
3.1.1 Assumpció de funcions per altres administracions locals
En general és la diputació o l’entitat equivalent –o els consells comarcals, si escau– la que supleix la
insuciència dels petits municipis en matèria de personal. Un dels ns de la província és “[…] assegurar la
prestació integral i adequada en la totalitat del territori provincial dels serveis de competència municipal”
(31.2 LBRL), i, entre d’altres, és competència de les diputacions “[…] l’assistència i la cooperació jurídica,
econòmica i tècnica als municipis, especialment els de menor capacitat econòmica i de gestió” (art. 36.1
LBRL). Aquesta posició de la diputació ha estat reforçada per la LRSAL amb un paper de coordinació
dels serveis mínims de competència municipal (art. 36.2.b LBRL). Aquest no és el lloc per aprofundir en
el paper de la diputació, sinó per constatar que aquestes funcions d’assistència, cooperació i coordinació
també s’exerceixen en matèria de personal, especialment als petits municipis, sobretot com una “institució
de cooperació amb els municipis molt especialitzada”.24
22 Els llocs de secretaria de les entitats locals els classiquen, les comunitats autònomes, en les classes primera, segona i tercera,
en funció del tipus d’entitat, població i pressupost. Als municipis de menys de 5.000 habitants poden ser de dos tipus, d’acord amb
el RPPFHN: de classe segona als municipis de menys de 5.001 habitants amb un pressupost de més de 3 MEUR, i de classe tercera
a municipis de menys de 5.001 habitants amb un pressupost de menys de 3 MEUR. L’ajuntament pot sol·licitar a la comunitat
autònoma una categoria diferent en determinats casos (art. 8 RPPFHN).
23 A diferència de les subescales de secretaria i intervenció tresoreria –que es divideixen en les categories d’entrada i superior–, a la
subescala de secretaria intervenció no hi ha diferenciació de categories, per la qual cosa hauran de promocionar a altres llocs si volen
accedir a les subescales de secretaria i intervenció tresoreria.
24 Els mateixos petits municipis proposaven el 2010 “que se presten desde las Diputaciones provinciales, cabildos y consejos
insulares los servicios necesarios de asesoramiento y asistencia a los pequeños municipios para suplir las carencias de personal
cualicado […]”. Declaración de Toledo. La cohesión territorial pasa por el desarrollo sostenible de las pequeñas ciudades. I
Congreso de Pequeños Municipios. Toledo, 10-11 de setembre de 2010.
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 70
Les diputacions poden realitzar aquesta funció de suport als petits municipis davant de les seves insuciències
en matèria de recursos humans de formes molt diverses (subvencions, formació, assistència tècnica i legal, etc.).
És habitual que les diputacions disposin de serveis d’assistència tècnica (SAT), amb diferents denominacions
i instruments d’assistència als municipis. És important també que aquests llocs tècnics a les diputacions siguin
atractius, ja que desenvolupen una tasca que incideix directament en la gestió dels petits municipis.
3.1.2 Assumpció de funcions per ens associatius
El recurs a mancomunitats i consorcis per part dels municipis ha estat recurrent per a la prestació de
serveis bàsics o especialitzats. Com s’ha dit, “[…] els reptes i les mancances que presenten actualment els
municipis, especialment els més petits, poden intentar solucionar-se –o mitigar-se– no només mitjançant el
seu desapoderament competencial o a través de la seva simple supressió, sinó també promovent fórmules de
col·laboració i associació voluntàries” (Vilalta i Gràcia, 2016, p. 14). Aquestes fórmules no tenen per objecte
l’assistència als empleats públics dels petits municipis, sinó la prestació de serveis de forma mancomunada.
3.1.3 L’acumulació, l’agrupació i l’exempció de les funcions de secretaria intervenció
La normativa anterior a la LBRL ja preveia l’agrupació del lloc de treball de secretaria als municipis de menys
de 500 habitants (Font, 2020, p. 208-209). Actualment el RPPFHN preveu tres mecanismes: acumulació de
llocs, agrupació de llocs i exempció de funcions.
a) Acumulació de llocs. L’article 50 RPPFHN regula la possibilitat que un FHN que estigui ocupant un
lloc de treball reservat pugui exercir les funcions d’un altre lloc en una altra entitat local, de la mateixa
subescala o categoria, quan no hagi estat possible efectuar un nomenament provisional o una comissió
de serveis, i amb autorització de la comunitat autònoma. Només és possible una acumulació i percebent
el 30 % de les retribucions del lloc acumulat. En tot cas, es tracta d’un mecanisme transitori, i no és
un mecanisme de cooperació, sinó una provisió d’un lloc de treball pel funcionari d’un altre ens local.
b) Agrupació de llocs. L’article 9.1 RPPFHN estableix que les entitats locals on el volum de serveis
o recursos de les quals sigui insucient podran sostenir en comú i mitjançant agrupació el lloc
de secretaria (també és possible l’agrupació dels llocs d’intervenció). El seu àmbit en general és
autonòmic, i són les comunitats autònomes les que n’han d’acordar la constitució i la dissolució. Es
tractaria, en aquest cas, de l’únic dels tres casos en què es produeix una cooperació intermunicipal,
atès que implica que tots els signants comparteixen l’FHN. Es tracta d’una solució adequada, encara
que la motivació se centra en els costos, sense incorporar-hi mesures que facin més ecient i ecaç
l’exercici de les funcions (Doncel, 2019).
c) Exempció de funcions. Les entitats locals amb una població inferior a 500 habitants (i pressupost
inferior a 200.000 euros) poden ser eximides per la comunitat autònoma, amb l’informe previ de la
diputació o l’ens equivalent, de l’obligació de crear o mantenir el lloc de treball de secretaria, sempre
que l’agrupació no hagi estat possible (art. 10.1 RPPFHN). Les funcions passen a prestar-se “pels
serveis d’assistència o mitjançant acumulació”. D’altra banda, és una situació transitòria, per la qual
cosa si l’entitat augmenta el llindar de població o el llindar pressupostari haurà de sol·licitar-ne la
revocació i procedir a la creació i la classicació (art. 10.3).
Com veiem, es tracta de dos tipus de solucions. A l’acumulació i l’agrupació hi ha una mena de compartició
del secretari interventor. Es tracta d’una solució molt estesa, d’acord amb les dades de l’Observatori de Govern
Local, i molt freqüent als micromunicipis –de menys de 500 habitants.25 Aquestes dades coincideixen amb
les contingudes a la taula següent, d’acord amb dades del Tribunal de Cuentas.
25 Si, com hem vist, als municipis de menys de 5.000 habitants hi ha un únic FHN, es produeix un nou fenomen a mesura que
la població és més reduïda, com és la compartició del secretari interventor. En un 71 % dels municipis catalans de menys de 500
habitants el secretari interventor està compartit amb un altre ajuntament o amb el consell comarcal (74,9 % als de menys de 251
habitants i 66,4 % als municipis que tenen entre 251 i 500 habitants). Aquesta compartició és més elevada a Tarragona i Girona
–80,7 % i 74 %, respectivament– que a Barcelona i Lleida –68,3 % i 65,5 %, respectivament. L’observació per pressupost dona una
tendència similar: com més pressupost, menys compartició. Gairebé el 80 % que tenen un pressupost de menys de 500.000 euros
comparteixen FHN, percentatge que es redueix a poc més de la meitat en els que el tenen de més d’un milió d’euros.
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 71
Taula 1. Llocs obligatoris a municipis: nombre d’entitats per lloc
Classe de lloc < 500 hab. 500-5.000 hab. 5.000-20.000 hab. > 20.000 hab. Total
Intervenció de classe 1a 0 2 101 367 470
Intervenció de classe 2a 0 69 649 27 745
Secretaria de classe 3a 507 2.387 135 - 3.029
Total entitats no agrupades 507 2.458 885 394 4.244
Agrupació intervenció de classe 2a 1 5 7 - 13
Agrupació secretaria de classe 3a 2.756 398 2 - 3.156
Total entitats en agrupació 2.757 403 9 - 3.169
Secretaria eximida 341 21 - - 362
Agrupació eximida 48 - - - 48
Total entitats eximides 389 21 - - 410
Secretaria habilitada 4 1 - - 5
Agrupació habilitada 8 - - - 8
Total entitats habilitades 12 1 - - 13
Total entitats amb lloc 3.665 2.883 894 394 7.836
Font. Adaptat de Tribunal de Cuentas (2014). Dades corresponents als anys 2011 i 2012.
En el cas de l’exempció, però, no hi ha cooperació o compartició, sinó que les funcions les presta un altre
ens de forma directa.
3.2 Els mecanismes proposats per l’Estatut de municipis de menor població i municipis en risc de
despoblació
L’Estatut de municipis de menor població i municipis en risc de despoblació contingut a l’Avantprojecte
esmentat preveu, segons el que s’explicita en la seva exposició de motius, l’exempció del servei de secretaria
o la dotació d’un règim ad hoc per als empleats públics. No es tracta d’un règim especial en matèria de funció
pública, però sí que afegeix algunes especicitats, que es contenen al capítol III del títol XI. Els municipis
en aquest règim poden:
a) Encomanar, per acord del Ple, la selecció del personal municipal a les diputacions provincials o òrgans
equivalents a través d’un conveni de col·laboració, amb el suport de l’Institut Nacional d’Administració
Pública (INAP). El personal funcionari seleccionat pot, a més, participar als concursos de provisió de
llocs de treball de totes les entitats signants del conveni.
Sense ser una gran novetat, sí que afegeix dos aspectes d’interès. El primer, oferir un marc en què el
municipi pugui exercir les funcions de gestió de personal amb més garanties. En segon lloc, intenta
trencar l’aïllament dels llocs pel que fa a la provisió, cosa que és molt positiva.
b) Constituir –entre municipis i amb altres ens locals territorials– agrupacions d’àmbit autonòmic26
per sostenir personal comú, funcionari o laboral (exclosos els llocs reservats a FHN), o xar una seu
administrativa comuna quan ho justiqui la realització més ecaç de les funcions públiques, la manca
de mitjans econòmics dels ens interessats o la proximitat geogràca. L’Avantprojecte preveu que les
diputacions o ens equivalents promoguin aquestes agrupacions i els prestin col·laboració i assistència.
Aquesta fórmula és similar a les agrupacions municipals de gestió administrativa integral que proposa
Doncel (2019), en les quals es podria partir de les agrupacions de llocs de secretaria intervenció,
però acostant-se a la gura de les mancomunitats, per comprendre la gestió administrativa en el
seu conjunt. Aquestes agrupacions podrien comptar amb personal adscrit a l’agrupació que presti
serveis a tots els municipis. Com diu l’autora, el secretari interventor és necessari, però la gestió
26 No obstant això, es preveu que les comunitats autònomes puguin subscriure convenis que permetin agrupacions interautonòmiques.
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 72
administrativa no es pot basar només en una persona. La proposta de l’Avantprojecte és important
perquè intenta superar els mecanismes de compartició dels FHN i incloure el conjunt del personal de
les entitats agrupades.
c) Quan l’agrupació no sigui possible, quedar exempts, els municipis de menys de 1.000 habitants, de
l’obligació de crear o mantenir el lloc de treball de secretaria. Les funcions atribuïdes al lloc eximit
seran exercides pels serveis d’assistència (SAT) o mitjançant acumulació. La resta dels municipis
d’aquest règim poden instar la signatura d’un conveni amb les diputacions o ens equivalents per
a l’exercici de les funcions reservades als FHN per part dels SAT de l’entitat provincial. Aquestes
funcions es poden prestar per mitjans electrònics, excepte l’assistència als plens.
Aquesta disposició força els municipis de menys de 1.000 habitants a agrupar-se –exclusivament pel
que fa al FHN– o que les funcions siguin exercides per la diputació per exempció (cosa que exclouria
l’opció de l’acumulació de llocs, que, com hem vist, té naturalesa transitòria). La materialització
d’aquesta solució suposaria la inexistència de llocs de secretaria intervenció als municipis de
menys de 1.000 habitants o que aquests estiguessin agrupats, cosa que els obligaria a cooperar o
desaparèixer. Paral·lelament, reforça el paper de la diputació, i, més concretament, dels seus SAT, que
presumiblement serien reforçats també amb més personal, o bé nou o provinent dels FHN existents
en aquests municipis.27
4 Conclusions
La reforma de la planta local s’ha revelat un problema irresoluble avui dia. Les insuciències dels municipis
petits s’han intentat resoldre a través de fórmules cooperatives o d’assistència o la coordinació per part d’ens
supramunicipals, i especialment la diputació o una entitat equivalent. Els empleats públics i la gestió dels
recursos humans dels petits municipis han estat, però, els grans oblidats en l’abordatge de les problemàtiques
derivades dels petits municipis i dels municipis en risc de despoblació.
El seu personal afronta les deciències del règim vigent de funció pública i els problemes estructurals de
les plantilles del sector públic, però també problemes derivats de la seva dimensió reduïda i la seva situació
perifèrica. El règim de la funció pública local no tan sols no ofereix avantatges als empleats per exercir
les seves funcions als petits municipis, sinó que desincentiva futurs candidats o incentiva els existents a
abandonar els seus llocs. Es tracta, a més, d’un règim molt centrat en la gura dels FHN, però que ignora les
particularitats, les necessitats i els problemes que té la resta del personal.
La proposta d’Estatut de municipis de menor població i municipis en risc de despoblació intenta abordar
aquest problema, tot i que ho fa de manera molt tímida. És cert que preveu per primera vegada el conjunt
dels empleats públics –amb les agrupacions d’àmbit autonòmic– i intenta corregir dos problemes especícs
–selecció de personal i FHN en municipis de menys de 1.000 habitants–, però no aborda incentius reals perquè
personal qualicat vulgui exercir les seves funcions en un municipi petit. Conjuntament amb els mecanismes
i els incentius dirigits a millorar els serveis i la gestió dels recursos humans en aquests municipis, serien
recomanables canvis que incidissin en la millora dels llocs de treball. Fixar la població als petits municipis,
en àrees rurals o en risc de despoblació és al centre de les polítiques públiques. Millorar les condicions de
treball dels empleats públics en aquest entorn –retribucions, promoció, carrera, mitjans– també ho hauria
de ser. Hi ha, doncs, un marge molt important, tant regulador com de polítiques públiques, per millorar la
funció pública als petits municipis, bé a través de la regulació d’especicitats o bé d’un règim especial, que
necessàriament hauria de ser més ampli que el que es preveu a la proposta.
27 La disposició transitòria única de l’Avantprojecte preveu un període de tres anys perquè les diputacions o entitats equivalents
adaptin les plantilles a les noves responsabilitats i modiquin les relacions de llocs de treball. Els FHN que estiguin prestant serveis
amb caràcter denitiu en llocs les funcions dels quals passin a ser assumides per les diputacions provincials o entitats equivalents
haurien d’optar per ser transferits a la diputació provincial o una entitat equivalent o acollir-se al que preveu la normativa sobre
supressió de llocs reservats. Les vacants produïdes en aquests tres anys no es cobririen amb caràcter denitiu, sinó que els serveis es
prestarien a través dels SAT provincials. Els municipis afectats haurien d’assumir el cost de les places durant els primers cinc anys.
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 73
5 Referències
Albet i Mas, Abel. (2019). El mapa municipal en España: estructura, evolución y problemáticas. Geopolítica(s).
Revista de estudios sobre espacio y poder, 10(1), 11-40. https://doi.org/10.5209/GEOP.63834
Alloza, Mario, González-Díez, Víctor, Moral-Benito, Enrique, i Tello-Casas, Patrocinio. (2021). Access to
Services in Rural Spain. Documentos Ocasionales, Banco de España.
Bel, Germà. (2011). Servicios locales: tamaño, escala y gobernanza. Informe IEB sobre Federalismo Fiscal
(p. 12-20). Instituto de Estudios Bursátiles.
Calonge Velázquez, Antonio. (2015). La fusión de municipios, único instrumento de la Ley 27/2013, de 27
de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, para la modicación
de la planta municipal: una oportunidad perdida. Revista de Estudios de la Administración Local y
Autonómica, número extra sobre l’Administració local (gener), 47-58. https://doi.org/10.24965/reala.
v0iExtra.10222
Campos Acuña, Concepción. (2020). El futuro del empleo público local: retos ante un mundo digital.
Documentación Administrativa, 7, 126-144. https://doi.org/10.24965/da.i7.10894
Carbonell Porras, Eloisa. (2021). ¿Un estatuto básico para los municipios pequeños? Un comentario de
urgencia. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 15, 58-70. https://doi.
org/10.24965/reala.i15.10922
Carbonell Porras, Eloisa. (2018). La alteración de términos municipales en la reforma local de 2013: crónica
de un fracaso anunciado. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 9, 5-21. https://
doi.org/10.24965/reala.v0i9.10513
Cueto Pérez, Miriam. (2013). Los pequeños municipios asturianos: problemática institucional y jurídica. Dins
Juan Luis Rodríguez-Vigil Rubio i Roberto Fernández Llera (coord.), Crisis de los ayuntamientos, crisis
de la democracia. Real Instituto de Estudios Asturianos.
Desmarais, Céline, Dubouloz, Sandra, i Bichon, Arnaud. (2021). Hybridisation of human resources
management practices: the case of local government in France. International Review of Administrative
Sciences, 87(1), 171-190. https://doi.org/10.1177/0020852319864151
Díez Sánchez, Juan José (coord.). (2013). La planta del gobierno local. Fundación Democracia y Gobierno
Local.
Diputació de Barcelona. (2022). Estudi de retribucions del personal dels ens locals de la província de
Barcelona. Informe per grups. Edició 2021.
Doncel Rodríguez, Consuelo. (2019). El despoblamiento rural y las agrupaciones de secretaría-intervención.
Renovarse o morir. Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados. Revista técnica especializada
en administración local y justicia municipal, 3, 63-70.
Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). (2017). Listado de medidas para luchar contra la
despoblación en España. Comisión de Despoblación.
Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). (2009). Formación Continua y Modernización de
la Administración Local. El reto de la evaluación del impacto.
Fernández-Rubio Hornillos, Gonzalo. (2010). Los regímenes municipales especiales del artículo 30 LBRL:
pasado y presente. Dins Alberto Ruiz Ojeda (coord.), El Gobierno local. Estudios en homenaje al
profesor Luis Morell Ocaña. Iustel.
Font Monclús, Joan Anton. (2020). Secretaris, interventors i tresorers d’Administració local. Cap a una
habilitació local. Tirant lo Blanch.
Ramon Galindo Caldés
L’ocupació pública als petits municipis: especicitats i necessitats de regulació
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 74
Garrido Juncal, Andrea, i Povedano Alonso, David. (2022). El futuro del empleo público local. Especial
referencia a la temporalidad y acceso. Documento 17/2022. Red Localis.
Giordano, Benito, i Dubois, Alexandre. (2019). Combining territory and competitiveness in EU Regional
Policy? Analyzing ERDF investment proles in regions with specic geographical features. Regional
Studies, 53(8), 1221-1230. https://doi.org/10.1080/00343404.2018.1495323
Mir i Bagó, Josep. (1991). L’organització política i institucional de l’Administració local a la Catalunya rural.
Autonomies. Revista Catalana de Dret Públic, 13, 187-200.
Palomar Olmeda, Alberto. (2003). El modelo de función pública local: algunas reexiones sobre su presente
y su futuro. Revista de Estudios de la Administración Local, 291.
Rebollo Puig, Manuel. (2008). La supresión de los pequeños municipios: régimen, alternativas, ventajas e
inconvenientes. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 308, 151-205. https://
doi.org/10.24965/reala.v0i308.9701
Ríos Codón, Gregorio. (2003). La Secretaría-Intervención. Un papel vertebral en la organización de los
pequeños municipios. Revista de Estudios Locales. CUNAL, 69, 45-49.
Rosa Moreno, Juan. (2019). La temporalidad en la función pública local. Anuario Aragonés del Gobierno
Local 2018.
Velasco Caballero, Francisco. (2020). Municipios urbanos versus municipios rurales: homogeneidad y
diversidad en el régimen local. Anuario de Derecho Municipal 2019, 13, 21-53.
Tornos Mas, Joaquín. (2021). La lucha contra la despoblación en España. Marco normativo. Cuadernos de
Derecho Local, 56, 55-83.
Tribunal de Cuentas. (2014). Informe de scalización de las retribuciones y de la gestión de los sistemas de
provisión y promoción de los puestos de la intervención de las entidades locales, núm. 1.032.
Vilalta Reixach, Marc, i Gracia Retortillo, Ricard (dirs.). (2016). La gestió mancomunada de serveis públics
en l’àmbit supramunicipal a Catalunya. Escola d’Administració Pública de Catalunya [Estudis de
Recerca Digitals, 13]. https://doi.org/10.2436/10.8030.03.9
