Jurisprudencia contencioso-administrativa: nuevos desarrollos de la protección del suelo no urbanizable y de la tutela cautelar
| Autor | Gerardo García Álvarez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza. Proyecto del Ministerio de Economía y Competitividad DER 2012-35345, Instrumentos territoriales de protección de la biodiversidad |
| Páginas | 267-309 |
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Jurisprudencia contencioso-administrativa:
nuevos desarrollos de la protección del suelo no
urbanizable y de la tutela cautelar
GERARDO GARCÍA ÁLVAREZ
Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza. Proyecto del Ministerio de
Economía y Competitividad DER 2012-35345, Instr umentos territoriales de protección de la
biodiversidad.
Sumario.–1. LA JURISPRUDENCIA SOBRE EL SUELO NO URBANIZABLE ESPECIALMENTE PROTEGIDO: ¿UN
NUEVO CAMPO PARA EL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN?.–1.1. Introducción: el contexto legislativo en que
surge la jurisprudencia actual.–1.2. El deber de motivar la desprotección del suelo no urbanizable espe-
cial.–1.3. ¿Debe ser considerado el suelo no urbanizable especialmente en todo caso protegido una categoría
reglada o sólo de forma oportunista para controlar su desprotección?.–A. El origen de la línea jurispru-
dencial en consonancia con la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998.–B. La conso-
lidación de la línea jurisprudencial bajo la vigencia del Texto Refundido de la Ley de Suelo de
2008: la resistencia del suelo no urbanizable especialmente protegido frente a su desclasifica-
ción como consecuencia de su carácter reglado.–1.4. Otra consecuencia del carácter reglado del suelo
no urbanizable especialmente protegido: la competencia autonómica para controlar la legalidad de la descla-
sificación.–1.5. Los preservación del suelo no urbanizable ordinario: ¿el crecimiento urbano precisa de moti-
vación específica?.–Bibliografía citada.–2. TUTELA CAUTELAR DE LA PROTECCIÓN AMBIENTAL Y OBRAS
PÚBLICAS.–2.1. Antecedentes fácticos y judiciales: la confirmación de la legalidad del proyecto del Puerto de
Granadilla.–2.2. Una difícil decisión: posición mayoritaria y voto particular.–2.3. La aparente inutilidad
práctica de la medida: cambio legislativo y continuación de las obras.–Bibliografía citada.–3. SENTEN-
CIAS EN MATERIA DE ESPACIOS NATURALESPROTEGIDOS.–3.1. Valor del inventario de SEO/Birdlife para la
designación de una ZEPA.–3.2. Carácter debido de la propuesta de LIC.–3.3. Procedimiento de elaboración
de los PRUG y superioridad jerárquica respecto al planeamiento urbanístico.–3.4. Responsabilidad patri-
monial de la Administración por la declaración de un espacio natural: los daños tiene el carácter de «perma-
nentes», no de continuados.–4. OTRASSENTENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO.–4.1. Anulación de un regla-
mento autonómico en materia de residuos.–4.2. Anulación parcial de una ordenanza local en materia de
antenas de telefonía móvil.–4.3. Ponderación de las competencias estatales en materia de costas y compe-
tencia autonómica de protección del medio ambiente.–4.4. Legitimación de una asociación vecinal e impug-
nación de una exención de evaluación de impacto ambiental.
* * *
Las líneas jurisprudenciales examinadas no tienen un carácter radicalmente
nuevo. Más bien, se trata de avances en líneas ya establecida s. En realidad, se trata
de avances en la protección ambiental que pueden llegar más allá del punto de
consenso de que habían gozado hast a ahora. Por un lado, una jurisprude ncia
protectora del suelo no urbanizable especialmente p rotegido que se ha independi-
zado de concretos datos legislativos y ha sentado una doc trina de la no regresión
en la protección qu e quizá no term ine de encajar con la realidad de los suelos que
actualmente están c lasificados como no urbanizables e speciales, en muc has ocasio-
nes no en atención a su interés ambiental, sino en defensa de las competencias
locales frente a los criterios de determinada legislación estatal o a los proyectos
sectoriales autonómicos. No obstante, j unto a esta protección quizá excesiva de los
suelos no urbanizables especiales, sí pare ce un claro avance la exigencia de moti-
vación de los crecimientos urbanísticos, que supone una mayor protección del
suelo no urbaniza ble común u ordinario.
Junto a lo anterior, un paso adelante en la tutela cautelar del ambiente natural:
frente a una obra pública de interés general, como es la ampliación de un puerto, que
cuenta con declaración de impacto ambiental positiva y la conformidad de la Comi-
sión Europea, se prima la protección de una especie vegetal que no se halla en peli-
gro de extinción ni amenazada, por más que tenga una indudable importancia ecoló-
gica. De nuevo, quizá se ha sobrepasado el punto de consenso, hasta el punto de que
se haya producido un infrecuente voto particular.
1. LA JURISPRUDENCIA SOBRE EL SUELO NO URBANIZABLE
ESPECIALMENTE PROTEGIDO: ¿UN NUEVO CAMPO PARA EL PRINCIPIO
DE NO REGRESIÓN?
El régimen jurídico del suelo no urbanizable es una de las asignaturas pendientes
de nuestro Derecho urbanístico, una cuestión de escaso interés para un legislador que
tenía preocupaciones más acuciantes1. No obstante, de una concepción de esta clase
de suelo como un recurso barato que, por su falta de servicios, sólo es apto para deter-
minados usos, se está pasando paulatinamente a concepciones en que se valoran los
aspectos ambientales de esta clase de suelo, sobre todo por lo que se refiere al suelo
no urbanizable especialmente protegido, cuyo régimen jurídico va separándose paula-
tinamente del aplicable al ordinario o común.
Una manifestación extrema de esa tendencia se manifestaría en la intangibili-
dad de lo suelos integrados en la Red Natura 2000: sólo su degradación o «evolu-
ción natural, científicamente demostrada», permiten que, tras una información
pública y el asentimiento de la Comisión Europea, pu eda acordarse su descatalo-
gación (Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiver-
sidad art. 48 y Real Decreto Legislat ivo 2/2008, de 20 de junio, por el que se
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1. PAREJA (2006: pg. 295-322).
Observatorio de políticas ambientales 2013
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X. Jurisprudencia contencioso-administrativa: nuevos desarrollos de la protección del suelo lo urbanizable...
aprueba el Texto Refundido de la Ley d e Suelo, artículo 13.4, pár rafo segundo).
Además de prever se, en términos más genéricos, que la utilización de los terrenos
con valores ambientales, científicos o pai sajísticos que sean objeto de protec ción
estará sometida a la preser vación de esos valores (Real Decreto Legislativo 2/2008,
artículo 13.4, p árrafo primero).
Aunque se trate de un régimen excepcional, el aplicable al suelo no urbanizable
especialmente protegido se está aproximando gradualmente por obra de la jurispru-
dencia.
1.1. INTRODUCCIÓN: EL CONTEXTO LEGISLATIVO EN QUE SURGE LA JURISPRUDENCIA ACTUAL
El control judicial de la clasificación –en realidad, de la desclasificación– de suelo
no urbanizable especialmente protegido, es una de las cuestiones más relevantes en la
jurisprudencia ambiental reciente del Tribunal Supremo, con varias manifestaciones
durante los últimos meses.
En el art. 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobr e régimen del suelo y valora-
ciones, el legislador optó por un co ncepto reglado de suelo no urbanizable con la
finalid ad de c onvertir el su elo urbani zable en la clase residual, regulación pos te-
riorme nte refor zada por medio del Re al Decreto -Ley 4/2000, de 23 de jun io, de
medidas urgente s de liberalizac ión en el sector inmobiliario y transportes, e n cuyo
art. 1 se contenía una modificació n parcial de la Ley 6/1998, dando nueva redac -
ción al ar t. 9.2, entre otros, con la finalidad de reforzar las facilidades de t rans-
formac ión del suelo urbanizable, aumenta ndo la oferta de suelos urbanizados.
Con e ste fin, entre otras cosas, se daba un carácter todavía más reglad o a la clasi-
ficació n del suelo no urb anizable, eliminando el inciso final que anteriorment e
figurab a en e l art. 9.2, en el que se contenía aquel de los criterios que conc edía
mayor discrecionalidad e n la práctica al planificador urbanístico («así como aqué-
llos otros q ue [el planeamiento g eneral] c onsidere inadecuados para un d esarrollo
urbano»). El Real Decreto-Ley 4/2000 se convertiría en la Ley 10/2003, de 20 de
mayo, de medidas urgen tes de li beralización en el sector inmobiliario y transpor-
tes, con algun as modific aciones de rivadas en buen a medida de la toma en consi-
deració n de la STC 164 /2001, de 11 de juli o–, entre ellas la relativa al criterio de
la «inadecuación» para el d esarrollo urbano, que se reintroduce aunque inten -
tando reforzar su carácter d e concepto jurídico, no de hab ilitación discrecional al
planifi cador. De acuerdo c on la redacción dada por medio de la Ley 10/ 2003 al
inciso final del apartado 2º del art. 9, tendrían también la consideración de suelo
no urb anizable:
«… aquellos otros [terrenos] que considere inadecuados [el planeamiento general]
para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional
de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter terri-
torial o urbanístico establecidos por la nor mativa urbanística».
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