STS, 26 de Junio de 1995
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| Número de Recurso | 983/1990 |
| Fecha de Resolución | 26 de Junio de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso contencioso administrativo que con el número 983/1990 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de Dª. Carla, funcionaria del Cuerpo General Administrativo, representada por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, contra la desestimación presunta y luego de denunciada la mora e iniciado el presente procedimiento, contra el expreso acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de septiembre de 1990 que desestima la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la aplicación al recurrente del artículo 33 y de la Disposición Transitoria Novena de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de medidas sobre la Reforma de la Función Pública.. Función Pública.
Interpuesto el presente recurso contencioso administrativo, fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y reclamándose el expediente administrativo que, una vez recibido, fue puesto de manifiesto a la representación procesal de Doña Carla para que dedujera la correspondiente demanda.
La parte actora, en el escrito de demanda solicita que se dicte Sentencia por la que, estimándose el recurso, se dejen sin efecto los actos administrativos recurridos y se declare la procedencia de una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados a la recurrente por causa de su jubilación anticipada en virtud de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, que vendrá integrada a) por las diferencias actualizadas entre lo percibido en concepto de pensión de jubilación y lo que hubiera percibido de haber continuado en activo hasta los setenta años de edad; b) a partir de los setenta años de edad, por la diferencia de pensión de jubilación entre la que perciba y la que le correspondería de haber permanecido en activo hasta los setenta años; y c) por los intereses de demora que correspondan desde la petición en vía administrativa hasta el momento en que le sean satisfechas las anteriores cantidades.
El Sr. Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el artículo 9.3 de la Constitución; que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las Leyes inconstitucionales; que no ha habido expropiación legislativa ni existe ilícito legislativo; y que el Tribunal Supremo ha fijado ya su doctrina en relación al tema que se plantea en el presente recurso contencioso-administrativo.
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del recurso, se acordó conceder a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación, respectivamente.
Se señaló para votación y fallo la audiencia del día VEINTIDÓS DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la desestimación presunta y, luego de denunciada la mora e iniciado el presente procedimiento, del expreso Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de septiembre de 1990, que desestima la reclamación formulada por la actora en solicitud de indemnización por daños y perjuicios producidos por su jubilación anticipada, derivada de la aplicación del artículo 33 de la Disposición Transitoria Novena de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
La problemática que en el presente proceso se plantea, referida al derecho de los funcionarios a ser indemnizados por anticipación de la edad de jubilación, es sustancialmente equivalente a la que ha quedado ya resuelta por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, luego reiterada por otras de innecesaria cita, y concretada la posición jurisdiccional sobre esta materia en las recientes Sentencias de 29 de enero y 16 de junio de 1993, con cuyo contenido da respuesta a las cuestiones planteadas y complementa las materias que en orden a esta problemática se han suscitado, cuyo contenido jurisdiccional es preciso reiterar por el principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24 de nuestra Constitución, pues aún cuando se trate en unos casos de miembros de la Carrera Judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todos ellos lo cuestionado es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.
El artículo 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el Título VI, bajo el epígrafe "Del poder judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -artículo 21 de la Constitución de 1.931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1.935, artículo 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1.955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1.952- y hallarse ya regulada en la actualidad en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, -hoy artículo 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1.992-, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículo 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 y 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.
Si se estimara, contrariamente a lo ante razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en que casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/92, antes mencionada)-; la prevista en el artículo 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al artículo 139 de la Ley 30/92- está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del artículo 1902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daños emergente, lucro cesante, años morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía a los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado, la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.
Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1.955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el articulo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final la invocación que es hace del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serian indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc-.
Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, como alega el recurrente, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1.985 y 1.989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además de otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1.970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1.971, 30 de septiembre de 1.972 y 29 de enero de 1.974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1.966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1.988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1.977, y 11 de octubre de 1.991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados a la aplicación de dichas Leyes.
Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el B.O.E. de fecha 27 de noviembre de 1.992, es orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.
Cuanto se viene exponiendo aconseja la desestimación del recurso contencioso-administrativo deducido por Doña Carla, con la consiguiente declaración de conformidad a derecho de los actos administrativos objeto de impugnación jurisdiccional, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131.1 de la Ley de esta jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas por el presente proceso. Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo número 983/1990, interpuesto por Doña Carla, representada por el procurador Don Luciano Rosch Nadal, contra la desestimación presunta, y luego de denunciada la mora e iniciado el presente procedimiento, contra el expreso Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de septiembre de 1990, que deniega la reclamación de daños y perjuicios derivados de la aplicación a la recurrente del artículo 33 y de la Disposición Transitoria Novena de la Ley 30/84 de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, resolución que debemos confirmar y confirmamos por su adecuación a Derecho, absolviendo expresamente a la Administración de todos los pedimentos deducidos en la demanda rectora del presente proceso; sin hacer expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario, certifico.
