La Intervencion Administrativa en la Edificacion y Uso del Suelo y la Disciplina Urbanistica en la nueva Ley 2/2001...
| Autor | Cesar Tolosa Tribiño |
| Cargo | Presidente Sala Contencioso-Administrativo TSJ de Cantabria |
La Intervencion Administrativa En La Edificacion Y Uso Del Suelo Y La Disciplina Urbanistica En La Nueva Ley 2/2001, De 25 De Junio, De Ordenacion Territorial Y Regimen Urbanistico Del Suelo De Cantabria.
La nueva Ley del Suelo de Cantabria dedica el Título IV a la llamada Intervención Administrativa en la Edificación y Uso del Suelo y el Título V a la Disciplina Urbanística, siendo ambas materias las que han de ser objeto del presente comentario, no sin advertir que, como ya señala la Exposición de Motivos de la Ley, ambas son materias "por lo general no discutidas y muy consolidadas", por lo que no presentan novedades especialmente destacables, respecto del régimen vigente, el contenido en la Ley de Cantabria 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto que asumía como propio el contenido del Texto Refundido de 1992.
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LAS LICENCIAS URBANISTICAS
Según el profesor PARADA VAZQUEZ, las licencias urbanísticas son una autorización municipal de carácter reglado que, sin perjuicio de tercero, permite la ejecución de obras o utilizaciones del suelo que los instrumentos urbanísticos han previsto en cada terreno. La licencia se convierte así en un medio de control de la actividad de los particulares en el ámbito de la edificación y uso del suelo, control previo que tiene como finalidad fundamental preservar el cumplimiento de la normativa urbanística y dar satisfacción a lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución cuando ordena a los Poderes Públicos que "regulen la utilización del suelo de acuerdo con el interés general".
Las características esenciales de la licencia son: 1) Se trata de una autorización, al concederse por la Administración con el objetivo de controlar la actividad autorizada. 2) Es de carácter objetivo, dado que resulta independiente, con carácter general, de las condiciones del solicitante, resultando determinante las circunstancias del terreno y la actividad a ejecutar. 3) Es de carácter real, en tanto la licencia se trasmite junto con el terreno afectado. 4) Es neutral, dado que conforme al artículo 12 del RSCL "las autorizaciones y licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros". 5) Es reglada, en cuanto la Administración carece de margen de discrecionalidad para su otorgamiento, debiendo conceder las que se acomoden a la legalidad urbanística y rechazar las restantes; y 6) Es un acto que debe ser en todo caso motivado.
Estas características a que acabo de referirme tienen su perfecta plasmación en el texto de la nueva Ley, cuando en su artículo 188 se señala que: "1. Las licencias se otorgarán de acuerdo con las previsiones de la legislación y el planeamiento urbanístico vigentes en el momento de la resolución", para añadir que: A) "Las licencias se otorgan dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros. Ello no obstante, las licencias deberán ser denegadas si el peticionario pretendiere llevar a cabo una ocupación ilegal del dominio público". B) "Las licencias a que se refiere esta Ley serán transmisibles, pero el nuevo constructor o empresario deberá comunicar tal circunstancia al Ayuntamiento, y C) "La resolución denegatoria de una licencia será siempre motivada".
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ACTOS SUJETOS A LICENCIA
Según el artículo 183 de la Ley "Están sujetas a previa licencia las parcelaciones urbanísticas y todos los actos de edificación y uso del suelo o el subsuelo tales como movimientos de tierra, obras de nueva planta, modificación de la estructura o aspecto exterior de las edificaciones existentes, modificación del uso de las mismas, demolición de construcciones, colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública, cierre de vallados y fincas, colocación de construcciones prefabricadas e instalaciones móviles, y los demás que señalen los planes u otras normas legales o reglamentarias".
Se trata de una enumeración similar a la ya contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 y 242 del texto refundido de 1992 y, consecuentemente, al igual que sus predecesoras, constituye una enumeración meramente enunciativa, tal y como reconoce entre otras las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 1992 y 31 de enero de 1994, sentencias en las que se afirma que la mención del precepto carece de carácter exhaustivo, pues su condición de numerus aperus resulta claramente de la expresión "y los demás actos que señalan los planes", de forma tal que lo determinante es que nos encontremos ante un supuesto de edificación y uso del suelo y del subsuelo, aunque no se encuentre comprendido en la enumeración que el precepto recoge, pudiendo citar a título de ejemplo los problemas acerca de la exigibilidad de licencia en el caso de módulos o caravanas móviles, cuestión resuelta en el sentido de exigir licencia en la STSJ de Cantabria de 20 de septiembre de 1997, o la exigibilidad de licencia en el supuesto de movimientos de tierra en actividades extractivas, resuelta en sentido estimatorio en la sentencia de 5 de noviembre de 1990, entre otras.
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TIPOS Y CLASES DE LICENCIAS
El artículo 183.3 de la Ley señala que "Para la utilización de las obras o instalaciones será necesario, además, la obtención de la licencia de primera ocupación o apertura, de acuerdo con lo previsto en esta misma Ley".
Consecuentemente podemos distinguir los siguientes tipos de licencia:
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Licencia de obras, es la licencia por excelencia, en cuanto se constituye en el punto de arranque o el condicionante de las demás y constituye el acto administrativo de autorización de todo acto edificatorio o de uso del suelo, permitiendo el control de tal actividad de los particulares por la Administración.
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Licencia de primera ocupación, que según el artículo 185 "tiene como finalidad verificar el cumplimiento efectivo de las prescripciones contenidas en la licencia de obras y de los usos permitidos por el Plan.
Se exigirá para la primera ocupación de los edificios de nueva construcción o que hayan sido objeto de ampliación o modificaciones sustanciales".
El contenido de la Ley da pie para entender resuelta una vieja controversia jurisprudencial acerca del contenido o ámbito de control de las licencias de primera ocupación. El control de este tipo de licencia se afirmaba que no abarcaba todos los aspectos y condiciones de la edificación, en relación con la licencia y las normas y planes de los que ésta emana, sino sólo los referidos al cumplimiento y adecuación de los usos permitidos, que la construcción ha de estar en condiciones de permitir, así como el respeto a las normas de seguridad y salubridad impuestas como condiciones lícitas de la licencia y la observancia del deber de urbanizar simultáneamente.
Las de 22 de enero de 1986, seguida por la de 30 de enero de 1989, afirma que "la licencia de primera utilización no tiene como finalidad fiscalizar si la obra o construcción de ajusta o no a la normativa urbanística, sino si el uso que se pretende hacer de la obra o edificación es conforme a los planes de ordenación urba-na y si dicha edificación reúne las condiciones apropiadas para tal uso".
Del contenido de la Ley, en cuanto se refiere al "cumplimiento efectivo de las prescripciones contenidas en la licencia de obras", debe concluirse que este tipo de licencia servirá para controlar el acomodo de lo construido a lo autorizado por la licencia, al margen de la posibilidad de utilizar medidas de disciplina urbanística.
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Licencia de apertura que según el artículo 186 de la Ley "tiene como finalidad verificar si los locales e instalaciones industriales y mercantiles reúnen las debidas condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, así como las que, en su caso, estuvieren previstas en el planeamiento urbanístico".
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Licencia de actividades clasificadas que, de acuerdo con la Ley, "se exigirá para las actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, de conformidad con lo dispuesto en la normativa reguladora de tales actividades".
La Ley está haciendo referencia al régimen de concesión de licencias y control de estas actividades, reguladas en el Decreto 2414/61, de 30 de noviembre.
El artículo 1 se refiere a "...instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes, públicos o privados, a todos los cuales se aplica indistintamente la denominación de actividades".
El sistema se basa en la clasificación de determinadas actividades, que producen un mayor grado de potencial invasión de los derechos de los demás ciudadanos, en una de las cuatro cate-gorías:
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Actividades molestas: Son las que "constituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan, o por los humos, gases, olores, nieblas, polvos en suspensión o sustancias que eliminen".
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Actividades insalubres: Son las que den lugar a desprendimiento o evacuación de productos que puedan resultar directa o indirectamente perjudiciales para la salud humana. c) Actividades nocivas: Son las que, por las mismas causas, puedan ocasionar daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola.
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Actividades peligrosas: Son las que tengan por objeto fabricar, manipular, expender o almacenar productos susceptibles de originar riesgos graves por explosiones, combustiones, radiaciones u otros de análoga importancia para las personas o los bienes: La finalidad fundamental de la regulación se basa en un control más intenso de su actividad y, sobre todo, en la repercusión que puedan tener respecto de los bienes que se entienden protegidos (la salud, la riqueza agrícola, el medio ambiente, la seguridad pública, la comodidad de los vecinos, etc.).
El artículo 186.3 señala, siguiendo un criterio ya consolidado que "Las licencias de apertura y actividades clasificadas son licencias de tracto sucesivo cuyas cláusulas mantendrán su vigencia mientras subsistan las condiciones que justificaron su otorgamiento".
Como señaló la STSJ de Cantabria de 25 de abril de 1996: "Ahora bien, el control municipal sobre el...
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