El mercado interior comunitario como límite a la política fiscal de los estados miembros
| Autor | Jaime Fernández Orte |
I. INTRODUCCIÓN
Los Estados miembros de la Unión Europea, entre ellos España, deben aplicar su política fiscal conforme a lo que establece el derecho comunitario, ya que desde la entrada de los mismos en dicha Unión Europea (antes Comunidad Económica Europea), su derecho tanto originario, como derivado, forma parte de su ordenamiento jurídico1.
Conforme al artículo I-12 de la Constitución Europea2 hay dos categorías de competencias. Por un lado, las competencias exclusivas en un ámbito determinado, en las que sólo la Unión Europea puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras, que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente pueden hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión. Y por otro lado, las competencias compartidas en un ámbito determinado, en cuyo caso la Unión Europea y los Estados miembros pueden legislar y adoptar actos jurídicamente relevantes en dicho ámbito, ejerciendo los Estados miembros su competencia en la medida en que la Unión Europea no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla.
Dentro de esos ámbitos se encuentra el denominado mercado interior, que según el artículo I-14 es de competencia compartida entre la Unión Europea y los Estados miembros. No obstante, en el artículo I-13 se indica que la Unión Europea dispone de competencia exclusiva en el ámbito de la unión aduanera y en el del establecimiento de las normas sobre competencias necesarias para el funcionamiento de dicho mercado interior.
El objetivo de este trabajo es analizar las exigencias que supone para la política fiscal de los Estados miembros, la consecución de un mercado interior entre ellos, es decir, un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de personas, servicios, mercancías y capitales esté garantizado. Para ello, se estudiará el contenido del Capítulo dedicado a dicho ámbito de actuación en la Constitución Europea3, y en concreto los siguientes epígrafes: la libre circulación de mercancías, las ayudas otorgadas por los Estados miembros, las disposiciones fiscales y las disposiciones comunes4.
II. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS
Uno de los principales objetivos de la Unión Europea es la libre circulación de mercancías, tal y como recogen los artículos I-3 y I-4 de la Constitución Europea, para lo cual es necesario el establecimiento de una unión aduanera5 y la eliminación de las restricciones cuantitativas entre los Estados miembros.
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LA UNIÓN ADUANERA
El concepto de unión aduanera existente en el derecho comunitario exige hacia el interior, la eliminación de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente; y hacia el exterior, la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países6, tal y como expresa el apartado primero del artículo III-151 de la Constitución Europea (apartado primero del artículo 23 del Tratado de la Comunidad Europea).
Razón por la cual en el apartado cuarto del mencionado artículo (artículo 25 del Tratado de la Comunidad Europea), se prohíben entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación, así como las exacciones de efecto equivalente, entre los que están incluidos los derechos de aduana de carácter fiscal.
Si bien, han desaparecido entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación, su eliminación no basta, para dar por eliminadas las barreras aduaneras, hay que tener en cuenta también todas aquellas exacciones de muy diverso signo, que se pueden aplicar, y cuyo efecto sea parecido a los derechos de aduana7. Por eso se introdujo en su momento la figura de las exacciones de efecto equivalente. Aunque no son una creación de la Unión Europea, ya que existía algún precedente de las mismas en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT)8.
En cuanto a la definición de exacción de efecto equivalente, a pesar de que no existe un concepto legal, la jurisprudencia comunitaria se ha encargado de dar la suya propia. En un primer momento, dicha jurisprudencia entendió por exacción de efecto equivalente, "aquella exacción que grava específicamente un producto importado con exclusión del producto nacional similar y (que) tiene por resultado, al alterar su precio, el tener la misma incidencia sobre la libre circulación de mercancías que un derecho de aduana"9.
Unos años más tarde estableció un concepto mucho más extenso10, que se ha mantenido aunque no sin importantes matices en cada caso concreto11, en el que se prescinde del dato de la alteración del precio como criterio necesario para calificar una exacción de efecto equivalente, señalando que: "una carga pecuniaria por mínima que sea, unilateralmente impuesta, cualquiera que sea su denominación y técnica, que grave las mercancías nacionales o importadas por razón de su paso por la frontera, cuando no es derecho de aduana propiamente dicho, constituye una exacción de efecto equivalente (...) incluso cuando no es percibida en beneficio del Estado y no ejerce ningún efecto discriminatorio o protector, ni el producto se encuentra en concurrencia con una producción nacional"12.
Por lo tanto, el dato fundamental para saber si nos encontramos ante una exacción de efecto equivalente, o ante un tributo interno discriminatorio, es que se grave a las mercancías por el simple hecho de cruzar la frontera, o que se grave indistintamente a los productos nacionales y a los importados13. Distinción muy importante, ya que aquéllas están prohibidas, mientras que éstos no, siempre que se fundamenten en criterios objetivos14; no pudiendo además como ha reiterado la jurisprudencia comunitaria, pertenecer un mismo tributo simultáneamente a ambas categorías15.
No obstante, en ocasiones es preciso tener en cuenta otros aspectos, como el destino que se dé a los ingresos procedentes del tributo. De acuerdo con una constante jurisprudencia, un tributo percibido indistintamente sobre los productos nacionales y los productos importados, constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, si sus ingresos se destinan a financiar actividades de las que únicamente se benefician los productos nacionales gravados y si las ventajas que de ello se derivan compensan íntegramente la carga que éstos soportan; constituyendo en cambio un tributo interno discriminatorio, si dichas ventajas sólo compensen una parte de la carga que recae sobre los productos nacionales16. Al respecto, hay que tener en cuenta como recuerda la jurisprudencia comunitaria que la aplicación del principio de compensación implica que haya identidad entre el producto gravado y el producto nacional beneficiado17, y precisa que se compruebe, durante un período de referencia, la equivalencia pecuniaria entre los importes globalmente recaudados sobre los productos nacionales en concepto de la exacción controvertida y las ventajas de que se benefician dichos productos con carácter exclusivo18.
Además, el destino dado a lo recaudado por el tributo puede, constituir una ayuda estatal, incompatible con el mercado común, si concurren los requisitos para su aplicación recogidos en la Constitución Europea (que son los mismos que los indicados en el actual Tratado de la Comunidad Europea)19, tal como los interpreta la jurisprudencia comunitaria20. En este sentido, hay que recordar que, para que se pueda considerar que un tributo forma parte integrante de una ayuda, el destino del tributo debe estar necesariamente vinculado a la ayuda con arreglo a la normativa nacional pertinente, de forma que la recaudación del tributo se destine a la financiación de la ayuda21.
Asimismo, se debe señalar que las exacciones de efecto equivalente, son exacciones de naturaleza heterogénea que obligatoriamente han de tratarse de exacciones de procedencia e imposición estrictamente unilateral por parte del Estado22, siendo irrelevante la finalidad de la exacción o el destino de sus fondos23, el importe de la misma24, o si grava una categoría determinada de mercancías o cualquier mercancía que atraviese los límites territoriales de la colectividad de que se trata25.
Sin embargo, la jurisprudencia comunitaria ha reconocido que un gravamen que constituya la retribución de un servicio efectivamente prestado al operador económico que, además esté obligado a pagarlo por un importe proporcional al referido servicio, no constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana26. Lo mismo que un gravamen que grave las mercancías por el hecho de atravesar una frontera, si se percibe tal exacción en razón de controles efectuados para cumplir obligaciones impuestas por la normativa comunitaria27.
Finalmente, se debe recordar que el apartado primero del artículo III-151 de la Constitución Europea tiene exclusivamente por objeto la prohibición de cualquier exacción de efecto equivalente a los derechos de aduana que grave los intercambios "entre los Estados miembros", de modo que estas disposiciones no se refieren a la importación o a la exportación de productos procedentes o con destino a países terceros28.
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LA PROHIBICIÓN DE RESTRICCIONES CUANTITATIVAS
Como hemos señalado anteriormente, para conseguir la libre circulación de mercancías entre los diferentes Estados miembros, es necesario que desaparezcan las restricciones cuantitativas y las medidas de efecto equivalente a éstas.
A este respecto, el artículo III-153 de la Constitución Europea (artículos 28 y 29 del Tratado de la Comunidad Europea) establece que: "quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas tanto a la importación como a la exportación, así como toda medida de efecto equivalente".
Las restricciones cuantitativas se han definido como toda medida que suponga una restricción total o parcial de las importaciones o las mercancías en tránsito29, de modo que dentro de las mismas se englobarían tanto una prohibición absoluta como cualquier sistema de contingentes, con independencia de su...
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