STS, 20 de Diciembre de 2007

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, se ha seguido el recurso número 1010/2005, promovido por D. Silvio, en representación de la AGRUPACIÓN DE INTERÉS URBANÍSTICO PLAN PARCIAL DE MEJORA DEL SECTOR "NOU MANISES" DEL PLAN GENERAL DE MANISES y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MANISES, sobre aprobación provisional de homologación y Plan Parcial del Sector "Gran Manises".

Dicho Tribunal dictó auto con fecha 21 de noviembre de 2005 del tenor literal siguiente: "El Tribunal Acuerda: Inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Fernando Bosch Melis, en nombre y representación de D. Silvio (en representación a su vez de la Agrupación de Interés Urbanístico para el desarrollo de la actuación Urbanística del Plan Parcial de Mejora del Sector "Nou Manises", del P.G.O.U, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Manises de fecha 6-5-05 por el que se aprobaba provisionalmente el expediente de Homologación y Plan Parcial del Sector "Gran Manises", con selección de alternativa técnica y proposición jurídico- económica para la ejecución del P.A.I. y adjudicación al Agente Urbanizador".

Interpuesto por D. Silvio y otra, recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 13 de enero de 2006 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "El Tribunal acuerda: Desestimar el recurso de súplica interpuesto contra auto de esta Sala de 21 de noviembre de 2005, por el que se acordaba la inadmisibilidad del recurso interpuesto".

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por D. Silvio y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 5 de diciembre de 2007, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Por D. Silvio, en su condición del Presidente de la Agrupación de Interés Urbanístico para el Desarrollo de la Actuación Urbanística del Plan Parcial de Mejora del Sector "Nou Manises" del Plan General de Manises se interpone recurso de casación contra el Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 21 de noviembre de 2005, por el que se acordó inadmitir a trámite el recurso contencioso administrativo interpuesto por el mismo recurrente ---en nombre propio y en el de la Agrupación que preside--- contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE MANISES, adoptado en su sesión de fecha de 6 de mayo de 2005, por el que fue "aprobado provisionalmente el Expediente de Homologación y Plan Parcial del Sector Gran Manises, con selección de alternativa técnica y proposición jurídico económica para la ejecución del Programa de Actuación Integrada (PAI) y adjudicación al Agente urbanizador".

El citado Auto, recurrido en súplica, fue confirmado por el de la misma Sala de 13 de enero de 2006, sin que ofrezca argumentación alguna de interés.

La Sala de instancia, pues, declaró la mencionada inadmisión del recurso interpuesto, de conformidad con lo previsto en el artículo 69.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio, LRJCA ), que contempla la inadmisión del recurso contencioso- administrativo "que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptible de impugnación".

En tal sentido hace referencia a la doctrina de la Sala contenida en la STS de 3 de enero de 2001 ---que reproduce--- considerando que son actos de trámite ---no susceptibles de recurso contenciosoadministrativo--- las aprobaciones iniciales y provisionales de expedientes administrativos de naturaleza urbanística. Y, de conformidad con tal doctrina concluye señalando que "Ciertamente, al hallarnos ante la aprobación provisional de un Expediente de Homologación y Plan parcial con P.A.I.; el expediente se halla pendiente de la aprobación definitiva cuya competencia viene atribuida a la Administración Autonómica y que, lógicamente debería ser emplazada para la válida constitución de la relación procesal". Y, añadiendo para concluir, que "el eventual pronunciamiento anulatorio del acto provisional carecería de eficacia en la medida que quedara subsistente el posterior acto de aprobación definitiva".

Contra el mencionado Auto ha interpuesto la representación de D. Silvio, en la representación que ostenta recurso de casación, en el cual esgrime cinco motivos de impugnación, articulados, todos ellos, salvo el primero, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) ---por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate---; el primero de los motivos se articula por la vía del artículo

88.1.c) de la misma LRJCA, por infracción e normas procesales:

1. - Efectivamente, en el primer motivo la entidad recurrente señala que la declaración de inadmisibilidad del recurso no resulta adecuada a derecho, habiéndose producido infracción de las normas del Ordenamiento jurídico e indefensión manifiesta de la recurrente; y ello, como consecuencia de que por parte de la misma Sala y Sección se ha acordado la admisión de otros recursos que guardan estrecha relación con el acto impugnado en el presente ---sin que la Sala de instancia se pronunciase al respecto al resolver el recurso de súplica formulado por la recurrente---, y, por otra parte, se han admitido otros "en lo que respecta a la aprobación del programa y sobre la selección del agente urbanizador". Igualmente cita el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), y 24.1 de la Constitución Española, invocando el derecho a la tutela judicial efectiva y la jurisprudencia que la aplica.

   Igualmente hace referencia a la existencia de incongruencia positiva, prohibida por el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), así como 67.1 de la LRJCA, y ello como consecuencia de privar a la entidad recurrente ---con la decisión de inadmisión adoptada--- de una decisión en cuanto al fondo del asunto, siendo la citada nula de pleno derecho una resolución (artículos 225 de la LEC y 238 LOPJ), al haberse prescindido de las normas esenciales del procedimiento, causándole indefensión. Por otro lado apela al carácter antiformalista con el que se deben interpretar las causas de inadmisión de los recursos.

2. - En el segundo motivo se considera vulnerada la jurisprudencia aplicable y reiterada en relación con los actos de trámite, poniendo de manifiesto que el Acuerdo objeto del presente recurso ni tiene carácter preparatorio, ni se limita a impulsar el procedimiento, ya que culmina un largo proceso concursal que crea derechos por cuanto termina adjudicando la condición de urbanizador; por ello distingue ---teniendo presente la legislación valenciana--- entre la aprobación de los Planes Generales de Ordenación Urbana (artículo 38.3 de la Ley 6/1994, 15 de noviembre, Reguladora de la Actuación Urbanística, LRAU ) ---cuya aprobación definitiva corresponde a la Consejería autonómica competente--- y, por otra parte, la aprobación de los Planes Parciales, Planes de Reforma Interior, Estudios de Detalle y Programas de Actuación Urbanística ---cuya aprobación se sitúa en el ámbito estrictamente municipal, ex artículos 47 y 52.2 de la citada LRAU---; igualmente se sitúan en dicho ámbito de aprobación municipal los denominados Programas de Actuaciones Integradas así como la designación o adjudicación del Agente Urbanizador, sin que tales actos puedan ser dejados sin efecto por el órgano autonómico, al carecer de competencia para ello. Igualmente recuerda que los actos de trámite son susceptibles de impugnación si incurren en nulidad de pleno derecho.

3. - En el tercer motivo se hace referencia al carácter múltiple o plural del acto recurrido, con puntos de acuerdo que devienen firmes y definitivos. En tal sentido distingue dentro del Acuerdo impugnado:

   1. La decisión ---de admisión o inadmisión--- en cuanto a las alegaciones formuladas.

   2. La aprobación provisional del Expediente de Homologación y el Plan Parcial.

   3. La aprobación ---que se califica de provisional en el Acuerdo--- del Programa para el desarrollo de la Actuación Urbanística Integrada Gran Manises, previa selección de la Alternativa Técnica y Proposición Jurídico-económica presentada por la entidad Tarea Promotora Valenciana de Vivienda S. L.; y,

   4. Designación como Agente Urbanizador de esta misma entidad.

   Desde dicha perspectiva considera que, visto el completo contenido en interna conexión del Acuerdo, no cabe apreciar la inimpugnabilidad del mismo adoptado por la Corporación municipal, e incluso, se añade, que los actos de aprobación del planeamiento ---aun con su carácter provisional--- pueden ser recurridos de forma independiente, proclamando la absoluta recurribilidad de los aspectos referidos al programa y selección de agente urbanizador, pudiendo examinarse, de forma independiente, el carácter ilegal de estos aspectos.

4. - En el cuarto motivo se hace referencia a la vinculación que implica, en orden a la impugnabilidad, lo establecido en el pie de recurso incorporado al Acuerdo, el cual configura el Acuerdo como definitivo en vía administrativa remitiendo a la vía contencioso-administrativo para su impugnación.

5. - Por último, en el quinto motivo se fundamenta en la existencia de una jurisprudencia ---que cita y reproduce--- conforme a la cual, los graves defectos procesales y materiales detectados en la tramitación del expediente harían recurrible el acto de aprobación provisional, ya que llevarían a la nulidad absoluta del mismo y ya que vulneraría derechos fundamentales; así cita el derecho de la recurrente a la adjudicación preferente del Programa, la ruptura de las reglas básicas en el procedimiento concursal seguido, la no selección de la mejor proposición, las deficiencias medioambientales de la Evaluación de Impacto Ambiental del Plan Parcial, así como la nula protección de las construcciones rurales de interés cultural.

Los motivos, que podemos analizar de forma conjunta, no pueden prosperar, y ello, por una razón básica, cual es la falta de aprobación definitiva del Expediente de Homologación, como se expone en los Autos impugnados y la propia recurrente acepta y reconoce.

Pues bien, como quiera que el Expediente de Homologación solo se encuentra provisionalmente aprobado, el Plan Parcial solo se encuentra aprobado a dicho nivel, esto es provisionalmente. En consecuencia, para la plena eficacia del sistema, en el supuesto de autos, se necesitaría:

1. La aprobación definitiva del Expediente de Homologación por parte del órgano autonómico competente, y

2. Producido el mismo, el Acuerdo municipal de aprobación definitiva del Plan Parcial.

Por ello mismo debe observarse que:

1. En el apartado CUARTO del Acuerdo impugnado se contempla la obligación del Urbanizador de presentar el denominado Documento Refundido (en el que se refundiría el Expediente de Homologación, el Plan Parcial, el Estudio de Impacto Ambiental, el Proyecto de Urbanización, la Proposición Jurídico-Económica y el Escrito aceptado las condiciones que se establecen en el Acuerdo), mas, si bien se observa, el plazo máximo que para tal refundición se establece, de quince días, solo iniciará su cómputo tras la aprobación definitiva del Plan Parcial ---que, obviamente sigue a la aprobación definitiva autonómica del Expediente de Homologación---.

2. Que en el mismo apartado CUARTO se faculta al Alcalde "para la adopción de los actos de impulsión del expediente que sean precisos para llevar a buen fin su aprobación definitiva"; señal inequívoca del carácter provisional ---y posiblemente precipitado--- de todo lo actuado antes de la aprobación autonómica del Expediente de Homologación. 3º. Otra señal, igualmente inequívoca de lo señalado, se deduce de lo establecido en el apartado QUINTO del Acuerdo, referente a la aprobación de la fianza, que el adjudicatario habrá de prestar "una vez aprobado definitivamente el plan parcial y expediente de homologación sectorial".

4. Igualmente significativo resulta en el apartado SEXTO del Acuerdo que solo "una vez aprobados el expediente de Homologación y el Plan Parcial por la Consejería ... se procederá a la publicación de la aprobación definitiva del Programa en el Boletín Oficial de la Provincia".

5. En orden a los recursos que se dicen ofrecidos por el Ayuntamiento, el texto del Acuerdo no se remite ---ni podía hacerlo--- a la vía jurisdiccional para la impugnación del mismo, por cuanto en el apartado SÉPTIMO del mismo lo que se expresa es "Dar traslado de la presente resolución a la mercantil proponente así como al resto de interesados en el presente expediente, con expresa mención de los recursos procedentes y demás prevenciones legales". Esto es, si bien se observa, ni siquiera se menciona la vía jurisdiccional, y sin que ---obviamente--- el pie de recurso que pudiera haberse añadido acompañando al Acuerdo ---que no forma parte del mismo, pues es añadido por el Secretario del Ayuntamiento--- pueda vincular o alterar la auténtica naturaleza del Acuerdo impugnado.

6. Y respecto a la supuesta discrepancia de criterio en relación con otros recursos similares al de autos, baste con señalar que ni la identidad de los mismos ni la firmeza de la resoluciones que se citan han resultado acreditadas en autos.

Al margen de lo anterior, existe un planteamiento de la recurrente ---en el se hace especial hincapié--- que es el relativo a la posibilidad de aislar o separar los aspectos del Acuerdo de competencia estrictamente municipal para continuar la revisión jurisdiccional exclusivamente en cuanto a ellos, refiriéndose, en concreto, a la aprobación del Programa de Actuación Integrada y a la elección de Agente Urbanizador, aspectos a los que se hace referencia en el apartado TERCERO del Acuerdo impugnado.

El propio texto del apartado ya pone de manifiesto que, en los términos en los que dichos extremos fueron aprobados, no procede su impugnación de forma inmediata, por cuanto de su lectura se deduce que deben recogerse las propuestas de modificación de los Servicios Técnicos Municipales, así como las consideraciones que se contienen en el mismo texto del Acuerdo.

Pero lo mas significativo es el reconocimiento, por el propio texto del Acuerdo, del carácter provisional de la aprobación que ---respecto de dichos dos extremos de competencia municipal--- se proclama en su apartado TERCERO, cuando señala: "entendiendo tal aprobación como provisional en tanto no sea aprobado definitivamente el expediente de Homologación y el Plan Parcial, a que se hace referencia en el punto segundo ...".

En realidad, mas que una aprobación provisional ---que exigiría un acto expreso y definitivo posterior para su eficacia--- debemos señalar que nos encontramos frente a una aprobación condicionada (que no provisional), por tanto sin eficacia administrativa actual y de difícil revisión jurisdiccional en dicho momento. En consecuencia, como expone la Sala de instancia en el acto impugnado "el eventual pronunciamiento anulatorio del acto provisional carecería de eficacia en la medida que quedara subsistente el posterior acto de aprobación definitiva".

Tampoco puede hablarse de indefensión. El propio Tribunal Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre lo que constituye la "esencia de la indefensión, esto es, una limitación de los medios de defensa producida por una indebida actuación de los órganos judiciales, o, en otras palabras, aquella situación en la que se impide a una parte, por el órgano judicial en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa, privándole de las facultades de alegar y, en su caso, de justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en aplicación del indispensable principio de contradicción" (Auto TC 1110/1986, de 22 .Diciembre). Del mismo modo se ha puesto de manifiesto que las denominadas "irregularidades procesales" no suponen "necesariamente indefensión, si le quedan al afectado posibilidades razonables de defenderse, que deja voluntariamente ---por error o falta de diligencia--- inaprovechados" (Auto TC 484/1983, de 19 .Octubre).

En versión más sencilla, el derecho de defensa implica "la oportunidad para las partes litigantes de alegar y probar cuanto estimasen conveniente para la defensa de sus tesis en pie de igualdad" (Auto TC 275/1985, de 24 .Abril). Por tanto, lo que en el artículo 24.1 "garantiza la Constitución no es la corrección jurídica de todas las actuaciones de los órganos judiciales, sino, estrictamente, la posibilidad misma de acceder al proceso, de hacer valer ante el órgano judicial los propios derechos e intereses, mediante la necesaria defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta judicial fundada en derecho y de contenido no irrazonable sobre la propia pretensión" (STC 41/1986, de 2.Abril y Auto TC 914/1987, de 15 .Junio).

Pues bien, en el supuesto de autos ---en el que no existe duda de cómo acontecieron los hechos que hemos expuesto--- no concurren circunstancias que nos obliguen a concluir en el sentido de que la indefensión de la recurrente evidentemente se produjo, pues hasta tanto la integridad del contenido del Acuerdo no alcance su carácter definitivo, y pierda su carácter provisional o condicionado, quedan abiertas las posibilidades impugnatorias que la recurrente de forma anticipada ahora exige.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del recurso de casación (artículo 139.3 de la citada LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.