La instrucción de 23 de junio de 1813 para el gobierno económico-político de las provincias y la «rebelión» de sus diputaciones
| Autor | José Sarrión Gualda |
| Páginas | 1193-1213 |
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Quiero sumar mi modesta aportación al homenaje a la memoria del profesor Tomás y Valiente, al estudiar una cuestión de los inicios de nuestro constitucionalismo.
Dentro del amplio campo de las investigaciones de este destacado historiador del Derecho, al constitucionalismo español ha prestado una atención especial. Sus numerosos artículos y las magistrales páginas de su manual asi lo atestiguan.
Recibíamos de él mucho, aún podíamos esperar más, pero lo que nos ha dejado sobra para admirar la extensión y rigor de sus investigaciones, la elegancia de su prosa.
Estudiamos aquí la reacción de las Diputaciones provinciales (bajo la expresión hiperbólica de «rebelión») contra la Instrucción de 23 de junio de 1813, para el Gobierno económico-político de las provincias.
Las exposiciones de las Diputaciones, dirigidas al Congreso para que modifique la Instrucción de 1813 que minimiza la importancia y funciones de las Diputaciones, en beneficio de los jefes políticos, constituyen destellos que contribuyen a esclarecer aspectos de la controvertida naturaleza jurídica de las Diputaciones provinciales, en y durante la vigencia de la Constitución de Cádiz.
Tendríamos que comenzar, al menos, con la discusión del carácter representativo y descentralizador (federalizante) de las Diputaciones y Ayuntamientos que los Diputados americanos y algún peninsular defendieron en las Cortes, frente a los que como Arguelles, Toreno, mantenían la naturaleza ejecutiva y subordinada al Gobierno de las Diputaciones y Ayuntamientos.Page 1194
Razones de espacio, no permiten estudiar aquí esta cuestión que por otra parte cuenta con abundante bibliografía1.
He preferido iniciar el estudio, comentando el discurso preliminar, que invocarán constantemente las Diputaciones, para probar que la Instrucción se desviaba y contradecía los principios de la Constitución.
Si este breve trabajo merece la lectura, será sin duda de algún historiador que conoce, mejor que yo, el proceso de la aprobación del texto constitucional.
Cuando leemos el discurso preliminar a la Constitución de 18122 comprobamos que el apartado que menos se refiere a los antecedentes históricos es el dedicado al gobierno de las provincias. Aquí los redactores del discurso preliminar no nos dejan acreditado que «nada ofrece la Comisión en su proyecto que no se halle consignado del modo más auténtico y solemne en los diferentes Cuerpos de la legislación española», como nos atestiguan en la cabecera del discurso.
Solamente el primer párrafo hace una referencia expresa al gobierno de las provincias del Antiguo Régimen3, pero precisamente para alegar lo infundado e inconveniente de aquel sistema centralizado. Los redactores quieren contrastar laPage 1195 nueva estructura descentralizadora de que ha de dotarse el gobierno provincial, con el intervencionismo tradicional del Antiguo Régimen.
Nos confiesa la Comisión que «ha procurado meditar este punto con la detención y escrupulosidad que exige su importancia (y que) se ha hecho cargo de cuanto enseña la historia y la experiencia en nuestra monarquía, para establecer el justo equilibrio que debe haber entre la autoridad del Gobierno, como responsable del orden público y la seguridad del Estado, y la libertad de que no pueda privarse a los subditos de una nación de promover por sí mismos el aumento y mejora de sus bienes y propiedades 4.
Leyendo detenidamente los párrafos dedicados al gobierno de las provincias, todos ellos están penetrados del siguiente principio: La intervención del Gobierno, necesaria para que se observen las leyes, se mantenga la paz y la tranquilidad, se ha de detener donde empieza el discernimiento, la libertad civil de los particulares para buscar sus propios intereses. «El verdadero fomento consiste en proteger la libertad individual en el ejercicio de las facultades físicas y morales de cada particular, según sus necesidades y ocupaciones. Para ello nada más a propósito que cuerpos establecidos según el sistema que se presenta». Curioso, o mejor, profundo injerto, que hace la Comisión, de la organización administrativa en y sobre el principio de la libertad individual.
La organización administrativa territorial debe sustentarse, según el discurso, sobre una concepción liberal e individualista y el abstencionismo del Gobierno. Por este camino llegamos a establecer la correlación igualitaria de: liberalismo = descentralización.
La intervención del Gobierno tenderá fundamentalmente a proteger la libertad y el libre ejercicio de las facultades físicas y morales de cada particular, según sus necesidades y obligaciones. Así «el régimen económico de las provincias debe quedar confiado a cuerpos que estén inmediatamente interesados en la mejora y adelantamiento de los pueblos de su distrito; cuerpos que, formados periódicamente por la elección libre de sus mismas provincias tengan, además de su confianza, las luces y conocimientos locales que sean necesarios para promover su prosperidad sin que la perpetuidad de sus individuos, o su directa dependencia del Gobierno, pueda en ningún caso frustrar el conato y diligencia de los pueblos en favor de su felicidad».
De aquí que estos cuerpos son establecidos según un «sistema que reposa en dos principios: conservar expedita la acción del Gobierno para que pueda desem-Page 1196peñar todas sus obligaciones y dejar en libertad a los individuos de la nación para que el interés personal sea en todos y en cada uno de ellos el agente que dirija sus esfuerzos hacia su bienestar y adelantamiento».
Señala el discurso preliminar que «en las provincias, el gobierno económico de ellas esté a cargo de una Diputación, compuesta por personas elegidas libremente por los pueblos de su distrito, del jefe político y el de la Hacienda pública». Nótese cómo el discurso subraya la importancia de la Diputación como cuerpo, del cual el jefe político y el intendente son unos miembros más.
Este apartado del Discurso preliminar denomina cuatro veces «cuerpo» a la Diputación provincial. Tal reiteración onomástica ha de responder necesariamente a la naturaleza corporativa, que los legisladores gaditanos atribuyeron a la Diputación.
Es cierto que el texto constitucional no define la naturaleza de la Diputación, pero el Discurso preliminar aporta, entre otras cosas, un apoyo para su recta interpretación.
No puede dudarse de que la Constitución de Cádiz atribuye personalidad jurídica a las Diputaciones provinciales, y éstas no pueden ser vistas como un mero órgano asesor del jefe político.
El preámbulo parece otorgar entidad propia a los vocales electos de la Diputación, al margen de que los dos vocales natos asistan o no a las sesiones5.
Sin duda, toda la parte del Discurso preliminar referente al gobierno de las provincias está redactada, teniendo en cuenta la experiencia de la más reciente historia española: la existencia, organización y funcionamiento de las Juntas supremas, que han pesado a la hora de redactar estos párrafos. La soberanía de hecho, cuando no proclamada de derecho, de estas Juntas obligaba a los redactores del discurso, a decir de las Diputaciones que «su acción queda subordinada a las leyes, sin que en nada puedan entorpecer y menos oponerse a las órdenes y providencias del Gobierno». Advertencia obvia, si tal dependencia no hubiese estado cuestionada. Todo el texto está sembrado de cautelas respecto a la actuación de las Diputaciones; y en dos momentos se dispone que en «caso de abuso o resistencia a las órdenes del Gobierno podrá éste suspender a los vocales»... y que está aquél «autorizado para suspender a los vocales en casos de abuso o desobediencia». Pero esta facultad suspensiva del Gobierno avisa de la verdadera naturaleza jurídica de la Diputación provincial gaditana: no es un órgano dependiente exclusivamente del poder ejecutivo.Page 1197
La función del Gobierno en relación con la actuación de la Diputación se detiene y no vas más allá de dar «parte a las Cortes para resolver lo que convenga».
Es significativa esta dependencia última de las Diputaciones respecto de las Cortes, sobre la que vuelve a insistir el discurso preliminar, cuando dice que la «facultad de proponer arbitrios para objetos de utilidad común de la provincia» no dará lugar a daños irreparables, pues, «no pasando sus propuestas de la línea de proyectos, las Cortes, al examinarlos, atajarán el mal en su origen».
Sobre las competencias se limita el discurso preliminar a declarar que «las facultades de las diputaciones son conformes en todo a la naturaleza de cuerpos puramente económicos», y establece a continuación algunas cautelas en la inspección de las contribuciones y la propuesta de arbitrios.
En una valoración global, advertimos una mayor «consistencia institucional» de la Diputación en el discurso preliminar que en la letra de la Constitución. Es cierto que el discurso preliminar puede ser la sede de las definiciones, pero tal exigencia técnica no empaña la importancia de que la Diputación sea calificada cuatro veces de cuerpo.
Por otra parte, el discurso preliminar sólo menciona al jefe político, como miembro de la Diputación, cuya presidencia ni siquiera establece expresamente; correspondiendo a aquél, junto con el jefe de la Hacienda pública, conservar «en ejercicio la autoridad del rey para que no pueda ser desconocida o poco respetada en todo...
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