Instrucción 1/2008, 1 de julio de 2008, sobre la dirección por el Ministerio Fiscal de las actuaciones de la Policía Judicial
| Fecha de publicación | 12 Julio 2018 |
| Fecha de la decisión | 01 Julio 2008 |
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INSTRUCCIÓN Nº 1/2008
SOBRE LA DIRECCIÓN POR EL MINISTERIO FISCAL DE LAS
ACTUACIONES DE LA POLICIA JUDICIAL
I
La Policía Judicial en los sistemas democráticos
El origen del concepto de Policía Judicial está unido al desarrollo
del Estado de Derecho. En la medida en que la Justicia se convierte en un
Poder independiente aparece la distinción entre una función policial de
seguridad y orden público, dirigida por el Poder Ejecutivo, y otra de
investigación criminal, dependiente del Poder Judicial.
La existencia de una estructura de Policía Judicial no sólo refuerza
la independencia del Poder Judicial, sino que permite realizar la actividad
policial con la denominada “neutralidad del investigador” -STS 1207/95,
de 1 de diciembre- y con la necesaria proyección jurídica para alcanzar
validez en el proceso penal; proporcionando, además, en virtud de su
especialización, mayor eficacia4 en la labor policial en el orden criminal.
El modelo español de Policía Judicial es fruto de la evolución
histórica iniciada a finales del siglo XIX con la promulgación de la Ley de
marcado por el régimen democrático instaurado con la Constitución de 30
de junio de 1876, pero es a partir de la promulgación de la Constitución de
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1978 (CE) cuando se realiza el impulso legislativo que ha culminado en su
configuración actual.
El Titulo III del Libro II de la LECRIM se dedica a la regulación de la
Policía Judicial, describiendo sus funciones en el art 282 y sus
componentes en el art 283. Ni las posibilidades económicas, ni la
configuración del Estado en el momento de su promulgación, permitieron
la creación de un cuerpo especifico de Policía Judicial, por lo que para su
constitución hubo de acudirse a la conversión en agentes de la Policía
Judicial de una mezcla de autoridades no policiales y funcionarios
administrativos (art 283, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º), junto con otros
profesionales de la seguridad (art 283, 1º, 2º y 4º), con dependencias
orgánicas muy diversas, unidos por el nexo establecido en el art 283
LECRIM de ser auxiliares de los Jueces y Tribunales competentes en
materia penal y del Ministerio Fiscal, quedando obligados a seguir las
instrucciones que de aquellas autoridades reciban a efectos de la
investigación de los delitos y persecución de los delincuentes. El Tribunal
Supremo viene entendiendo que la enumeración que se efectúa en el art
283 LECRIM tiene carácter enunciativo, no exhaustivo, y está en vigor,
aunque requiera de una interpretación actualizada de conformidad con los
principios constitucionales -STS 51/2004, de 23 de enero; 942/2004 de 22
de julio; 202/2006 de 2 de marzo; 506/2006 de 10 de mayo; 562/2007, de
22 de junio; 831/2007, de 5 de octubre, entre otras-.
En el mismo sentido, la Consulta 2/99 de la Fiscalía General del
Estado expresa que el marco legal de referencia al que remite el art 126
CE como definidor de los términos en que se debe mover el desempeño
de la función de Policía judicial comprende, no excluye, al precedente art
283 LECR cuya vigencia no se ve comprometida en este punto por la
entrada en vigor de la CE y de la LOPJ.
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No obstante, si bien la regulación de la Policía Judicial contenida
en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882 no ha sido derogada, sí ha
quedado superada, de un lado, por el desarrollo social, económico y
tecnológico, y de otro, por el modelo establecido por la Constitución de
1978 y por el desarrollo legislativo posterior.
II
El sistema español de Policía Judicial
Jueces, de los Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de
averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente,
en los términos que la ley establezca.
El texto constitucional no establece un modelo de Policía Judicial
sino que tan sólo señala dos únicas exigencias al legislador: una, la
necesidad de crear y regular la Policía Judicial y, dos, que la misma tenga
una dependencia funcional de Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal.
Dicho con los términos de la Consulta 2/1999 de la Fiscalía General del
Estado, la Constitución enuncia la tarea que incumbe a la Policía judicial,
pero no atribuye la función a ningún órgano, ni efectúa la distribución
material y geográfica de la competencia. En rigor, tampoco predetermina
si ha de constituirse como cuerpo específico o como mera función
ejercitable por los Cuerpos de Seguridad, ni si su régimen de
dependencia de Jueces y Fiscales debe ser orgánico o funcional, por lo
que deja en manos del legislador un extenso margen de libre
configuración.
El indicado mandato constitucional no ha sido desarrollado con una
legislación integral sobre Policía Judicial. Su regulación se encuentra
dispersa en diversos artículos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y en
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otras disposiciones de variado objeto y rango normativo, principalmente
en la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) -modificada a
estos efectos por LO 19/2003, de 23 de diciembre-, cuyo Título III de su
Libro VII -arts 547 a 550- se dedica a la regulación de la Policía Judicial;
en la LO 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
(LOFCS), que, en el capítulo V de su Título II, configura las denominadas
“Unidades de Policía Judicial”, así como en el RD 769/1987, de 19 de
junio, sobre regulación de Policía Judicial, modificado por RD 54/2002, de
18 de febrero, para incorporar a las Comisiones de Coordinación de
Policía Judicial, a aquellas Comunidades Autónomas con competencia
estatutaria en esta materia: País Vasco por Ley 4/92, de 17 de julio;
Cataluña por Ley 10/94, de 11 de julio; y Navarra por Ley Foral 8/2006, de
20 de junio.
El resultado de la evolución legislativa a partir de la estructuración
jurídico-política establecida por la CE, ha determinado la configuración de
un sistema de Policía Judicial que se caracteriza por su complejidad, en el
que coexisten dos modelos: uno, de Policía Judicial Genérica y, otro, de
Policía Judicial Específica:
A) El modelo de Policía Judicial Genérica o de primer grado,
enraizado con la obligación general de auxiliar a la Justicia que compete a
todos -art 118 CE-, encuentra su origen en el art 283 LECRIM que, como
se ha expresado ut supra, sigue en vigor, dando lugar a una Policía
Judicial de carácter colaborador, al cual se refiere la LOPJ de 1985, al
expresar en su Exposición de Motivos que la Policía Judicial (…) es una
(…) institución que coopera y auxilia a la Administración de Justicia. Así,
el auxilio a los juzgados y tribunales y al Ministerio Fiscal en la
averiguación de los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los
delincuentes. Esta función competerá, cuando fueren requeridos para
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prestarla, a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
tanto si dependen del Gobierno central como de las comunidades
autónomas o de los entes locales, dentro del ámbito de sus respectivas
competencias.
Dentro de este modelo de Policía Judicial Genérica, se pueden
distinguir unos colaboradores específicos, como el Servicio de Vigilancia
Aduanera -en la actualidad Dirección Adjunta de Vigilancia Aduanera-,
conforme establece la disposición adicional primera de la LO 12/1995, de
12 de diciembre, sobre Represión del Contrabando, en el ámbito
competencial de los delitos contemplados en la misma y que se ejerce en
coordinación con otros cuerpos policiales; y, por otra parte, unos
colaboradores genéricos integrados por las Policías Locales y las Policías
Autonómicas de aquellas Comunidades Autónomas en cuyos Estatutos
no existe previsión de creación de cuerpos policiales en los términos del
art 37-3º LOFCS.
Últimamente, el párrafo q) del art 6 de la Ley 43/2003, de 21 de
noviembre, de Montes, modificado por la Ley 10/2006, de 28 de abril, ha
atribuido la condición de Policía Judicial en sentido genérico a los agentes
forestales.
B) El modelo policial concentrado que da lugar a una Policía
Judicial Específica o en sentido estricto, a la que se refieren los 548 y
siguientes de la LOPJ y 29 y siguientes LOFCS.
Este modelo responde a un concepto de Policía Judicial moderno
que se basa en los principios de unidad de dirección y especialización,
por ello el RD 769/1987, que así lo proclama, centra su regulación
alrededor de lo que el art 30.1 LOFCS, denomina Unidades Orgánicas de
Policía Judicial, integradas por funcionarios del Cuerpo Nacional de
Policía y por miembros de la Guardia Civil -art 7 RD citado- cuyos
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principios rectores son los de permanencia, estabilidad y especialización,
con estricta sujeción o dependencia funcional respeto de Jueces,
Tribunales y Ministerio Fiscal en la ejecución de cometidos relativos a la
averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente.
Si bien la LOCFS establece que las Policías Autonómicas y
Locales se constituyen en colaboradores o partícipes -arts 29.2, 38.2.b,
46 y 53.1.e) LOCFS- de la función de Policía Judicial, cuyo ejercicio se
atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado -art 11.1.g)
LOCFS- que ejercitan su competencia mediante unidades constituidas
sobre criterios de especialidad y exclusividad -art 30.1 LOCFS-, nada se
opone a su coexistencia con la indicada legalidad autonómica, fruto de la
cual en la actualidad la Ertzaintza, los Mossos d´Escuadra y la Policía
Foral de Navarra cuentan con Unidades Orgánicas de Policía Judicial.
En virtud del expresado sistema, lejos de crearse un cuerpo
específico y diferenciado de Policía Judicial, coexisten los dos citados
modelos: genérico y específico, con la única diferencia entre ambos de la
especialización en técnicas de investigación con que cuentan los
miembros de las Unidades Orgánicas de Policía Judicial. Los miembros
pertenecientes a éstas han de contar con la adecuada formación
especializada -art 30 LOFCS-, cursada en los correspondientes Centros
de Formación y Perfeccionamiento o en el Centro de Estudio Jurídicos,
que se acredita mediante la posesión del diploma correspondiente que
constituye el requisito necesario para ocupar puestos en las mencionadas
Unidades -art 32 LOFCS-.
Los funcionarios policiales especializados que integran las
Unidades Orgánicas de Policía Judicial, pueden compatibilizar sus
funciones de Policía Judicial con otras orientadas a la prevención de la
delincuencia o con aquéllas que se les encomiende como miembros de
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las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en virtud del mayor o
menor grado de exclusividad que les otorgue el Ministerio del Interior,
como Departamento que tiene atribuida la organización de las
mencionadas Unidades, sin perjuicio de las competencias de las
Comunidades Autónomas en su ámbito territorial. En determinados casos,
debido al alto grado de especialización técnica y profesional que han
alcanzado algunas Unidades, se les ha otorgado el reconocimiento
jurídico de Policía Científica, que les atribuye la condición procesal de
peritos en lugar de testigos en las materias de su especialidad.
El principio de unidad de dirección tiene por objeto la armonización
de las directrices requeridas para la eficacia en la actuación de las fuerzas
policiales adscritas a la investigación criminal, particularmente en aquellos
supuestos en que las conductas delictivas desborden el ámbito territorial
de un solo órgano judicial y sean objeto de procedimientos tramitados por
diversos Juzgados. Con tal finalidad, el RD 769/1987, de 19 de junio,
sobre regulación de Policía Judicial, creó las Comisiones Nacional y
Provinciales de Coordinación de Policía Judicial.
III
Extensión y límites de actuación de la Policía Judicial
“genérica” y “específica”
No ofrece dudas cuáles son las actuaciones que puede realizar la
Policía Judicial especializada, pues el art 29.1 LOFCS establece que las
funciones de Policía Judicial que se mencionan en el artículo 126 de la
Constitución -averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento
del delincuente- serán ejercidas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, a través de las Unidades que se regulan en el presente
Capítulo. Dichas actuaciones deben realizarse en todo caso con absoluto
respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y a
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las demás formalidades legalmente establecidas. Sin embargo, se suelen
plantear dudas acerca de la extensión de las actuaciones de investigación
que puede realizar la denominada Policía Judicial Genérica,
produciéndose situaciones de incertidumbre en los agentes policiales y de
desconcierto en la percepción social, insostenibles en el ámbito de la
investigación criminal, provocadas por resoluciones judiciales que otorgan
distinta valoración jurídica a las actuaciones realizadas por cuerpos
encuadrados en este modelo de Policía Judicial.
Ante la indicada situación, cobra especial trascendencia la
contribución del Ministerio Fiscal en aras de la unificación real de la
interpretación y aplicación del Derecho, buscando la certeza del
ordenamiento jurídico, a cuyo efecto es procedente establecer los criterios
que deberán regir la actuación de los Sres. Fiscales en su función de
dirección de la Policía Judicial, con el objeto de determinar la extensión y
el límite de la actuación investigadora de la denominada Policía Judicial
Genérica.
Ya ha quedado expresado anteriormente que el concepto de
Policía Judicial Genérica o de primer grado guarda íntima relación con la
obligación general de auxiliar a la Justicia que compete a todos -art 118
y profesionales que enumera -algunos inexistentes en la actualidad- en la
de seguir las instrucciones que reciban de jueces y fiscales a efectos de
la investigación de los delitos y persecución de los delincuentes.
Esta concepción genérica de la Policía Judicial afecta a todos
aquellos agentes administrativos con funciones policiales constituidos en
colaboradores sin facultades investigadoras de las Unidades Orgánicas
de Policía Judicial, en virtud de lo dispuesto en los arts 29.2, 38.2.b, 46 y
53.1.e) LOCFS. Su actuación está limitada a la realización de las
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diligencias indispensables o urgentes -comprobación de la comisión del
hecho, constatación de las circunstancias inmediatas e identificación de
los presuntos responsables, intervención de efectos o instrumentos, salvo
que para ello se requiera la aplicación de técnicas o conocimientos
científicos, en cuyo caso su actuación deberá reducirse a la protección del
lugar-, de forma similar a la que se especifica en los arts 770 y 771
LECRIM, debiendo remitir sus actuaciones inmediatamente a la Unidad
de Policía Judicial Especifica que territorialmente corresponda.
No obstante, hay que resaltar el régimen especial que como Policía
Judicial Genérica tiene en la actualidad la Dirección Adjunta de Vigilancia
Aduanera, toda vez que la citada ut supra disposición adicional primera de
la LO 12/1995, de 12 de diciembre, sobre Represión del Contrabando, le
otorga facultades de investigación, persecución y represión en todo el
territorio nacional, aguas jurisdiccionales y espacio aéreo español de los
actos e infracciones de contrabando, en coordinación con las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, teniendo a todos los efectos legales,
carácter de colaborador de los mismos.
Al respecto debe recordarse el contenido del Acuerdo no
jurisdiccional de la Sala 2ª del Tribunal Supremo, de 14 de noviembre de
2003, según el cual:
(…) 2º.- El Servicio de Vigilancia Aduanera no constituye policía judicial
sigue vigente conforme establece la disposición adicional primera de la
LO 12/95, de 12 de diciembre sobre represión del contrabando. En el
ámbito de los delitos contemplados en el mismo tiene encomendadas
funciones propias de policía judicial, que debe ejercer en coordinación con
otros cuerpos policiales y bajo la dependencia de los jueces de instrucción
y del Ministerio Fiscal.
3º.- Las actuaciones realizadas por el servicio de vigilancia aduanera en el
referido ámbito de competencia son procesalmente válidas.
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Igualmente, debido al alto nivel de capacitación profesional y
preparación técnica que están alcanzando las Policías Locales,
especialmente en los grandes núcleos urbanos, existe la posibilidad de
que los cuerpos policiales de los Municipios que se adhieran al Convenio
Marco de Colaboración, Cooperación y Coordinación, suscrito el 20 de
febrero de 2007 entre el Ministerio del Interior y la Federación Española
de Municipios y Provincias, siempre que el correspondiente convenio
específico que suscriba cada Municipio así lo prevea, puedan colaborar
en el ejercicio de las funciones de Policía Judicial, tanto en lo que se
refiere a la recepción de denuncias como a la investigación de los hechos,
en relación con las infracciones penales que en dicho Convenio se
especifican, cuando constituyan falta o delito menos grave.
Dicho Convenio Marco ha sido suscrito al amparo legal de lo
dispuesto en la LOFCS y en el RD 1571/2007, de 30 de noviembre, y se
concreta en las infracciones siguientes:
a) Faltas penales.
b) Lesiones, que no requieran hospitalización.
c) Violencia doméstica y de género.
d) Delitos contra las relaciones familiares.
e) Quebrantamientos de condena; de localización permanente;
órdenes de alejamiento y privaciones del permiso de conducir.
f) Hurtos.
g) Denuncias por recuperación de vehículos, siempre que estos no
estuvieran considerados de interés policial.
h) Patrimonio histórico municipal.
i) Actividades de carácter comercial o con ánimo de lucro realizadas
en la vía pública o mercadillos y que constituyan delitos contra la
propiedad intelectual o industrial.
j) Defraudaciones de fluido eléctrico y análogas.
k) Delitos contra la seguridad del tráfico.
l) Amenazas y coacciones.
m) Omisión del deber de socorro.
n) Daños en general y, en especial, los causados al mobiliario urbano
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IV
La dependencia de la Policía Judicial del Ministerio Fiscal
que supone que la Policía Judicial está dirigida por el Ministerio Fiscal, así
como por Jueces y Tribunales, en “sus funciones de averiguación del
delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente”, toda vez que a
tenor de lo dispuesto en los arts 104.1º, 148.1.28º y 149.1.29º CE, los
miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad dependen
orgánicamente del Gobierno de la Nación -Cuerpo Nacional de Policía y
Guardia Civil-, de las Comunidades Autónomas -Policías Autonómicas- o
de los correspondientes municipios -Policías Locales-.
Tal dependencia funcional del Ministerio Fiscal no tiene un carácter
absoluto. En primer lugar, porque importantes campos de investigación se
desarrollan o surgen en el curso de actividades realizadas por las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad en el cumplimiento de la misión que les
libertades y garantizar la seguridad ciudadana, y, en segundo lugar,
porque la responsabilidad sobre la eficacia de la política criminal excede
reservadas al Poder Ejecutivo en virtud de los dispuesto en los arts 97 y
104 CE.
La Policía Judicial tiene un importante ámbito de actuación
autónoma y, además, la organización del funcionamiento interno de sus
servicios, de sus medios personales y materiales, entre otras materias de
similares características, son también ajenas a la dirección del Fiscal -y de
Jueces y Tribunales-. Como expresaba la Circular 1/1989 de la Fiscalía
General del Estado, tanto la dirección de la investigación policial, como la
delegación en ella de la práctica de diligencias concretas no puede
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representar ni que el Fiscal se convierta en un «Jefe» de la Policía, ni que
aquella delegación constituya una autorización para la libre acción de la
misma, de forma que el Fiscal pase a ser un mero homologador de las
actuaciones policiales. Por ello, tanto en un caso como en otro, las
instrucciones del Fiscal deben ser lo más precisas posibles, marcando los
límites de la actuación y subrayando la titularidad del Ministerio Fiscal
como director o promotor de la investigación pero dejando siempre a
salvo el contenido de los respectivos campos: a la Policía Judicial
corresponde la actividad investigadora en el terreno, utilizando las
técnicas de investigación científica y práctica en la que son expertos; al
Fiscal la determinación jurídica de los elementos y extremos que pueden
constituir fuentes y medios de prueba y los requisitos para su validez,
formal y procesal, cuyo cumplimiento para la investigación policial deberá
promover y hasta imponer.
V
Marco legal de la dirección por el Ministerio Fiscal de las actuaciones
de la Policía Judicial
En nuestro derecho tradicional, el Fiscal -salvo en asuntos graves o
atribuidos a las Fiscalías de la Audiencia Nacional o Especiales- ha
venido teniendo conocimiento de los hechos delictivos a través de la copia
del atestado, frecuentemente entregado al Juez junto con el original, o en
el momento de la recepción del parte de incoación del correspondiente
procedimiento judicial, del que el Fiscal encargado del asunto ha tenido
conocimiento real cuando se ha trasladado la causa a la Fiscalía para
proceder a su correspondiente despacho.
La evolución del proceso penal hacia fórmulas estrictamente
basadas en los principios acusatorio y de contradicción, característicos
del proceso penal moderno, así como el desarrollo legislativo del artículo
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124 de la Constitución, han determinado una presencia e intervención
mucho mayor del Fiscal en dicho ámbito procesal.
Las sucesivas reformas legislativas, cuyo hito inicial fue la L.O.
7/1988, de 28 de diciembre, que introdujo el procedimiento abreviado en
penal y de la introducción de nuevos procedimientos penales, han ido
consolidando progresivamente la posición activa del Ministerio Fiscal,
produciendo el consecuente efecto de incrementar sus relaciones de
dirección-coordinación respecto de la Policía Judicial y desterrar su
anterior distanciamiento histórico.
Así, en el caso de los procesos tramitados al amparo de la LO
5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal del menor
(LORPM), el Fiscal recibe directamente el atestado y decide las
diligencias que han de practicarse, ordenando directamente a la Policía
Judicial las que corresponda.
Por otro lado, en los procesos de la LO 5/1995, de 22 de mayo, del
Tribunal del Jurado (LOTJ), a tenor de lo dispuesto en los arts 25, 26 y 28,
cualquier acto de instrucción exige una previa imputación, para la que el
Juez no tiene competencia, por lo que la función del Fiscal en relación con
la formulación de la misma, su ampliación o la petición de las diligencias
concretas que deben practicarse, determina la necesidad de una relación
continuada de dirección-coordinación con los funcionarios policiales
encargados de la investigación.
Igualmente en el ámbito de los delitos tramitados en virtud de las
normas sobre procedimiento para el enjuiciamiento rápido e inmediato de
determinados delitos y faltas, en virtud de la reforma parcial de la LECRIM
operada por Ley 38/2002, de 24 de octubre, el legislador ha atribuido al
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Ministerio Fiscal un destacado protagonismo, determinante de un
necesario contacto directo con las actuaciones de la Policía Judicial.
En los procedimientos ordinario y abreviado, el Fiscal recibe copia
del atestado y, una vez incoado el que corresponda, propone al Instructor
la práctica de las diligencias procedentes, conviviendo así las adoptadas a
su instancia con las acordadas de oficio por el Juez. No obstante, nada
impide que los Sres. Fiscales, particularmente en los casos que revistan
cierta gravedad o complejidad, hagan comparecer a los funcionarios
policiales para pedirles explicaciones y aclaraciones e incluso para darles
las instrucciones que sean procedentes, en la forma que se expone infra.
En definitiva, correspondiendo al Ministerio Fiscal facultades de
dirección de la Policía Judicial en los términos antes indicados, los Sres.
Fiscales procurarán establecer cauces para una comunicación ágil y fluida
con los responsables de las distintas investigaciones criminales,
cualquiera que sea la fase procesal en que las mismas se encuentren.
La Instrucción 2/1988 y la Circular 1/1989 profundizaron en el
desarrollo del modelo de Policía Judicial diseñado por la Constitución y
por el resto del Ordenamiento Jurídico, estableciendo pautas de actuación
del Ministerio Fiscal para la asunción de la dirección de la investigación
policial, referida a la determinación jurídica de los elementos y extremos
que pueden constituir fuentes y medios de prueba y los requisitos para su
validez, formal y procesal, cuyo cumplimiento para la investigación policial
deberá promover y hasta imponer -vid. Circular 1/1989-.
En este ámbito de dirección de la Policía Judicial por el Ministerio
establece que corresponde al Fiscal (…) dar a la Policía Judicial
instrucciones generales o particulares para el más eficaz cumplimiento de
sus funciones (…), y en la misma línea, el art 35 LOFCS señala que los
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Jueces y Tribunales de lo Penal y el Ministerio Fiscal tendrán, respecto a
los funcionarios integrantes de Unidades de Policía Judicial que le sean
adscritas (…), entre otras facultades, la de dar órdenes e instrucciones
que sean necesarias, en ejecución de lo dispuesto en las normas de
Enjuiciamiento Criminal y Estatuto del Ministerio Fiscal, así como el
determinar en dichas órdenes el contenido y circunstancias de las
actuaciones que interesan a dichas Unidades. Concretando el alcance de
dichas disposiciones, la Circular 1/1989 señala que el contenido de las
facultades del Fiscal (tras la LO 7/1988, de 28 de diciembre) en orden a
la dependencia respecto de él, de la Policía Judicial, aparece (…)
ampliado respecto al inicial contenido del artículo 4.4º del Estatuto
Orgánico, que sólo preveía dar órdenes e instrucciones en cada caso
concreto. Ahora se puede también impartir instrucciones generales, sobre
los modos de actuación de la Policía en la investigación criminal en orden
a prioridades dentro de la actividad investigadora, coordinación con otras
Policías (…).
integrantes de las unidades orgánicas de la Policía Judicial realicen
diligencias de investigación criminal formalmente concretadas a un
supuesto presuntamente delictivo, pero con carácter previo a la apertura
de la correspondiente actuación judicial, actuarán bajo la dependencia del
Ministerio Fiscal. A tal efecto, darán cuenta de sus investigaciones a la
Fiscalía correspondiente que, en cualquier momento, podrá hacerse cargo
de la dirección de aquéllas, en cuyo caso los miembros de la Policía
Judicial actuarán bajo su dependencia directa y practicarán sin demora
las diligencias que el fiscal les encomiende para la averiguación del delito
y el descubrimiento y aseguramiento del delincuente. Y el art 21 que una
vez iniciado el procedimiento penal, (…) el fiscal encargado de las
actuaciones (…) podrá (…) ordenar que comparezcan ante su presencia
(…) los concretos funcionarios policiales (…) con el fin de impartir las
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instrucciones que estime pertinentes, indicar las líneas de actuación y
controlar el cumplimiento de sus cometidos o la evolución de sus
investigaciones.
Sin embargo, no se encuentra legalmente definido cuál ha de ser el
ámbito competencial ni el contenido de dichas instrucciones generales,
particulares u órdenes, por lo que se estima procedente establecer las
pautas de actuación en relación con las atribuciones de cada órgano del
Ministerio Fiscal en lo relativo a la potestad de impartirlas.
Sin perjuicio del régimen especial de dirección que tienen
determinados órganos del Ministerio Fiscal en relación con las Unidades
de Policía Judicial que les estén específicamente adscritas, el resto de las
Unidades Orgánicas de la Policía Judicial se encuentran estructuradas
con arreglo a criterios de distribución territorial sobre una base provincial,
salvo que por razones de especialización delictual o técnicas de
investigación se establezcan unidades con ámbito de actuación más
amplio (art 9 del RD 769/1987). En adecuación de tal estructura a la del
Ministerio Fiscal, deberá entenderse que las instrucciones generales son
aquellas que impartan los Sres. Fiscales Jefes que cuenten con Unidad
de Policía Judicial Adscrita o los Sres. Fiscales Jefes Provinciales
dirigidas a todos los miembros de la Policía Judicial dependiente de su
correspondiente ámbito competencial, referidas a criterios y prioridades
de la actividad investigadora, modos de actuación, coordinación u otras
cuestiones similares, para su aplicación en asuntos de análoga
naturaleza.
Los Sres. Fiscales Superiores también podrán impartir
instrucciones generales a las distintas Unidades de Policía Judicial de una
Comunidad Autónoma, en asuntos de análoga naturaleza que afecten a
varias provincias de su territorio.
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En los supuestos en que dichas instrucciones generales se refieran
a delitos enmarcados en el ámbito de una especialidad, serán
coordinadas por el Fiscal de Sala correspondiente.
Las instrucciones particulares y las órdenes serán aquéllas que
cobren virtualidad en el marco de una investigación concreta, las cuales
podrán ser impartidas por los Sres. Fiscales encargados de los asuntos
específicos, sin perjuicio, en su caso, de la dación de cuenta al Fiscal Jefe
en virtud de las facultades de dirección de la Fiscalía que a éste
corresponden y a tenor de lo dispuesto en el art 25 EOMF.
Como orientación sobre el modo de impartir las instrucciones
referidas, tanto las generales como las particulares sobre casos
concretos, las expresadas Instrucción 2/1988 y Circular 1/1989 apuntaban
una serie de pautas de actuación que deben seguir siendo observadas
por los Sres. Fiscales, adaptándolas a la legalidad actual, particularmente
al desarrollo de las normas emanadas de los órganos legislativos de las
Comunidades Autónomas y al marco legal generado mediante las
reformas de la Ley de Enjuiciamiento Criminal operadas por L 38/2002, de
24 de octubre -que introduce los llamados juicios rápidos-; LO 5/1995, de
22 de mayo -Tribunal del Jurado-; y LO 5/2000, de 12 de enero –
responsabilidad penal del menor-, así como por la nueva estructura del
Ministerio Fiscal tras la modificación de su Estatuto efectuada por Ley
24/2007, de 9 de octubre, lo que hace preciso actualizar y ampliar las
pautas por las que deben regirse los Sres. Fiscales en su función de
dirección jurídica y coordinación de las actuaciones de la Policía Judicial
referidas a la averiguación del delito y el descubrimiento y aseguramiento
del delincuente.
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VI
Las distintas fases de actuación de la Policía Judicial
La posición del Ministerio Fiscal en su función de dirección de la
Policía Judicial, así como el contenido de las instrucciones -generales o
particulares- u ordenes que deba impartir, será diferente en cada una de
las fases procesales.
A) La investigación preprocesal.
El Fiscal puede asumir la dirección jurídica de las actuaciones de la
Policía Judicial en cualquier momento de la fase de investigación
preprocesal. Durante dicha fase, esto es, antes de que existan
actuaciones judiciales en trámite, el Fiscal podrá impartir instrucciones
generales a las Unidades de Policía Judicial sobre criterios de preferente
investigación, modos de actuación, coordinación de investigaciones y
otros extremos análogos, las cuales serán impartidas por los Sres. los
Fiscales Jefes que cuenten con Unidad de Policía Judicial Adscrita o los
Sres. Fiscales Jefes Provinciales, a través de los Jefes de las distintas
Unidades policiales.
Cuando dichas instrucciones generales afecten a Unidades de
varias provincias de una Comunidad Autónoma, serán impartidas por los
respectivos Sres. Fiscales Superiores.
Obviamente, será imposible que el Fiscal asuma la dirección de
todos los asuntos pero, en todo caso, para que pueda decidir lo
procedente, será preciso que la Policía le haya informado suficientemente
de los hechos más graves o complejos y de sus circunstancias, así como
de las diligencias practicadas y del resultado de las mismas. Por ello, con
la finalidad de profundizar en el desarrollo del modelo de Policía Judicial
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diseñado por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, en la
Instrucción 2/1988 se consideró necesario que los Fiscales Jefes de las
Audiencias respectivas, despachen, al menos semanalmente, con los
Jefes de las Unidades Orgánicas Provinciales de Policía Judicial (…),
aquellos asuntos que deba conocer el Ministerio Fiscal en virtud de lo
dispuesto en el art 20 del RD 769/1987.
Habiéndose puesto de manifiesto en numerosas ocasiones la
imposibilidad y en otras la ineficacia de realizar con una periodicidad tan
estricta el referido despacho de asuntos entre los Sres. Fiscales Jefes
Provinciales y los responsables de las Unidades Orgánicas de Policía
Judicial, se estima procedente su flexibilización, debiendo establecerse
con la frecuencia que se precise para el puntual traslado de la información
que corresponda, de forma que permita a los Sres. Fiscales impartir las
instrucciones precisas para el correcto desarrollo jurídico de la
investigación. Los Sres. Fiscales Superiores constatarán a través de sus
facultades inspectoras el efectivo despacho periódico expresado.
Cuando los Sres. Fiscales tengan noticia de un hecho
aparentemente delictivo, bien a través de su propia actividad
investigadora, bien a través de la investigación policial, deben utilizar las
practicando por sí mismo u ordenando a la Policía Judicial que practique
las diligencias que estime pertinentes para la comprobación del hecho o
de la responsabilidad de los partícipes en el mismo. Es decir, impartirán
las correspondientes instrucciones particulares, promoviendo y
coordinando jurídicamente la investigación de la Policía Judicial en los
términos previstos en el citado art 20 del RD 769/1987.
Si el Fiscal asume la dirección de la investigación, deberá incoar
Diligencias de Investigación de conformidad con los arts 5 EOMF y 773.2
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LECRIM. Si decide no intervenir, la Policía Judicial deberá finalizar sus
investigaciones confeccionando un atestado del que hará entrega al Juez
de Instrucción de conformidad con lo dispuesto en los arts 292 y sgtes. y
772.2 LECRIM.
B) La dirección de la Policía Judicial en el curso del proceso judicial.
Esta cuestión ya fue abordada en la citada Circular 1/89 en los
siguientes términos: la cesación de las diligencias de investigación
plantea la cuestión de si el Fiscal, en curso un procedimiento judicial,
puede o no practicar u ordenar a la Policía Judicial que practique algún
género de diligencia de investigación o aportación de fuentes de prueba.
La respuesta a esa cuestión ha de ser que el Fiscal no podrá iniciar una
nueva investigación general sobre el hecho, pero sí proceder a la práctica
extrajudicial de diligencias concretas, puesto que de las propias Leyes,
tanto las generales sobre las atribuciones del Fiscal, como las que
regulan el procedimiento abreviado, se infiere tal facultad. Llegando a la
conclusión de que es evidente que el Fiscal para poder aportar esas
pruebas ha de obtenerlas previamente y que para ello ha de recurrir a
algún mecanismo de averiguación y obtención de las mismas, mecanismo
que no puede ser otro que su propia actividad o el auxilio de la Policía
Judicial, que constitucional y legalmente de él depende.
Las instrucciones generales a las Unidades de Policía Judicial
sobre criterios de investigación, coordinación, modos de actuación y otros
extremos análogos durante la fase procesal, esto es, existiendo
actuaciones judiciales, se impartirán por los Sres. Fiscales Jefes cuando
existan unidades específicamente adscritas a órganos del Ministerio
Fiscal, o, en otro caso, por los Sres. Fiscales Jefes Provinciales a través
de las Comisiones Provinciales de Coordinación de la Policía Judicial, tal
como se expresaba en la Circular 1/1989 de la Fiscalía General del
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Estado, sin perjuicio de que en supuestos de urgencia, los Sres. Fiscales
Jefes puedan indicar a las correspondiente Unidades de Policía Judicial
las pautas generales de actuación que correspondan, trasladándolas
posteriormente a las expresadas Comisiones Provinciales.
En la actualidad, el art 3.5 EOMF permite al Fiscal intervenir en el
proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las
medidas cautelares que procedan y la práctica de las diligencias
encaminadas al esclarecimiento de los hechos o instruyendo directamente
el procedimiento en el ámbito de lo dispuesto en la Ley Orgánica
reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, pudiendo
ordenar a la Policía Judicial aquellas diligencias que estime oportunas. En
igual sentido el párrafo 2º del art 773.1 se establece que (…) corresponde
al Ministerio Fiscal, de manera especial, impulsar y simplificar su
tramitación sin merma del derecho de defensa de las partes y del carácter
contradictorio del mismo, dando a la Policía Judicial instrucciones
generales o particulares para el más eficaz cumplimiento de sus
funciones, interviniendo en las actuaciones, aportando los medios de
prueba de que pueda disponer o solicitando del Juez de Instrucción la
práctica de los mismos (…).
En definitiva, incluso durante la tramitación del procedimiento
judicial, el Fiscal puede ordenar a la Policía Judicial la práctica de
diligencias concretas referidas a aspectos puntuales de la investigación.
Ahora bien, el necesario respeto al principio de imparcialidad que debe
presidir la actuación del Ministerio Fiscal, así como el respeto a los de
contradicción y defensa requieren que, una vez ordenadas estas
diligencias, sea absolutamente necesario aportar su resultado a la causa
cualquiera que éste haya sido. Lo contrario podría interpretarse como una
forma de soslayar la función instructora que corresponde al órgano judicial
en nuestro sistema actual.
22
C) Fase intermedia y Juicio oral.
La labor de la Policía Judicial no puede quedar reducida a la mera
investigación de los delitos, reunión del material probatorio y
descubrimiento de los delincuentes, culminando su función con la
detención y puesta a disposición de los detenidos. La labor de la Policía
Judicial ha de prolongarse durante toda la fase de instrucción y, sobre
todo, trascender al juicio oral.
Por ello, cuando el Fiscal decida solicitar la apertura del juicio oral
deberá conocer los elementos en que basará la incriminación a cuyo
efecto, en el caso de que en la causa no quede suficientemente
clarificado algún extremo de la investigación, deberá cursar las
correspondientes instrucciones a los Jefes de las Unidades Orgánicas
Policía Judicial para que se le informe sobre los mismos.
Igualmente, los Sres. Fiscales encargados de redactar el
correspondiente extracto y escrito de acusación/calificación provisional
deberán conocer la concreta participación en la investigación de cada uno
de los funcionarios policiales que serán citados al acto del juicio oral en
calidad de testigos o peritos, desechando aquellos que, aún consignados
en el atestado, hayan tenido una actuación irrelevante en la misma.
Deberá desterrarse la práctica de citar a juicio de modo indiscriminado a
todos los agentes cuyos números de identificación profesional figuren en
el atestado.
Tanto en las instrucciones generales como en las particulares que
los Sres. Fiscales cursen en su función de dirección de la Policía Judicial,
deberá recordarse a los funcionarios policiales la importante función que
les corresponde en el acto del juicio oral, debiendo evitarse la
ratificaciones genéricas del atestado policial, o las vaguedades en la
contestación a las preguntas articuladas, toda vez que el atestado ha de
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ser introducido en el juicio oral bajo los principios de oralidad, inmediación
y contradicción.
VII
Conclusiones
1ª. Los Sres. Fiscales, en el ejercicio de sus facultades de dirección de la
Policía Judicial, procurarán establecer cauces para una comunicación ágil
y fluida con los responsables de las distintas investigaciones criminales,
cualquiera que sea la fase procesal en que las mismas se encuentren.
2ª. Antes de iniciarse las actuaciones judiciales, las Instrucciones
generales a las Unidades de Policía Judicial sobre criterios de preferente
investigación, modos de actuación, coordinación de investigaciones y
otros extremos análogos, se impartirán por los Sres. Fiscales Jefes de las
Fiscalías que cuenten con Unidad de Policía Judicial Adscrita o por los
Sres. Fiscales Jefes Provinciales, a través de la jefatura de las
correspondientes Unidades.
3ª. Durante dicha fase pre-procesal, las Instrucciones generales a las
Unidades de Policía Judicial de tenor análogo a las del apartado anterior y
que afecten a diversas provincias de una Comunidad Autónoma, se
realizarán por el Sr. Fiscal Superior de la misma.
4ª. En los supuestos en que las instrucciones generales se refieran a
delitos enmarcados en el ámbito de una especialidad, serán coordinadas
por el Fiscal de Sala correspondiente.
5ª. Cuando existan actuaciones judiciales o cuando las mismas afecten a
distintos Cuerpos policiales, las instrucciones generales a las que se
refieren los apartados anteriores se impartirán por los Sres. Fiscales Jefes
de los órganos del Ministerio Fiscal que cuenten con Unidades
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específicamente adscritas, a través de los responsables de las mismas.
En otro caso, serán impartidas por los Sres. Fiscales Jefes Provinciales a
través de las Comisiones Provinciales de Coordinación de la Policía
Judicial, sin perjuicio de que en supuestos de urgencia, los Sres. Fiscales
Jefes puedan indicar a las correspondiente Unidades de Policía Judicial
las pautas generales de actuación que correspondan, trasladándolas
posteriormente a las expresadas Comisiones Provinciales.
6ª. Las instrucciones particulares o las ordenes a las Unidades de Policía
Judicial sobre criterios o modos de actuación en investigaciones
concretadas en supuestos determinados, se impartirán por el Fiscal
encargado de asunto a través del Jefe de la Unidad o directamente a los
funcionarios que practiquen la investigación, con la dación de cuenta
inmediata y documentada al Fiscal Jefe en los casos de importancia o
trascendencia, en virtud de lo dispuesto en el art 25 EOMF. Cuando se
trate de investigaciones relativas a delitos enmarcados en una
especialidad, los Sres. Fiscales también informarán al Sr. Fiscal de Sala
Coordinador o Delegado que corresponda.
7ª. Los Sres. Fiscales Jefes Provinciales despacharán con los Jefes de
las Unidades Orgánicas Provinciales de Policía Judicial, con la frecuencia
necesaria para el puntual traslado de la información que corresponda,
aquellos asuntos concretados en supuestos presuntamente delictivos
respecto de los que no se hayan incoado diligencias judiciales, e
impartirán las instrucciones que sean precisas para el correcto desarrollo
jurídico de la investigación.
8ª. Los Sres. Fiscales están facultados legalmente para continuar en sus
funciones de dirección de la Policía Judicial aunque exista un
procedimiento judicial en curso, por lo que aún en estos supuestos podrán
ordenar a la Policía Judicial la práctica de diligencias concretas referidas a
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aspectos puntuales de la investigación, con el objeto y con la obligación
de aportarlas a la causa cualquiera que fuera su resultado, en virtud de
principio de imparcialidad que preside su actuación.
9ª. Los Sres. Fiscales promoverán las vías de comunicación precisas con
las Unidades de Policía Judicial que hayan intervenido en asuntos
concretos, a los efectos de realizar las aclaraciones o ampliaciones de la
información obrante en la causa que fueran necesarias, así como para
determinar los agentes policiales cuya participación pueda ser relevante
en relación con la pretensión punitiva, con el objeto de desterrar la
práctica de citaciones generalizadas de agentes policiales y, por parte de
éstos, las repuestas genéricas o evasivas en el acto del juicio oral.
En razón de todo lo expuesto, los Sres. Fiscales se atendrán en lo
sucesivo a las prescripciones de la presente Instrucción.
Madrid, a 7 de marzo de 2008
EL FISCAL GENERAL DEL ESTADO
EXCMOS. E ILMOS. SRES./SRAS. FISCALES SUPERIORES Y
FISCALES JEFES PROVINCIALES
