INFORME nº 1516 de 2023 de Tribunal de Cuentas, 27-04-2023
| Fecha | 27 Abril 2023 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
N.º 1.516
INFORME DE FISCALIZACIÓN ¿HAN ADAPTADO LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE CANTABRIA Y
EXTREMADURA SUS PLANES DE PREVENCIÓN,
VIGILANCIA Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES
A LAS CONDICIONES ACTUALES DE EXPANSIÓN Y
DESESTACIONALIZACIÓN DE INCENDIOS?
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora, establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 27 de abril
de 2023, el Informe de fiscalización ¿Han adaptado las Comunidades Autónomas de Cantabria y
Extremadura sus planes de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales a las
condiciones actuales de expansión y desestacionalización de incendios?, y ha acordado su elevación
a las Cortes Generales, al Parlamento de Cantabria, así como al Gobierno de la citada Comunidad
Autónoma, a la Asamblea de Extremadura y a la Junta de la citada Comunidad, según lo prevenido
en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 1
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. 9
I.1. INICIATIVA, ALCANCE Y OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN ......................................................13
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ....................................................................................................15
II.1. CUMPLIMIENTO DEL REAL DECRETO-LEY 15/2022 ....................................................................15
II.1.1. Comunidad Autónoma de Cantabria .......................................................................................17
II.1.2. Comunidad Autónoma de Extremadura ..................................................................................31
II.2. FINANCIACIÓN DE LAS MEDIDAS ESTABLECIDAS EN EL REAL DECRETO-LEY 15/2022
Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES DE PREVENCIÓN .........................42
II.2.1. Comunidad Autónoma de Cantabria .......................................................................................42
II.2.2. Comunidad Autónoma de Extremadura ..................................................................................46
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..............................................................................................49
III.1. EN RELACIÓN CON EL CUMPLIMIENTO DEL REAL DECRETO-LEY 15/2022) ..........................49
III.1.1. Comunidad Autónoma de Cantabria ......................................................................................49
III.1.2. Comunidad Autónoma de Extremadura .................................................................................51
III.2. EN RELACIÓN CON LA FINANCIACIÓN DE LAS MEDIDAS ESTABLECIDAS EN EL REAL
DECRETO-LEY 15/2022 Y CON EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DEL PLAN DE
PREVENCIÓN ...................................................................................................................................53
III.2.1. Comunidad Autónoma de Cantabria ......................................................................................53
III.2.2. Comunidad Autónoma de Extremadura .................................................................................53
ALEGACIONES FORMULADAS .....................................................................................................................55
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RELACIÓN DE ABREVIATURAS
CCAA Comunidades Autónomas.
CLIF Comité de Lucha contra Incendios Forestales.
FEADER Fondos Europeos de Desarrollo Regional.
GIF Grandes Incendios Forestales.
PEPLIF Plan Estratégico de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en Cantabria.
PREIFEX Plan contenido en el Decreto 260/2014, de 2 de diciembre, por el que se regula la
Prevención de los Incendios Forestales en la Comunidad Autónoma de Extremadura.
TED Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
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RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro 1. INCENDIOS FORESTALES EN ESPAÑA Y SUPERFICIE FORESTAL
AFECTADA.............................................................................................................. 11
Cuadro 2. MEDIDAS Y OBJETIVOS DEL PLAN ESTRATÉGICO EN LAS QUE SE
ENCUADRA LA ACTUACIÓN FISCALIZADORA ................................................... 14
Cuadro 3. SIMULTANEIDAD DE INCENDIOS COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
CANTABRIA ............................................................................................................ 21
Cuadro 4. ESTADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS COMUNIDAD
AUTÓNOMA DE CANTABRIA ................................................................................ 43
Cuadro 5. ESTADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS PROGRAMA
354B COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA.......................................... 47
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RELACIÓN DE GRÁFICOS
Gráfico 1 SUPERFICIE FORESTAL AFECTADA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
CANTABRIA .......................................................................................................... 18
Gráfico 2 DISTRIBUCIÓN DE INCENDIOS POR MESES COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
CANTABRIA .......................................................................................................... 19
Gráfico 3 CAUSAS DE LOS INCENDIOS COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA ..... 20
Gráfico 4 SUPERFICIE FORESTAL AFECTADA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
EXTREMADURA ................................................................................................... 32
Gráfico 5 DISTRIBUCIÓN DE INCENDIOS POR MESES COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
EXTREMADURA ................................................................................................... 33
Gráfico 6 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE GIF COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
EXTREMADURA ................................................................................................... 34
Gráfico 7 CAUSAS DE LOS INCENDIOS COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
EXTREMADURA ................................................................................................... 35
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I. INTRODUCCIÓN
El reparto de competencias en materia de prevención y extinción de incendios forestales se
encuentra recogido en la Constitución Española de 29 de diciembre de 1978.
En concreto:
- Corresponde al Estado, en virtud de lo que dispone el artículo 149.1.23ª, la competencia
exclusiva sobre legislación básica:
➢ en materia de protección del medio ambiente
1
, sin perjuicio -según precisa dicho
precepto- de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas
adicionales de protección.
➢ En materia de montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
- Y, en virtud de lo que dispone el artículo 148.1 de la citada norma fundamental, las
Comunidades Autónomas puedan asumir competencias en materia de montes y
aprovechamientos forestales (8ª) y de gestión en materia de protección del medio
ambiente (9ª).
Con base en dicho reparto competencial, los Estatutos de Autonomía de Cantabria y de
Extremadura, Comunidades Autónomas (CCAA) que son objeto de análisis en este Informe de
Fiscalización, incluyen entre sus competencias la prevención y extinción de incendios
forestales.
La legislación básica en esta materia, constituida por la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de
Montes, prevé una tercera competencia del Estado, siendo esta la competencia de coordinación.
Dicha norma, señala en su Exposición de Motivos a las Administraciones autonómicas como las
responsables y competentes en materia forestal, de acuerdo con la Constitución y los Estatutos de
Autonomía.
Al mismo tiempo, clarifica las funciones del Estado, fundamentadas en su competencia de
legislación básica en materia de montes, aprovechamientos forestales y medio ambiente. En todo
caso, opta con claridad por la colaboración y cooperación entre las Administraciones para beneficio
de un medio forestal que no entiende de fronteras administrativas.
El Gobierno, haciendo uso de las competencias que le confiere el artículo 86 de la Constitución
Española
2
, aprobó con fecha 1 de agosto de 2022 el Real Decreto-ley 15/2022 (BOE 2 de agosto
de 2022), por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales, norma que
entró en vigor el día 3 de agosto, introduciendo modificaciones en la Ley 43/2003, de 21 de
noviembre, de Montes, en los ámbitos de prevención, extinción y mantenimiento y restauración de
los terrenos forestales afectados, y otorgó a las Comunidades Autónomas un plazo de cinco meses
1
Sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.
2
El artículo 86 de la Constitución Española establece que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno
podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos -leyes y que no podrán afectar al
ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados
en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 10
para adaptar los Planes y los correspondientes servicios de Prevención, Vigilancia y Extinción a lo
previsto en el citado Real Decreto-ley.
La situación de emergencia a la que se refiere dicha norma estuvo ocasionada por los incendios
forestales ocurridos en España en el verano de 2022, los cuales, como se señalaba en la Exposición
de Motivos, comprometían gravemente la seguridad de las personas, las infraestructuras y el
medio ambiente.
Las razones fundamentales por las que se llegó a esta situación de emergencia, que figuran
asimismo en el Real Decreto-ley 15/2002, fueron las siguientes:
- Una temprana ola de calor en el mes de junio de 2022.
- Una nueva ola de calor de proporciones inusuales en el mes de julio.
- Un año hidrológico seco.
- Y temperaturas de suelo superiores a los 40 grados centígrados.
En efecto, de acuerdo con los datos proporcionados por la Agencia Estatal de Meteorología, en el
verano de 2022 se registraron tres olas de calor
3
:
- La primera, entre el 12 y el 18 de junio, fue la segunda más temprana desde que hay
registros.
- La segunda, entre el 9 y el 26 de julio, fue la segunda más larga en cuanto a duración
(dieciocho días) y extensión (afectó a 43 provincias).
- La tercera, entre el 30 de julio y el 15 de agosto, fue la tercera más duradera.
En total, España estuvo bajo ola de calor 42 días, es decir, prácticamente la mitad del verano,
superando ampliamente el anterior récord del año 2015, de 29 días.
3
La AEMET define el concepto “ola de calor” como un episodio de, al menos, tres días consecutivos en el que como
mínimo el 10 % de las estaciones consideradas registran máximas por encima del percentil del 95 % de su serie de
temperaturas máximas diarias de los meses de julio y agosto del período 1971-2000.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 11
El cuadro siguiente ofrece información sobre el número de conatos
4
, incendios forestales, grandes
incendios forestales
5
(GIF) y superficie forestal afectada
6
en España en la última década:
Cuadro 1. INCENDIOS FORESTALES EN ESPAÑA Y SUPERFICIE FORESTAL AFECTADA
PERÍODO 2012 A 2022
Fuente: La información correspondiente a los años 2012 a 2021 son datos publicados por el Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico (TED) en el “Avance informativo del 1 de enero al 30 de noviembre de 2022”. La
información correspondiente al año 2022 se solicitó expresamente por el Tribunal de Cuentas al TED.
La superficie forestal afectada por los incendios en 2022 superó significativamente la superficie
correspondiente al segundo año de la década con una cifra más alta, el 2012, y triplicó la registrada
en el año anterior, el 2021.
Asimismo, se contabilizaron oficialmente 56 GIF, cifra que supuso un incremento del 211 % respecto
a los 18 registrados en 2021 y del 167 % si se compara con la media (21) de GIF registrada en la
década 2012-2021.
4
Conato es aquel s iniestro que afecta a una superficie inferior a una hectárea , mientras que el incendio forestal es todo
fuego igual o superior a una hectárea.
5
Los grandes incendios forestales (GIF) son aquellos que alcanzan las 500 hectáreas de superficie forestal quemada.
6
Se h a distinguido la vegetación leñosa, que es aquella que desarrolla un tronco de tipo perenne, como los árboles,
arbustos y enredaderas, que les permite alcanzar alturas superiores a las plantas que no disponen de ellos, y la vegetación
herbácea, que se caracteriza por la ausencia de tallos leñosos, produciendo hojas y tallos de color verde, con carácter
general.
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
10.294 7.338 6.557 7.293 6.162 8.332 4.888 6.807 5.254 5.554 7.194
5.413 2.841 3.168 3.341 2.282 5.149 1.874 3.675 2.684 2.727 3.313
15.707 10.179 9.725 10.634 8.444 13.481 6.762 10.482 7.938 8.281 10.507
leñosa 198.445 47.522 40.269 69.614 58.887 152.287 20.376 70.306 57.863 65.972 248.216
herbácea 18.101 10.537 8.018 11.007 7.778 14.499 3.691 9.833 8.644 19.397 19.731
216.546 58.059 48.287 80.621 66.665 166.786 24.067 80.139 66.507 85.369 267.947
AÑOS
Incendios fores tales
Conatos
Vegetación
TOTAL SINIEST ROS
TOTAL SUPERFICIE
FORESTAL
AFECTADA
TOTAL GRANDES
INCENDIOS
FORESTALES
56
3
14
19
18
56
41
17
7
14
22
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 12
El Real Decreto-ley 15/2022 fue modificado por la Disposición final tercera del Real Decreto-ley
17/2022, de 20 de septiembre; concretamente sus disposiciones adicionales primera y tercera, que
quedaron redactadas en los siguientes términos:
a. Disposición adicional primera.
Las Comunidades Autónomas adoptarán las medidas oportunas para que, antes del 1
de enero de 2023, los planes y los correspondientes servicios de prevención,
vigilancia y extinción de incendios forestales estén adaptados a lo establecido en
este Real Decreto-ley.
b. Disposición adicional segunda.
Las referencias de este Real Decreto-ley a las Comunidades Autónomas se entenderán
hechas a los órganos forales de los Territorios Históricos del País Vasco, en las materias
que sean de su competencia, a las ciudades de Ceuta y Melilla, y a los Cabildos y
Consejos Insulares y otras entidades locales con competencias en materia forestal,
reconocidas en la normativa autonómica, y en todo caso sin perjuicio de las
competencias de autoorganización del conjunto de las administraciones públicas.
Como ya habíamos señalado, además de la competencia relativa a la legislación básica, al Estado
le corresponde también la competencia sobre coordinación en materia de incendios forestales.
Para el desarrollo de esta competencia, cuenta con varios instrumentos, entre los que destaca el
Comité de Lucha contra Incendios Forestales (CLIF).
El CLIF fue creado en virtud del Real Decreto 2488/1994, de 23 de diciembre, por el que se
determinan las funciones de la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza, se dictan las
normas que regulan su funcionamiento y se establecen los Comités especializados adscritos a la
misma.
Su composición se regula en el Real Decreto 1424/2008, de 14 de agosto, por el que se determinan
la composición y las funciones de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad,
se dictan las normas que regulan su funcionamiento y se establecen los comités especializados
adscritos a la misma.
Este Real Decreto dispone que el CLIF estará compuesto por una persona representante de cada
Comunidad Autónoma y de las ciudades de Ceuta y de Melilla, y al menos una persona
representante del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (TED), que ejercerá
su Presidencia, un representante de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, un
representante del Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil (SEPRONA) de la
Guardia Civil, por el Ministerio del Interior, un representante del 43 Grupo de Fuerzas Aéreas del
Ejército del Aire y un representante de la Unidad Militar de Emergencias (UME), por el Ministerio de
Defensa, un representante de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, por el Ministerio de
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y un representante de la Agencia Estatal de Meteorología,
por el TED.
Su función es la coordinación de los medios de auxilio, de comunicación y aéreos en las operaciones
de prevención contra dichos incendios y de extinción de los mismos, sin perjuicio de las
competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas y a Ceuta y Melilla.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 13
El CLIF se reúne, con carácter general, dos veces al año. En el año 2022 se celebró una reunión
ordinaria, con fecha 9 de junio, y otra de carácter extraordinario, con fecha 29 de septiembre de
2022, después de que ya hubiera sido aprobado el Real Decreto-ley 15/2022.
El Real Decreto-ley 15/2022 modificó la redacción del artículo 48.2 de la Ley de Montes, el cual
señala, en relación con el TED, lo siguiente:
El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará, con la participación de
las Comunidades Autónomas y previo informe del Comité de Lucha contra Incendios Forestales, las
directrices y criterios comunes precisos para la elaboración de los referidos planes, que se
aprobarán mediante real decreto.
En la fecha en que el Anteproyecto de Informe se remitió a alegaciones (marzo de 2023) no había
sido aprobada la proyectada norma que establezca las directrices y criterios comunes precisos para
la elaboración de los Planes.
Sí existe un borrador de directrices, de fecha 26 de septiembre de 2022, que propone que los Planes
Anuales de Prevención se inspiren en los principios y objetivos establecidos en las Orientaciones
estratégicas para la gestión de incendios forestales en España aprobadas por el CLIF el 21 de
noviembre de 2019 y por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente el 28 de julio de 2022, y que
también incluye una propuesta de estructura general para los citados Planes.
I.1. INICIATIVA, ALCANCE Y OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas por el
artículo 3.a) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, aprobó en
sesión de 21 de diciembre de 2022 el Programa de Fiscalizaciones para el año 2023.
Dicho Programa incluyó, a iniciativa del propio Tribunal, la Fiscalización ¿Han adaptado las
Comunidades Autónomas de Cantabria y Extremadura sus Planes de prevención, vigilancia
y extinción de incendios forestales a las condiciones actuales de expansión y
desestacionalización de los incendios?
Justifica que el Tribunal de Cuentas lleve a cabo esta actuación fiscalizadora el significativo aumento
del número de GIF (y, consecuentemente, de la superficie forestal afectada) que, con respecto a
años anteriores, se han producido en España durante el ejercicio 2022, circunstancia que determinó,
como ya se ha señalado, la aprobación por el Gobierno de la Nación del Real Decreto-ley 15/2022,
introduciendo modificaciones en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
Con el objetivo de contribuir a que las CCAA que han sido objeto de fiscalización (Cantabria y
Extremadura) pudieran adoptar, en su caso, las medidas correctoras necesarias con antelación a
que se alcance de nuevo la época del año de mayor riesgo de GIF en España (que en los ejercicios
2021 y 2022 comprendió los meses de junio a agosto), se consideró conveniente verificar, con la
máxima inmediatez, el grado de cumplimiento de las medidas urgentes adoptadas por el Gobierno
en el referido Real Decreto-ley 15/2022, cuya fecha límite expiró el 31 de diciembre de 2022.
Considerando el carácter focalizado y urgente de esta fiscalización, que motivó su inclusión en el
Programa de Fiscalizaciones para 2023 con un plazo de ejecución total de cuatro meses
(características que serían definitorias de las fiscalizaciones denominadas exprés), se optó por
concentrar el análisis en las CCAA de Cantabria y Extremadura, que son, de entre las que carecían
de Órgano de Control Externo, las que, con gran diferencia, presentaron un mayor porcentaje
respecto del total nacional de incendios forestales en el período 2012 a 2022. En concreto, un
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 14
15,72 % Cantabria, y un 10,09 % Extremadura, frente al 0,59 % de Murcia y al 0,47 % de La Rioja,
de acuerdo con los datos facilitados por el TED.
Esta fiscalización se enmarca en los siguientes objetivos específicos y medidas del vigente Plan
Estratégico del Tribunal de Cuentas:
Cuadro 2. MEDIDAS Y OBJETIVOS DEL PLAN ESTRATÉGICO EN LAS QUE SE
ENCUADRA LA ACTUACIÓN FISCALIZADORA
OBJETIVO ESTRATÉGICO 1: Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-financiera del
sector público
OBJETIVO ESPECÍFICO 1.2: Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades
públicas
M 1: Desarrollar fiscalizaciones en las que se determinen las irregularidades y deficiencias detectadas en la organización,
gestión y control d e las entidades públicas fiscalizadas, así como los progresos y buenas prácticas de gestión observadas.
M 3: Fiscalizar actuaciones económico-financieras de relevancia y actualidad.
OBJETIVO ESPECÍFICO 1.4: Incrementar las fiscalizaciones operativas
M 4: Impulsar la realización de fiscalizaciones medioambientales.
OBJETIVO ESPECÍFICO 1.5: Agilizar la tramitación de los procedimientos fiscalizadores
M 1: Acortar los plazos de ejecución de las fiscalizaciones.
El ámbito subjetivo de esta fiscalización está constituido por las CCAA de Cantabria y
Extremadura, integrando el ámbito objetivo las actuaciones efectuadas por dichas Comunidades
para dar cumplimiento al Real Decreto-ley 15/2022.
La fiscalización se ha extendido a las actuaciones comprendidas entre el 3 de agosto de 2022, fecha
de entrada en vigor del Real Decreto-ley 15/2022, y el 31 de diciembre de 2022, fecha límite para
que las CCAA adoptaran las medidas establecidas en la citada norma, sin perjuicio del análisis de
cuantos hechos y operaciones anteriores o posteriores se ha considerado oportuno realizar para el
adecuado cumplimiento de los objetivos fijados para esta fiscalización.
De acuerdo con las Directrices Técnicas, se ha realizado una fiscalización de cumplimiento, y
operativa, únicamente en lo que concierne al segundo de los objetivos de la fiscalización, que han
sido los siguientes:
a) Verificar el cumplimiento del Real Decreto-ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan
medidas urgentes en materia de incendios forestales, por parte de las CCAA de Cantabria y
Extremadura en relación con la elaboración o, en su caso, adaptación de los Planes de
Prevención.
b) Comprobar si ha existido una financiación adecuada para la adopción de estas medidas, en
el marco del procedimiento de elaboración de los Planes de Prevención.
El objetivo transversal de cumplimiento de las prescripciones de sostenibilidad ambiental está
implícito en los dos anteriores, considerando la materia objeto de análisis. Asimismo, en las
Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno se estableció que se abordarían las cuestiones
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 15
relacionadas con el cumplimiento de las prescripciones de transparencia e igualdad de género
establecidas por la normativa, en el supuesto de que tuvieran relación con los objetivos de la
fiscalización, circunstancia que no ha tenido lugar.
Para el cumplimiento de estos objetivos se han utilizado los procedimientos habituales de
fiscalización y se ha realizado de conformidad con lo previsto en las Normas de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013 y sus
modificaciones posteriores.
El desarrollo de los trabajos se ha llevado a cabo, por un lado, mediante reuniones mantenidas de
forma telemática con los responsables de las Direcciones Generales con competencias en
prevención de incendios forestales de las dos CCAA objeto de fiscalización, y, por otro, mediante el
análisis de sus respectivos Planes de Prevención, de la información presupuestaria y de la
documentación justificativa solicitada en el curso de los trabajos.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido cumplir los objetivos previstos.
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe fue remitido el 8 de marzo de
2023 a los responsables de la gestión, para que alegasen y presentasen los documentos y
justificantes que consideraran convenientes. El tratamiento de las alegaciones recibidas se efectúa
en el apartado del Informe establecido al efecto.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1. CUMPLIMIENTO DEL REAL DECRETO-LEY 15/2022
El Real Decreto-ley 15/2022 modificó la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en virtud de
su artículo 1, introduciendo en esta norma modificaciones que afectan a la planificación y defensa
ante el riesgo de incendios forestales. Son las siguientes:
Se modifica el artículo 48, que queda redactado como sigue:
1. Las Comunidades Autónomas ante el riesgo general de incendios forestales, elaborarán
y aprobarán planes anuales para la prevención, vigilancia y extinción de incendios
forestales. Los referidos planes, que deberán ser objeto de publicidad previa a su
desarrollo, comprenderán la totalidad de las actuaciones a desarrollar y abarcarán la
totalidad de la Comunidad Autónoma correspondiente.
2. El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará, con la
participación de las comunidades autónomas y previo informe del Comité de Lucha
contra Incendios Forestales, las directrices y criterios comunes precisos para la
elaboración de los referidos planes, que se aprobarán mediante real decreto.
3. Los planes anuales de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales deberán
ser aprobados por los órganos competentes de las comunidades autónomas y
publicados antes del 31 de octubre del año precedente a su aplicación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 16
4. Los planes anuales de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales se
aplicarán de manera continua durante todo el año e incluirán, además de lo previsto en
el artículo 44 relativo a la prevención, al menos, los siguientes contenidos:
a) Un análisis territorial de la problemática socioeconómica que pueda existir en la
Comunidad Autónoma y que se puede manifestar a través de la provocación
reiterada de incendios o del uso negligente del fuego.
b) El diseño general del dispositivo para atención global durante todo el año a la
prevención, detección y extinción de incendios forestales, precisando, en su caso,
las épocas de mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializadas.
c) La determinación de los puntos estratégicos de gestión, así como de las áreas de
actuación singularizada.
d) La asignación estable, y permanente, de medios técnicos y profesionales
singularizados al desarrollo de las actuaciones contempladas.
e) Los trabajos de carácter preventivo a realizar a lo largo de todo el año, en particular
los tratamientos selvícolas que procedan, áreas cortafuegos, vías de acceso y puntos
de agua que deban realizar los propietarios de los montes de la zona, así como los
plazos de ejecución.
f) Las modalidades de ejecución de los trabajos, en función del estado legal de los
terrenos, mediante convenios, acuerdos, cesión temporal de los terrenos a la
Administración, ayudas o subvenciones o, en su caso, ejecución subsidiaria por la
Administración.
g) El establecimiento y disponibilidad de los medios de vigilancia y extinción necesarios
para dar cobertura a toda la superficie de la Comunidad Autónoma, con las
previsiones de dotaciones, financiación y modelo de organización.
h) La regulación de los usos que puedan dar lugar a riesgo de incendios forestales, en
relación con los distintos niveles de riesgo.
i) Las prohibiciones o limitaciones a la circulación de vehículos a motor por pistas
forestales en las que no existan servidumbres de paso situadas fuera de la red de
carreteras y a través de terrenos forestales y al acceso de personas ajenas a la
vigilancia, extinción y gestión de incendios.
j) Las condiciones generales, tanto climatológicas como de cualquier otro tipo, que
justifiquen la intensificación de los operativos y de los medios de vigilancia y
extinción.
5. Con carácter general, en la elaboración de los planes anuales de prevención, vigilancia
y extinción de incendios forestales, las Comunidades Autónomas tendrán en
consideración los siguientes principios:
a) Los planes de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales tendrán el
sentido de instrumentos de ordenación preferente para el conjunto de las políticas
territoriales. Las Comunidades Autónomas que tengan aprobados instrumentos de
planificación forestal previos, en particular Planes de ordenación de recursos
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forestales, deberán incorporar sus recomendaciones a los planes regulados en este
artículo. Si de las incorporaciones de las mismas se apreciase alguna contradicción
con las necesidades ligadas a la prevención, vigilancia y extinción de incendios
forestales, los documentos previos de planificación forestal deberán ser revisados.
b) Los planes de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales señalarán las
infraestructuras, existentes o de nueva creación, que tendrán una servidumbre de
uso para su utilización por los servicios de prevención y extinción de incendios.
El Real Decreto-ley 15/2022 modificó asimismo la redacción de los apartados 6 a 9 del citado
no estar relacionados con la elaboración o, en su caso, adaptación, de los Planes Anuales de
Prevención.
A continuación, se analiza el cumplimiento de lo establecido en la nueva redacción del artículo 48
de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en relación con la elaboración o adaptación de
sus Planes de Prevención, por parte de las dos CCAA objeto de fiscalización.
II.1.1. Comunidad Autónoma de Cantabria
La competencia sobre prevención y extinción de incendios forestales en la
Comunidad Autónoma de Cantabria aparece recogida en el artículo 25.7 de la Ley Orgánica 8/1981,
de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Cantabria, que señala que en el marco de la
legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca, corresponde a la
Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio
ambiente y de los ecosistemas.
En Cantabria no existe una ley autonómica que abarque de forma conjunta los ámbitos de la
prevención y extinción de incendios forestales y restauración de la superficie afectada, a diferencia
de lo que ocurre en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que cuenta con la Ley 5/2004, de 24
de junio, de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en Extremadura.
El Real Decreto-ley 15/2022 establece una serie de obligaciones comunes a todas las CCAA, si
bien cada Comunidad Autónoma presenta particularidades propias en relación con la prevención
de los incendios forestales.
A continuación, se exponen las cifras de los incendios forestales en la Comunidad Autónoma de
Cantabria con objeto de destacar las particularidades de los mismos en dicha Comunidad y
concretar el escenario en el que Cantabria debe acomodar sus planes de prevención a los requisitos
establecidos en el Real Decreto-ley 15/2022. Los datos son relativos al periodo 2016 a 2022, por
estimar que su evolución durante siete años ofrece un marco de referencia adecuado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 18
La distribución de la superficie forestal afectada por incendios forestales en el periodo 2016-2022
no fue uniforme, de acuerdo con el siguiente gráfico:
Gráfico 1. SUPERFICIE FORESTAL AFECTADA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
CANTABRIA
PERÍODO 2016-2022
(hectáreas)
Fuente: Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de la Comunidad Autónoma de
Cantabria.
Destaca de forma significativa el ejercicio 2021, con una superficie forestal afectada de 16.075
hectáreas (el 24,83 % del total de la superficie forestal afectada de todo el período analizado), que
coincidió con el año en el que más GIF se produjeron (dos GIF con más de 1.500 hectáreas
afectadas entre los dos incendios) y, en global, uno de los años con mayor número de siniestros.
En consecuencia, de acuerdo con el gráfico anterior, el ejercicio 2022 no fue, en esta Comunidad,
un año particularmente castigado por los incendios forestales en lo que a superficie forestal afectada
se refiere.
En cuanto a la distribución temporal, aunque existen incendios forestales durante todos los meses
del año, en Cantabria la mayoría se concentran durante los meses de febrero, marzo y abril, siendo
muy escaso el número de incendios que se producen en la época estival, lo que está íntimamente
relacionado con las causas de los incendios forestales, ya que prácticamente la totalidad de los
mismos son intencionados y causados para la regeneración del pasto, con el fin de evitar la
matorralización del terreno, por intereses ganaderos principalmente. De este modo, cuando por
dinámica natural los pastos evolucionan hacia formaciones de matorral, se provoca el incendio, al
objeto de revertir la situación hacia formaciones pascícolas, tratando de impedir la citada
matorralización del terreno
7
.
7
Fuente: apartado 4.1.8 Análisis de la causalidad del borrador del PEPLIF 2023-2027.
2.522
12.225
5.413
11.581
6.238
16.075
10.678
3,90 %
18,89 %
8,36 %
17,89 %
9,64 %
24,83 %
16,49 %
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 19
Gráfico 2. DISTRIBUCIÓN DE INCENDIOS POR MESES COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
CANTABRIA
PERÍODO 2016-2022
Fuente: Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de la Comunidad Autónoma de
Cantabria.
El gráfico anterior muestra la distribución mensual de los incendios forestales en el período 2016 a
2022, según el cual el 24,25 % tuvo lugar en el mes de febrero, el 23,88 % en el mes de marzo y el
17,88 % en el mes de abril.
Por tanto, casi el 70 % del total de incendios forestales se concentraron en los citados tres meses,
mientras que únicamente el 6,80 % tuvo lugar durante junio, julio, agosto y septiembre.
Respecto a los GIF, en dicho período (2016 a 2022) se han producido cuatro:
- El iniciado el 10 de marzo de 2017, con un total de 675 hectáreas afectadas en la zona
Interior Oriental.
- El iniciado el 21 de noviembre de 2020 en la zona Interior Oriental y que afectó a un total de
576 hectáreas.
- El incendio sucedido en la zona Costera, que se inició el 20 de febrero de 2021 y que afectó
a 731 hectáreas.
- Y el incendio de 794 hectáreas en la zona Interior Oriental, iniciado el 29 de marzo de 2021,
siendo éste el de mayores dimensiones en Cantabria dentro del período 2016-2022.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 20
En el ejercicio 2022 no se produjo ningún GIF, lo que corrobora el hecho de que el ejercicio 2022
no fue un año especialmente virulento en cuanto a incendios forestales en la Comunidad Autónoma
de Cantabria.
En el periodo analizado (2016-2021)
8
la casi la totalidad de los incendios forestales en la Comunidad
Autónoma de Cantabria fueron intencionados. En concreto, el 96,80 % de los mismos, como se
puede apreciar en el gráfico siguiente:
Gráfico 3. CAUSAS DE LOS INCENDIOS COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
PERÍODO 2016-2021
Fuente: Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de la Comunidad
Autónoma de Cantabria.
Otras causas de los incendios forestales, si bien residuales, fueron accidentes y negligencias,
causas desconocidas, incendios forestales causados por rayos e incendios reproducidos
9
.
8
Los datos relativos a la causalidad de los incendios forestales en Cantabria se refieren al período 2016-2021, ya que la
información relativa al año 2022 no estaba disponible en la fecha en que el Anteproyecto de Informe se remit ió a
alegaciones.
9
Los incendios reproducidos son aq uellos declarados extinguidos, o aparentemente controlados de forma segura y
definitiva, de donde generalmente el personal de extinción ya se ha retirado, en el que hay una activación de la combustión
y el fuego recorre terreno que no había ardido hasta el momento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 21
Otras particularidades de los incendios forestales de la Comunidad Autónoma de Cantabria son la
simultaneidad y la recurrencia.
La simultaneidad de incendios es uno de los principales problemas y factores de riesgo en la
Comunidad Autónoma de Cantabria.
Según datos de la Comunidad Autónoma, el operativo establecido es capaz de gestionar hasta 15
incendios de forma adecuada, si bien a partir de 30 incendios simultáneos, la capacidad del mismo
queda superada.
Atendiendo al análisis de la simultaneidad realizado por la Dirección General de Biodiversidad,
Medio Ambiente y Cambio Climático de la Comunidad Autónoma de Cantabria, resulta que hay un
total de 97 días (3,80 %) dentro del período tomado como referencia (2016 a 2022) en los que se
excedería la capacidad de gestionar incendios con solvencia del operativo, por superar los 15
incendios forestales simultáneos.
De estos días, en 32 se ha superado la cantidad de 30 incendios forestales activos en un día, en
los que quedaría totalmente desbordada la capacidad del operativo de extinción de incendios
forestales.
Cuadro 3. SIMULTANEIDAD DE INCENDIOS COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
PERÍODO 2016-2022
TIPOLOGÍA
N.º DÍAS
Días:
sin incendios
1.496
entre 1 y 5 incendios
773
entre 6 y 15 incendios
191
entre 16 y 30 incendios
65
entre 31 y 50 incendios
23
con más de 50 incendios
9
Fuente: Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de la Comunidad Autónoma
de Cantabria.
Esto supone que una gran cantidad de los incendios forestales queden sin actuación de los medios
de extinción, a lo que se une que, por las características del terreno y la seguridad de las personas
que participan en el operativo, no se considere oportuna la actuación en determinados incendios.
Otra de las peculiaridades de los incendios forestales en Cantabria es la recurrencia de las zonas
afectadas, consecuencia directa de la causa mayoritaria de los incendios forestales, que es realizar
quemas sin permiso para evitar la matorralización del terreno.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 22
Así, el 27,40 % de la superficie afectada por incendios forestales del período de referencia ha sido
afectada en dos o más ocasiones, poniendo de manifiesto el problema de la gestión del terreno,
debido a los efectos erosivos del suelo causados por los incendios.
Por lo tanto, de los datos expuestos se deduce que la situación de la Comunidad Autónoma de
Cantabria, sin perjuicio del número elevado de incendios en 2022, no era coincidente estrictamente
con el escenario de emergencia del verano de 2022 en virtud del cual se aprobó el Real Decreto-
ley 15/2022, al no haberse registrado ningún GIF en el ejercicio 2022, concentrarse los incendios
forestales en el período de febrero a abril y no en los meses de verano y ser intencionados la práctica
totalidad de los incendios forestales.
II.1.1.1. CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL REAL DECRETO-LEY 15/2022
II.1.1.1.a) Cumplimiento de la obligación de elaborar y aprobar un Plan Anual de Prevención
El 3 de agosto de 2022, fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 15/2022, la Comunidad
Autónoma de Cantabria contaba con un Plan de Prevención de incendios forestales: Plan
Estratégico de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en Cantabria (PEPLIF), el cual
fue aprobado mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno el 22 de junio de 2017.
El PEPLIF tiene una vigencia indefinida, si bien se previó su articulación en varias fases
estratégicas, abarcando la primera fase el período temporal 2017-2020 (en adelante se denominará
a este documento PEPLIF 2017-2020).
A pesar de que esta primera fase estratégica expiraba en el ejercicio 2020, se prorrogó
10
mediante
Acuerdo de fecha 30 de enero de 2020, adoptado en la tercera reunión de la Mesa de Prevención
y Lucha contra los Incendios Forestales en Cantabria
11
. Por lo tanto, el Plan de Prevención vigente
a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 15/2022 era el PEPLIF 2017-2020.
Durante el segundo semestre de 2022, la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca,
Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria inició la elaboración de la segunda fase
estratégica del PEPLIF, que abarcaría el periodo 2023-2027 (en adelante, se denominará a este
documento borrador del PEPLIF 2023-2027). Como se ha señalado, el Real Decreto-ley 15/2022
modificó el artículo 48.1 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, estableciendo la
obligación para las CCAA de elaborar y aprobar planes anuales para la prevención, vigilancia y
extinción de incendios forestales.
En concreto, señalaba que las Comunidades Autónomas ante el riesgo general de incendios
forestales, elaborarán y aprobarán planes anuales para la prevención, vigilancia y extinción de
incendios forestales. Los referidos planes, que deberán ser objeto de publicidad previa a su
desarrollo, comprenderán la totalidad de las actuaciones a desarrollar y abarcarán la totalidad de la
Comunidad Autónoma correspondiente.
10
El a cuerdo de prórroga de 30 de enero de 2020 no precisó la extensión de la vigencia d el PEPLIF 2017-2020; no
obstante, habría que entender que, en tanto no se señala lo contrario, la prórroga se entiende indefinida mientras no se
apruebe la siguiente fase, puesto que ésta era la naturaleza del documento inicialmente aprobado.
11
La Mesa de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en Cantabria es un órgano constituido po r la Orden
MED/13/2018, de 22 de febrero, consultivo y asesor de la consejería competente en prevención de incendios forestales,
que se erige como un elemento de participación social, en la que se encuentran representadas las Administraciones
Públicas, los colectivos sociales y económicos, las entidades locales propietarias de los montes , así como entes de
investigación y colectivos conservacionistas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 23
La Comunidad Autónoma de Cantabria no había elaborado un Plan Anual de Prevención en la fecha
en que el Anteproyecto de Informe se remitió a alegaciones, por lo que se ha incumplido tanto la
nueva redacción del artículo 48.1 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, como la
Disposición adicional primera del Real Decreto-ley 15/2022 objeto de análisis, relativa al calendario
de implantación, que obliga a las CCAA a adoptar las medidas oportunas para cumplir con lo
establecido en el mismo antes del 1 de enero de 2023
12
.
Las características de los incendios forestales de Cantabria anteriormente descritas no justifican el
incumplimiento legal que supone la falta de aprobación de un Plan Anual de Prevención, como exige
el Real Decreto-ley 15/2022, que, en cualquier caso, ha de tener en cuenta la fisionomía concreta
de los incendios forestales en este territorio y sin que el Plan de Prevención vigente a fecha 1 de
enero de 2023, de carácter plurianual, dé cumplimiento a la normativa referida.
II.1.1.1.b) Cumplimiento de las medidas sobre el contenido de los Planes Anuales de Prevención
La Comunidad Autónoma de Cantabria incluyó una serie de medidas encaminadas a dar
cumplimiento al Real Decreto-ley 15/2022 en el borrador del PEPLIF 2023-2027, aprovechando la
circunstancia de que la elaboración del citado borrador coincidió temporalmente con la entrada en
vigor del Real Decreto-ley.
Así, uno de los objetivos específicos del borrador del PEPLIF 2023-2027, el 3.4.1, es impulsar la
puesta en marcha de los Planes Anuales de Prevención, vigilancia y extinción de incendios
forestales, consistiendo concretamente la Acción 3.4.1 en elaborar e implementar los Planes
anuales de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales en Cantabria.
A pesar de que, como ya se ha puesto de manifiesto, la Comunidad Autónoma de Cantabria no
había elaborado a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe (febrero de 2023) el Plan
Anual de Prevención, se ha verificado:
- Por una parte, si el PEPLIF 2017-2020, vigente a 1 de enero de 2023, contemplaba las
medidas enumeradas en el artículo 48.4 de la Ley de Montes, según la redacción dada por
el Real Decreto-ley 15/2022, el cual establecía la obligación de que los Planes Anuales de
Prevención, Vigilancia y Extinción de incendios forestales incluyeran un contenido mínimo.
- Por otra parte, si el borrador del PEPLIF 2023-2027, que se encontraba en tramitación
mientras se efectuaban los trabajos, incluía las citadas medidas. A este respecto, ha de
señalarse que el 16 de marzo de 2023, en el curso del trámite de alegaciones de esta
12
Respecto a la v iabilidad técnica y administrativa para dar cumplimiento a lo exigido normativamente, la Dirección General
de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático del Gobierno de Cantabria manifestó en sus alegaciones que los
planes anuales han de ser objeto de publicidad previa y aprobados antes del 31 de octubre del año precedente a su
aplicación, por lo que solo disponían de 90 días para elaborar documentos técnicos integrales para toda la Comunidad
Autónoma, someterlos a publicidad, integrar los posibles cambios y aprobarlos, todo ello sin que haya sido ap robado el
Real Decreto que fijará las directrices y criterios necesarios, considerando, en consecuencia, que sería de justicia que el
Informe de fiscalización contuviese además de los cumplimientos e incumplimientos de la Comunidad, u na referencia al
escenario y la obligación planteada normativamente.
No se comparte lo señalado en la alegación formulada debido a que el Real Decreto-ley 15/2022 modificó el artículo 48.3
de la Ley de Montes, estableciendo que los planes anuales deberían ser publicados y aprobados antes del 31 de octubre
del año precedente a su aplicación, si bien para este primer ejercicio de aplicación, la disposición adicional del citado Real
Decreto-ley estableció como fecha límite el 31 de diciembre de 2022. En consecuencia, el plazo para elaborar el Plan
Anual de Prevención correspondiente al ejercicio 2023 fue de cinco meses y no tres. Asimismo, la falta de aprobación de
las directrices y criterios señalados a fecha 8 de marzo de 2022, en que el Anteproyecto de In forme fue remitido a
alegaciones, no invalida la competencia de prevención de incendios forestales que ejercen las Comunidades Autónomas
y su obligación de elaboración del Plan Anual de Prevención.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 24
fiscalización, el Consejo de Gobierno de Cantabria aprobó esta segunda fase del Plan
Estratégico de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en Cantabria (PEPLIF
2023-2027), publicándose en el Boletín Oficial de Cantabria con fecha 17 de abril de 2023.
Las medidas a adoptar por las CCAA, de acuerdo con la nueva redacción del artículo 48.4 de la Ley
de Montes, son las siguientes:
a) Análisis territorial de la problemática socioeconómica que pueda existir en la
Comunidad Autónoma y que se puede manifestar a través de la provocación reiterada
de incendios o del uso negligente del fuego (artículo 48.4.a de la Ley de Montes).
El apartado 4 del PEPLIF 2017-2020 contiene una delimitación de las zonas de Cantabria, y analiza
las características y causas de los incendios forestales en cada una de ellas, basando las medidas
ejecutivas y su grado de intensidad en dicho análisis y diagnóstico.
Se definieron cinco zonas, utilizando tres criterios
13
: zona Costera, zona Liébana, zona Interior
Occidental, zona Interior Oriental y zona Sur.
Dentro de la descripción de cada una de las zonas, el PEPLIF 2017-2020 refleja determinados
aspectos relacionados con la problemática socioeconómica de la Comunidad Autónoma. En
concreto, en cuatro de las cinco zonas mencionadas:
− Respecto a la zona Costera, señala que es un ámbito territorial notablemente transformado
por la actividad humana y donde se concentra la mayor parte de la población de la
Comunidad, así como que cuenta con un elevado grado de dispersión urbanística que tiene
como consecuencia un aumento de las situaciones de interfaz urbano-forestal. Concluye
señalando que en esta zona el riesgo se debe a la vulnerabilidad que genera una mayor
población y la dispersión de las poblaciones y edificaciones, que incrementan las situaciones
de interfaz urbano-forestal.
− Con relación a la zona Interior Occidental indica que el paisaje ha sido modelado y
transformado por la actividad humana y especialmente por la actividad ganadera, tanto
intensiva como extensiva. El paisaje típico de esta zona podría describirse como un fondo
de valle que alberga, además de las superficies urbanas e industriales, los usos agrícolas;
así como las zonas altas que albergan pastizales y áreas de matorral destinadas
preferentemente al pastoreo en régimen extensivo. El mayor riesgo deriva tanto de la
simultaneidad como de la existencia de algunos asentamientos poblaciones próximos al
monte, interfaz urbano-forestal, que pueden generar episodios de riesgo intrínsecamente
elevado.
− En cuanto a la zona Interior Oriental, la parte más relacionada con la problemática
socioeconómica es la que señala que existe una mayor extensión destinada a prados de
diente y siega y otros usos agrícolas de carácter intensivo (33 %). Este tipo de superficies
predominan en zonas bajas y favorables de media montaña, las cuales poseen una clara
vocación ganadera. Esta situación puede provocar importantes problemas de erosión que
comprometan el desarrollo futuro de estas zonas debido a la pérdida del capital suelo.
13
Los criterios utilizados fueron: 1. Los derivados de la p ropia geografía territorial de la Comunidad y de los sistemas
forestales asociados; 2. Vinculados a la propia tipología de incendios (densidad, superficie, recurrencia, épocas y riesgo
potencial) y 3. Organización territorial del operativo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 25
− Por último, respecto a la zona Sur, se señala que la evolución reciente de la vegetación de
esta zona puede explicarse en base a tres cuestiones fundamentales: el abandono de la
ganadería, la drástica reducción de la tasa de extracción de leñas (ambos motivados por el
fenómeno del despoblamiento rural, más acusado desde los años 70) y el proceso
repoblador llevado a cabo a mediados del siglo XX. Existe una significativa superficie de
interfaz urbano-forestal en las zonas periurbanas de los asentamientos poblaciones, lo cual
incrementa notablemente el riesgo intrínseco debido a una mayor vulnerabilidad, máxime
cuando es en el periodo vacacional veraniego, cuando se incrementa la población en estos
pueblos.
Esta zonificación se mantiene asimismo en el borrador del PEPLIF 2023-2027.
De acuerdo con lo anterior, tanto el PEPLIF 2017-2020 como el borrador del PEPLIF 2023-2027, sí
mencionan en la mayoría de las zonas definidas algunos aspectos de la problemática
socioeconómica de las mismas. No obstante, este análisis territorial no aparece relacionado con la
manifestación de una provocación reiterada de incendios o del uso negligente del fuego. En
consecuencia, la medida prevista en la nueva redacción del artículo 48.4.a de la Ley de Montes no
ha sido incluida en su totalidad en la planificación estratégica de la Comunidad.
b) Diseño general del dispositivo para atención global durante todo el año a la prevención,
detección y extinción de incendios forestales, precisando, en su caso, las épocas de
mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializadas (artículo 48.4.b de
la Ley de Montes)
El PEPLIF 2017-2020 expone el diseño, la estructura y el funcionamiento operativo del modelo en
su epígrafe 4.2.1, denominado Descripción de la estructura, funcionamiento y situación actual del
Operativo.
Por su parte, los epígrafes 4.1.2.2 Distribución territorial de los incendios y 4.1.2.3 Distribución
estacional de los incendios. Épocas de riesgos, proporcionan información detallada de las épocas
de mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializadas.
El borrador del PEPLIF 2023-2027 también proporciona dicha información.
Asimismo, las épocas de mayor riesgo en la Comunidad Autónoma se determinan en la Orden
DES/44/2007, de 8 de agosto, por la que se establecen normas sobre uso del fuego y medidas
preventivas en relación con los incendios forestales.
En concreto, el artículo 2.1 de la citada Orden establece que se declara como época de riesgo alto
de incendios forestales, la comprendida entre el 15 de enero al 15 de abril, en toda la Comunidad
Autónoma y del 1 de agosto al 15 de octubre en los términos municipales de las comarcas de
Liébana, Campoo y Los Valles que se relacionan en el anexo 1.
En consecuencia, la medida prevista en la nueva redacción del artículo 48.4.b se encontraba ya
incluida en el PEPLIF 2017-2020, vigente a 1 de enero de 2023.
c) Determinación de los puntos estratégicos de gestión, así como de las áreas de
actuación singularizada (artículo 48.4.c de la Ley de Montes)
Los puntos estratégicos de gestión se definen como áreas del territorio definidas y priorizadas de
acuerdo a una metodología concreta que, teniendo en cuenta el riesgo y peligro de incendio, el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 26
comportamiento del fuego en la zona de estudio y la vulnerabilidad de sus valores naturales, rurales
o urbanos a proteger, permita establecer y optimizar una planificación espacio-temporal de
combustibles e infraestructuras que limite la potencialidad del incendio, detectando oportunidades
de extinción y anticipando una estrategia de defensa segura de los medios, especialmente en el
caso de grandes incendios forestales o incendios potencialmente fuera de capacidad de extinción
14
.
La metodología para determinar los puntos estratégicos de gestión y las áreas de actuación
singularizada no aparecía incluida ni en el PEPLIF 2017-2020 ni en el borrador del PEPLIF 2023-
2027.
Actualmente, técnicos del Servicio de Montes se encuentran revisando dicha metodología al objeto
de una futura implementación en la Comunidad.
En consecuencia, la medida no se prevé en los documentos de planificación estratégica de la
Comunidad.
d) La asignación estable, y permanente, de medios técnicos y profesionales
singularizados al desarrollo de las actuaciones contempladas (artículo 48.4.d de la Ley
de Montes)
Aun cuando, con carácter general, sí existe una asignación estable del personal al tratarse de un
operativo con medios propios del Gobierno de Cantabria, en lo que concierne al ámbito técnico no
existe una unidad específica de incendios forestales. Esta circunstancia se debe a que la estructura
del Servicio de Montes fue configurada con anterioridad a la transferencia de las competencias en
materia forestal a la Comunidad Autónoma.
Actualmente, la responsabilidad técnica recae directamente en el Jefe del Servicio de Montes, que
ha asignado a dos técnicos para trabajar en la materia, junto con la colaboración de las Secciones
Forestales en cuestiones relativas a infraestructuras de prevención, tratamientos selvícolas y otras.
La inexistencia de una unidad específica de incendios forestales dificulta el diseño de las políticas
de prevención. Aunque el PEPLIF 2017-2020 incluía la Acción 2.1.2, dirigida a confeccionar una
plantilla de personal funcionario y laboral acorde con las necesidades de la Dirección General, no
se ha llegado a poner en marcha.
En este sentido, el borrador del PEPLIF 2023-2027 contiene un Anexo con el grado de
implementación de cada una de las acciones propuestas; así, y por lo que se refiere a la Acción
2.1.2, se han programado para la segunda fase (2023-2027) dos nuevas acciones 2.1.1 y 2.1.2 que,
entre otras cuestiones, van dirigidas a la creación y dotación de una Sección específica de incendios
forestales.
Por tanto, la medida específica prevista en la nueva redacción del artículo 48.4.d de la Ley de
Montes no ha sido incluida, si bien el borrador del PEPLIF 2023-2027 sí contempla dos actuaciones
encaminadas a su implementación.
e) Los trabajos de carácter preventivo a realizar a lo largo de todo el año, en particular los
tratamientos silvícolas que procedan, áreas cortafuegos, vías de acceso y puntos de
14
Fuente: Definición y recomendaciones técnicas en el diseño de Puntos Estratégicos de Gestión. Decálogo de Valencia
para la defensa integrada frente a los incendios en la gestión del mosaico agroforestal. Sociedad Española de Ciencias
Forestales y Generalitat Valenciana (Madrigal, J., Romero-Vivó, M. y Rodríguez y Silva, F. 2019.), del punto 2.2.1.3 del
Plan Anual de 2023.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 27
agua que deban realizar los propietarios de los montes de la zona, asi como los plazos
de ejecución (artículo 48.4.e de la Ley de Montes)
Ni el PEPLIF 2017-2020 ni el borrador del PEPLIF 2023-2027 recogen este contenido específico.
No obstante, sí se hace referencia en el subepígrafe 4.2.2.3 del PEPLIF 2017-2020, relativo a
acciones preventivas, a la convocatoria de subvenciones a las entidades locales para actuaciones
de prevención de incendios forestales, así como ayudas a la extracción de biomasa forestal residual,
para su posterior retirada del monte, a través de sendas órdenes.
A pesar de lo anterior, no están incluidos de manera expresa en el PEPLIF 2017-2020, ni tampoco
en el borrador del PEPLIF 2023-2027, los trabajos de carácter preventivo a realizar a lo largo del
año, así como tampoco los plazos de ejecución de los mismos.
f) Las modalidades de ejecución de los trabajos, en función del estado legal de los
terrenos, mediante convenios, acuerdos, cesión temporal de los terrenos a la
Administración, ayudas o subvenciones o, en su caso, ejecución subsidiaria por la
Administración (artículo 48.4.f de la Ley de Montes).
El PEPLIF 2017-2020 no recoge ningún aspecto relativo a las modalidades de ejecución de los
trabajos, así como tampoco el borrador del PEPLIF 2023-2027, por lo que la medida analizada no
ha sido prevista.
La Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático manifestó a este
Tribunal que la integración de la metodología prevista en la medida c) conllevará, previsiblemente,
modificaciones que atañen a la forma de diseñar las acciones preventivas (apartado e) y, en menor
medida, al apartado f).
g) El establecimiento y disponibilidad de los medios de vigilancia y extinción necesarios
para dar cobertura a toda la superficie de la Comunidad Autónoma con las previsiones
de dotaciones, financiación y modelo de organización (artículo 48.4.g de la Ley de
Montes).
El apartado 4.2.1.2 Situación del personal de campo del PEPLIF 2017-2020 determina las
dotaciones de personal de campo para la prestación de servicios de vigilancia y extinción,
concluyendo que la cobertura de los puestos de trabajo supondría una mejora en el funcionamiento
del operativo.
El PEPLIF 2017-2020 incluyó la Acción 2.1.1 Garantizar la cobertura de la vigente relación de
puestos de trabajo de la Dirección General.
El borrador del PEPLIF 2023-2027 analiza el grado de cumplimiento de este indicador,
acreditándose su cumplimiento.
En consecuencia, esta medida se encuentra contemplada tanto en el PEPLIF 2017-2020, como en
el borrador del PEPLIF 2023-2027.
h) La regulación de los usos que puedan dar lugar a riesgo de incendios forestales, en
relación con los distintos niveles de riesgo (artículo 48.4.h de la Ley de Montes).
La regulación de los usos que pudieran dar lugar a riesgo de incendios forestales no se recoge de
forma expresa en el PEPLIF 2017-2020, sino que se determina en la Orden DES/44/2007, de 8 de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 28
agosto, por la que se establecen normas sobre uso del fuego y medidas preventivas en relación con
los incendios forestales, elaborada por la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca y
Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria.
Por su parte, el borrador del PEPLIF 2023-2027 prevé la Acción 3.2.2 Elaborar normativa específica
en relación con la prevención tanto del uso del fuego en el medio rural como de las actividades que
pueden provocar incendios forestales.
Dicha acción considera que, transcurridos 15 años desde la aprobación de la Orden DES/44/2007,
la evaluación de su aplicabilidad permite identificar espacios para la mejora en la eficacia de su
objetivo.
La medida establecida en el artículo 48.4.h de la Ley de Montes prevé que la regulación esté
contenida en los propios Planes Anuales de Prevención; en este caso la medida no se incluye en
los documentos de la Comunidad objeto de análisis, sino en normativa autonómica.
i) Las prohibiciones o limitaciones a la circulación de vehículos a motor por pistas
forestales en las que no existan servidumbres de paso situadas fuera de la red de
carreteras y a través de terrenos forestales y al acceso de personas ajenas a la
vigilancia, extinción y gestión de incendios (artículo 48.4.i de la Ley de Montes.)
Al igual que el punto anterior, estas prohibiciones y limitaciones no se encuentran reguladas de
forma expresa ni en el PEPLIF 2017-2020 ni en el borrador del PEPLIF 2023-2027, sino en la Orden
DES/44/2007, de 8 de agosto, por la que se establecen normas sobre uso del fuego y medidas
preventivas en relación con los incendios forestales.
Por su parte, el borrador del PEPLIF 2023-2027 prevé la Acción 3.2.2 Elaborar normativa específica
en relación con la prevención tanto del uso del fuego en el medio rural como de las actividades que
pueden provocar incendios forestales.
Dicha acción, al igual que se ha referido respecto de la medida anterior, considera que, transcurridos
15 años desde la aprobación de la Orden DES/44/2007, la evaluación de su aplicabilidad permite
identificar espacios para la mejora en la eficacia de su objetivo.
La medida prevista por la nueva redacción del artículo 48.4.i de la Ley de Montes prevé que la
regulación esté contenida en los Planes Anuales de Prevención; en este caso, se encuentra
recogida en normativa autonómica.
j) Las condiciones generales, tanto climatológicas como de cualquier otro tipo que
justifiquen la intensificación de los operativos y de los medios de vigilancia y extinción
(artículo 48.4.j de la Ley de Montes).
Ni el PEPLIF 2017-2020 ni el borrador del PEPLIF 2023-2027 contienen estas condiciones.
Es en el Decreto 12/2011, de 17 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del Operativo de
Lucha contra los Incendios Forestales en la Comunidad Autónoma de Cantabria donde se regulan
las mismas.
Concretamente, el artículo 16 prevé la articulación del operativo en dos niveles, siendo activado el
segundo nivel cuando se den las circunstancias y condiciones previstas en el Anexo II del Decreto.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 29
Así, las variables recogidas en el Anexo II que se van a tener en cuenta para activar el nivel 2 son
las siguientes:
La medida establecida en el artículo 48.4.j de la Ley de Montes prevé que la regulación esté
contenida en los propios Planes Anuales de Prevención; en este caso, la medida no se incluye en
los documentos de la Comunidad analizados sino en normativa autonómica.
II.1.1.1.c) Cumplimiento de la consideración de los principios contenidos en la nueva redacción
del artículo 48.5 de la Ley de Montes en los Planes Anuales de Prevención
La nueva redacción dada por el Real Decreto-ley 15/2022 al artículo 48.5 de la Ley de Montes
establece que:
5. Con carácter general, en la elaboración de los planes anuales de prevención, vigilancia
y extinción de incendios forestales, las comunidades autónomas tendrán en
consideración los siguientes principios:
a) Los planes de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales tendrán el
sentido de instrumentos de ordenación preferente para el conjunto de las políticas
territoriales. Las comunidades autónomas que tengan aprobados instrumentos de
planificación forestal previos, en particular Planes de ordenación de recursos
forestales, deberán incorporar sus recomendaciones a los planes regulados en este
artículo. Si de las incorporaciones de las mismas se apreciase alguna contradicción
con las necesidades ligadas a la prevención, vigilancia y extinción de incendios
forestales, los documentos previos de planificación forestal deberán ser revisados.
El apartado 7 del PEPLIF 2017-2020, denominado Integración del PEPLIF en la gestión de los
montes incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, expone la problemática de los
incendios forestales en Cantabria y establece un modelo de gestión del monte que intenta favorecer
la conciliación de intereses.
Esto se articula en la práctica a través del objetivo específico 3.3 Mejorar el modelo de gestión del
monte fomentando la conciliación de usos, atendiendo, especialmente, al uso ganadero en
extensivo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 30
Por su parte, el borrador del PEPLIF 2023-2027 establece asimismo un nuevo objetivo específico,
el 3.6, denominado Dinamizar la Gestión Forestal, que se articula a través de cinco acciones, la
primera de las cuales establece lo siguiente:
Acción 3.6.1 Elaborar y aprobar el nuevo Plan Forestal de Cantabria: la Consejería ha iniciado
la elaboración del nuevo Plan Forestal de Cantabria que será el marco de referencia para una
gestión forestal integral, alineada con los instrumentos estratégicos equivalentes a escala de
la Unión Europea y del Estado, y que sea un factor clave en la lucha contra el cambio climático,
la conservación de la biodiversidad y el impulso de la bioeconomía. Lógicamente se ha de
garantizar la total imbricación y las sinergias entre el nuevo Plan Forestal de Cantabria y las
sucesivas fases estratégicas del PEPLIF.
Por tanto, la Comunidad Autónoma de Cantabria sí prevé en el borrador del PEPLIF 2023-2027 el
que los planes en vías de elaboración sean instrumentos de ordenación de las políticas territoriales,
si bien no se señala cautela específica respecto de la necesaria coherencia que ha de mantener
con el Plan Anual de Prevención que también se prevé elaborar.
b) Los planes de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales señalarán las
infraestructuras, existentes o de nueva creación, que tendrán una servidumbre de
uso para su utilización por los servicios de prevención y extinción de incendios.
De acuerdo con lo señalado en el borrador del PEPLIF 2023-2027, el 93 % de la superficie afectada
por incendios forestales en Cantabria son montes de utilidad pública. Estos montes son gestionados
por la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente del
Gobierno de Cantabria, por lo que las pistas se diseñan con accesibilidad para vehículos
autobombas, al objeto de garantizar la prestación de los servicios de extinción.
En consecuencia, en la Comunidad Autónoma de Cantabria no existen a priori problemas de
accesibilidad por las pistas, siendo con carácter general todas ellas accesibles a los equipos de
prevención y extinción de incendios forestales.
Por tanto, dadas las circunstancias descritas, ni el PEPLIF 2017-2020 ni el borrador del PEPLIF
2023-2027 abordaron esta cuestión.
A pesar de que esta cuestión no se identifica como un problema en la Comunidad Autónoma, sí
hubiera sido conveniente hacer referencia expresa a la no necesidad, por las características propias
de la Comunidad, de enumeración de las servidumbres.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 31
II.1.2. Comunidad Autónoma de Extremadura
La competencia sobre prevención y extinción de incendios forestales aparece recogida
en la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Autónoma de Extremadura, que determina en su artículo 10 que la Comunidad Autónoma tiene
competencias de desarrollo normativo y ejecución en materia de medioambiente y montes.
Esta competencia de desarrollo normativo se materializó en la Ley 5/2004, de 24 de junio, de
Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en la Comunidad Autónoma de Extremadura,
que constituye el marco legal de referencia autonómico en materia de prevención, extinción y
restauración de la superficie forestal afectada.
A continuación, se ofrecen las cifras de los incendios forestales en la Comunidad Autónoma de
Extremadura en el período 2016 a 2022, con objeto de describir las particularidades propias de
estos incendios en el territorio analizado, así como su evolución en un horizonte temporal previo a
la modificación normativa introducida por el Real Decreto-ley 15/2022.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 32
Gráfico 4. SUPERFICIE FORESTAL AFECTADA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
EXTREMADURA
PERÍODO 2016-2022
(hectáreas)
Fuente: Dirección General de Política Forestal de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Destaca de forma muy pronunciada el ejercicio 2022, con una superficie forestal afectada de 11.024
hectáreas (el 22,72 % del total de la superficie forestal afectada en el período de referencia).
6.316
8.075
3.742
5.032
8.421
5.903
11.024
13,02 %
16,65 %
7,71 % 10,37 % 17,36% 12,17 % 22,72 %
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 33
Gráfico 5. DISTRIBUCIÓN DE INCENDIOS POR MESES COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
EXTREMADURA
PERÍODO 2016-2022
Fuente: Dirección General de Política Forestal de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
A diferencia de la Comunidad Autónoma de Cantabria, donde el mayor porcentaje de incendios se
concentró en los meses de febrero, marzo y abril en el período 2016 a 2022, en la Comunidad
Autónoma de Extremadura son los meses de verano los que registraron una mayor incidencia de
incendios forestales.
En concreto, el mes de agosto (908 incendios forestales en el período 2016 a 2022, lo que
representó el 17,08 % del total de incendios registrados en el período), seguido del mes de julio
(835 incendios, 15,70 % del total) y del mes de junio (684 incendios forestales, 12,86 %).
Respecto a los GIF, tras dos años sin producirse ninguno en la Comunidad (2018 y 2019), se vuelve
a la tendencia de uno o dos incendios forestales al año en 2020 y 2021. En el ejercicio 2022 estas
cifras se superan, al sufrir tres GIF en un mismo año.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 34
Gráfico 6. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE GIF COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
EXTREMADURA
PERÍODO 2016-2022
Fuente: TED y Dirección General de Política Forestal de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Como consecuencia del aumento de los GIF, la superficie forestal afectada se ha incrementado en
2022 con respecto a 2021 en un 1005 %, con 7.006,76 hectáreas quemadas por estos grandes
incendios. Por su parte, las cifras de las causas de los incendios forestales en la Comunidad
Autónoma de Extremadura en el periodo 2016 a 2022 indican que el 57,29 % de los incendios fueron
intencionados, y el 33,01 % fueron debidos a accidentes o negligencias.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 35
Gráfico 7. CAUSAS DE LOS INCENDIOS COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA
PERÍODO 2016-2022
Fuente: Dirección General de Política Forestal de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Otras causas de los incendios forestales fueron causas naturales (3,85 %) o bien causas
desconocidas (5,85 %).
Dentro de los incendios forestales intencionados, destaca el uso del fuego en prácticas relacionadas
con el aprovechamiento agrícola o ganadero, como quemas para la regeneración de pastos,
quemas de matorrales para crear o recuperar extensiones pastables y quema de rastrojos, entre
otras.
Por último, en cuanto a los accidentes y negligencias, destacan las quemas de restos vegetales
amontonados y la quema de lindes de fincas
15
.
Extremadura tiene una marcada estacionalidad de ocurrencia de incendios forestales y centra el
mayor riesgo en la temporada estival, coincidiendo con registros de temperaturas altas y
humedades favorables para el inicio y propagación de los incendios. Se establece como época de
peligro alto desde el 1 de junio hasta el 15 de octubre.
Por tanto, en la Comunidad Autónoma de Extremadura el ejercicio 2022 sí fue especialmente
complicado en cuanto a la incidencia de incendios forestales.
Asimismo, Extremadura presenta una tipología más “tradicional” de incendios forestales respecto a
Cantabria, concentrándose los mismos en el periodo estival y siendo ocasionados no solo por
15
Fuente: apartado 2.1.1 Caracterización de la causalidad del Plan Anual de 2023.
3.046 ( 57,29 %)
1.755 ( 33,01 %)
311 ( 5,85 %)
205 ( 3,85 %)
INTENCIONADOS
ACCIDENTES Y NEGLIGENCIAS
DESCONOCIDOS
NATURALES
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 36
causas intencionadas, sino también por accidentes y negligencias, por lo que la situación de
emergencia en virtud de la cual se aprobó el Real Decreto-ley 15/2022 sí se produjo en esta
Comunidad Autónoma.
II.1.2.1. CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL REAL DECRETO-LEY 15/2022
II.1.2.1.a) Cumplimiento de la obligación de elaborar y aprobar un Plan Anual de Prevención
El Decreto 260/2014, de 2 de diciembre, por el que se regula la Prevención de los Incendios
Forestales en la Comunidad Autónoma de Extremadura, el cual está vigente en la actualidad, y que
se conoce como Plan PREIFEX, desarrolla los instrumentos de prevención de incendios forestales
en dicha Comunidad Autónoma.
Por su parte, el Decreto 52/2010, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Plan de Lucha contra
Incendios Forestales de la Comunidad Autónoma de Extremadura, conocido como Plan INFOEX,
establece la organización y los procedimientos de actuación de los medios y servicios cuya
titularidad corresponde a la Junta de Extremadura y de aquellos que sean asignados por otras
Administraciones Públicas y Entidades u Organismos de carácter público o privado, con el fin de
hacer frente a los incendios forestales que se produzcan en el territorio de la Comunidad Autónoma.
El Plan PREIFEX establece los siguientes tipos de instrumentos de prevención de incendios
forestales:
- El propio Plan PREIFEX.
- Los Planes de Defensa: son los planes para las Zonas de Alto Riesgo de Incendios o
de Protección Preferente.
Se regulan en el artículo 10 y siguientes del Plan PREIFEX y tienen por objeto
establecer medidas especiales de protección contra los incendios forestales en el
ámbito territorial de cada una de las zonas que se señalan en el Anexo I del Plan
PREIFEX.
Se considera que un terreno forestal pertenece a una Zona de Alto Riesgo o de
Protección Preferente cuando un 25 % de su superficie esté dentro de la Zona de Alto
Riesgo.
- Los Planes de Prevención de Incendios Forestales, en montes o fincas: destinados a
terrenos forestales amplios o con Red de Defensa.
El artículo 14 del Plan PREIFEX establece que corresponde a los propietarios,
titulares de derechos reales o personales de uso y disfrute de terrenos forestales,
tanto públicos como privados, presentar y realizar las medidas preventivas
específicas que se detallan en dicho Plan PREIFEX. Para la elaboración de los Planes
de Prevención en montes o fincas se entiende como unidad mínima de gestión los
terrenos contiguos bajo un mismo titular.
Los planes de prevención en montes o fincas son obligatorios para todos los montes
o terrenos forestales que superan las 400 hectáreas, o en caso de estar en Zonas de
Alto Riesgo o Protección Preferente, cuando superan las 200 hectáreas. En el
cómputo de esta superficie se incluyen los terrenos agrícolas cuando están
enclavados en los forestales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 37
Los artículos 16 y 17 del Plan PREIFEX regulan la elaboración, aprobación y vigencia
de los Planes de Prevención de Incendios Forestales en montes o fincas, señalando
que su elaboración corresponde a los propietarios o titulares
16
de derechos reales o
personales de uso y disfrute de terrenos o explotaciones forestales, y que se requiere
su aprobación por la Consejería competente en materia de incendios forestales.
Tienen una vigencia indefinida y se han de revisar con carácter cuatrienal por el
mismo procedimiento que el exigido para su aprobación. Podrá anticiparse dicha
revisión cuando haya cambios tanto en su titularidad, como en el tipo de medidas
preventivas, en su localización o por deficiencias graves en su ejecución.
A fecha de 20 de enero de 2023 había un total de 3.111 Planes de Prevención de
Incendios Forestales aprobados.
- Los Planes Periurbanos de Prevención de Incendios: diseñados para la prevención
en el entorno de los núcleos urbanos. Los Planes Periurbanos de Prevención de
Incendios tienen por objeto establecer medidas específicas para la prevención de los
incendios forestales en la zona periurbana de las diferentes entidades locales de
Extremadura, con el fin de evitar los riesgos que los incendios forestales puedan
suponer para la población, suprimiendo o reduciendo la propagación y permitiendo
asegurar su confinamiento, alejamiento o evacuación.
El ámbito territorial del Plan Periurbano de Prevención de Incendios es la franja
periurbana de cada entidad local. A fecha 20 de enero de 2023 existían un total de
307 Planes Periurbanos en la Comunidad Autónoma de Extremadura.
- Las Memorias Técnicas de Prevención: es un documento técnico para el diseño y
ejecución de medidas específicas en lugares o construcciones vulnerables y aisladas
de mayor entidad. Había aprobadas un total de 180 Memorias Técnicas en el territorio
de la Comunidad Autónoma a fecha 20 de enero de 2023.
- Las Medidas Generales de Prevención en terrenos forestales reducidos no sujetos a
planes de prevención en montes o fincas.
- Las Medidas de Autoprotección: se aplican en lugares o construcciones vulnerables
y aislados, de menor entidad.
- La Regulación de los usos y actividades que puedan dar lugar a riesgo de incendio
forestal.
Además, a raíz de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 15/2022, la Dirección General de Política
Forestal de la Comunidad Autónoma de Extremadura confeccionó un Plan Anual para la Prevención,
Vigilancia y Extinción de Incendios Forestales del Territorio de la Comunidad Autónoma de
Extremadura, cuyo ámbito temporal es el ejercicio 2023 (en adelante, Plan Anual de 2023).
El Acuerdo del 14 de diciembre de 2022, de la Dirección General de Política Forestal de la
Comunidad Autónoma de Extremadura, da publicidad al citado Plan Anual de 2023, cumpliendo así
16
Deben ser redactados y firmados por profesionales con la titulación de Ingeniería de Montes, Ingeniería Técnica Forestal,
Grado de Ingeniería Forestal y de Medio Natural u otra titulación universitaria equivalente con formación acreditada y
específica sobre selvicultura preventiva y comportamiento del fuego forestal.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 38
el artículo 48.1 de la Ley de Montes, según la redacción dada por el Real Decreto-ley 15/2022, en
lo que se refiere a la obligación de publicidad previa de los mismos.
Por tanto, la Comunidad Autónoma de Extremadura ha cumplido con lo establecido en la nueva
redacción del artículo 48.1 de la Ley de Montes.
II.1.2.1.b) Cumplimiento de las medidas sobre el contenido de los Planes Anuales de Prevención
A continuación, se analiza si el Plan Anual de 2023 incluye el contenido mínimo que establece el
artículo 48.4 de la Ley de Montes como consecuencia de la modificación introducida por el Real
Decreto-ley 15/2022.
a) Análisis territorial de la problemática socioeconómica que pueda existir en la comunidad
autónoma y que se puede manifestar a través de la provocación reiterada de incendios
o del uso negligente del fuego (artículo 48.4.a de la Ley de Montes)
La Comunidad Autónoma de Extremadura no ha incluido en el Plan Anual de 2023 un análisis
territorial de la problemática socioeconómica que pueda existir en la Comunidad Autónoma, debido
a que, de acuerdo con lo manifestado por la propia Dirección General de Política Forestal, resultaría
complejo analizar desde dicho punto de vista socioeconómico la problemática de los incendios
forestales.
El apartado 2 del Plan Anual de 2023, denominado Diagnóstico territorial, caracteriza los incendios
ocurridos en la Comunidad Autónoma, con objeto de identificar las zonas de mayor ocurrencia, así
como el patrón de distribución en función de la época del año.
En concreto, determina dos zonas de alta densidad de incendios forestales: la mitad norte de la
provincia de Cáceres, en la que se incluyen las Sierras de Gata y de Gredos y las llanuras de los
cursos de los ríos Alagón y Tiétar, y la mitad norte de la provincia de Badajoz, relacionada con el
curso de río Guadiana, sus afluentes y sus zonas regables.
Sin embargo, esta delimitación de zonas no deriva de un análisis territorial socioeconómico, sino de
las estadísticas de incendios producidos en los años anteriores y del estudio de la distribución
espacio-temporal de estos.
En consecuencia, no se ha incluido en el Plan Anual de 2023 la medida establecida en virtud de la
nueva redacción del artículo 48.4.a de la Ley de Montes.
b) Diseño general del dispositivo para atención global durante todo el año a la prevención,
detección y extinción de incendios forestales, precisando, en su caso, las épocas de
mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializadas (artículo 48.4.b de
la Ley de Montes)
Tanto el diseño del dispositivo como la precisión de las épocas de mayor riesgo de incendios
forestales están incluidas en el Plan Anual de 2023. En concreto, en los subapartados 4.1 Catálogo
de recursos y 4.2 Previsión de épocas de peligro.
En consecuencia, la medida prevista en el artículo 48.4.b de la Ley de Montes ha sido cumplida.
c) Determinación de los puntos estratégicos de gestión, así como de las áreas de
actuación singularizada (artículo 48.4.c de la Ley de Montes)
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 39
No se han determinado los puntos estratégicos de gestión ni las áreas de actuación singularizada
en el Plan Anual de 2023, debido a que la Dirección General de Política Forestal consideró que
dicha determinación se debía llevar a cabo a escala comarcal, por la naturaleza de los mismos y
por el grado necesario de detalle para su determinación.
Por ello, se contemplan en los Planes de Ordenación de los Recursos Forestales, en los Planes de
Defensa de las Zonas de Alto Riesgo y en los Planes de Prevención de Incendios Forestales.
En consecuencia, la medida contenida en el artículo 48.4.c de la Ley de Montes no ha sido cumplida
en sentido estricto, si bien se trata de un incumplimiento de carácter formal, al estar prevista en los
Planes de Prevención a menor escala mencionados.
d) La asignación estable, y permanente, de medios técnicos y profesionales
singularizados al desarrollo de las actuaciones contempladas (artículo 48.4.d de la Ley
de Montes)
Los recursos propios de los que dispone la Comunidad Autónoma se detallan en el Anexo del Plan
Anual de 2023, en el que se incluye el catálogo de personal, el catálogo de equipos de extinción y
el catálogo de infraestructuras.
El personal es propio y se divide en dos grandes grupos: personal continuo anual, formado por 804
personas, y personal discontinuo temporal, formado por 138 personas, que son operativos de
refuerzo de verano.
Asimismo, también se detalla el personal directivo del Centro Operativo Regional (7 personas) y el
personal técnico responsable de las Coordinaciones de Zona (26 personas).
Respecto a los equipos de extinción, cuentan con vehículos de brigadas terrestres y con medios
aéreos.
Por tanto, y al estar detallada la asignación estable y permanente de medios en el Plan Anual de
2023, la medida prevista en el artículo 48.4.d de la Ley de Montes ha sido cumplida.
e) Los trabajos de carácter preventivo a realizar a lo largo de todo el año, en particular los
tratamientos silvícolas que procedan, áreas cortafuegos, vías de acceso y puntos de
agua que deban realizar los propietarios de los montes de la zona, así como los plazos
de ejecución (artículo 48.4.e de la Ley de Montes)
El subapartado 3.1 Instrumentos de prevención de incendios forestales. Líneas de gestión del Plan
Anual de 2023 enumera los instrumentos de prevención con los que cuenta la Comunidad Autónoma
y que son, como ya se ha señalado, el Plan PREIFEX, los Planes de Defensa de Zonas de Alto
Riesgo, los instrumentos de prevención a escala de monte, los Planes Periurbanos de Prevención
de Incendios Forestales, las Memorias Técnicas de Prevención y las Medidas de Autoprotección.
Por su parte, la Cartografía del Plan Anual de 2023 recoge la distribución espacial de la aplicación
de los distintos planes enumerados.
Los instrumentos de prevención citados contienen las actuaciones preventivas a realizar durante el
período de vigencia de los mismos, así como el calendario de ejecución.
Por tanto, la medida establecida en el artículo 48.4.e de la Ley de Montes ha sido cumplida.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 40
f) Las modalidades de ejecución de los trabajos, en función del estado legal de los
terrenos, mediante convenios, acuerdos, cesión temporal de los terrenos a la
Administración, ayudas o subvenciones o, en su caso, ejecución subsidiaria por la
Administración (artículo 48.4.f de la Ley de Montes)
El Decreto 152/2017, de 12 de septiembre, por el que se actualiza la planificación preventiva de
incendios forestales del Valle del Jola en la zona de alto riesgo de Valencia de Alcántara y se declara
de interés general la ejecución de los trabajos e infraestructuras preventivas de incendios forestales
mediante la previsión de la ejecución subsidiaria por la Administración de la Comunidad Autónoma
de Extremadura, con carácter no oneroso, establece la regulación de la ejecución de los trabajos
preventivos en detalle.
Por tanto, el Plan Anual de 2023 sí programa y detalla los trabajos preventivos a realizar durante el
ejercicio, si bien no determina de forma expresa las modalidades de ejecución de los trabajos, por
lo que la medida prevista en el artículo 48.4.f de la Ley de Montes no ha sido cumplida en sentido
estricto, si bien se trata de un incumplimiento de carácter formal, al recogerse esta regulación en
otra norma autonómica.
g) El establecimiento y disponibilidad de los medios de vigilancia y extinción necesarios
para dar cobertura a toda la superficie de la Comunidad Autónoma con las previsiones
de dotaciones, financiación y modelo de organización (artículo 48.4.g de la Ley de
Montes)
El catálogo de Infraestructuras del Plan Anual de 2023, dentro del apartado 4.1 Catálogo de
recursos, recoge una serie de centros de trabajo e instalaciones básicas en las que se prevé que
se desarrolle la actividad del dispositivo de prevención.
Los recursos contenidos en dicho catálogo se encuentran desarrollados en el Anexo del Plan Anual
de 2023, así como en la cartografía del mismo.
En consecuencia, la medida prevista en el artículo 48.4.g de la Ley de Montes ha sido cumplida.
h) La regulación de los usos que puedan dar lugar a riesgo de incendios forestales, en
relación con los distintos niveles de riesgo (artículo 48.4.h de la Ley de Montes).
El apartado 3.1.6 Regulación de usos y actividades del Plan Anual de 2023 incluye una tabla con la
programación de la actividad administrativa relativa a la regulación de usos y actividades de riesgo,
en virtud de la cual prohíbe la realización de ciertas actividades en la época de peligro alto, o la
obligación de solicitar autorización a la administración o realizar una declaración responsable para
la realización de las mismas.
Además, sobre estas actividades está previsto que se realicen actuaciones de inspección y control
por parte de la administración, que se prevé que en el ejercicio 2023 asciendan a 400.
En consecuencia, al estar detallada la regulación de los usos que pueden dar lugar a riesgo de
incendios forestales en el Plan Anual de 2023, la medida prevista en el artículo 48.4.h de la Ley de
Montes ha sido cumplida.
i) Las prohibiciones o limitaciones a la circulación de vehículos a motor por pistas
forestales en las que no existan servidumbres de paso situadas fuera de la red de
carreteras y a través de terrenos forestales y al acceso de personas ajenas a la
vigilancia, extinción y gestión de incendios (artículo 48.4.i de la Ley de Montes).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 41
El Plan Anual de 2023 no hace referencia a este aspecto. La Dirección General de Política Forestal
no consideró necesario incluir estas prohibiciones o limitaciones, al estar ya regulada esta materia
en la Ley 6/2015, de 24 de marzo, Agraria de Extremadura y en la Ley de Montes.
En consecuencia, no se ha cumplido la medida prevista en el artículo 48.4.i de la Ley de Montes en
sentido estricto, si bien se trata de un incumplimiento de carácter formal, al estar prevista esta
regulación en otra norma autonómica.
j) Las condiciones generales, tanto climatológicas como de cualquier otro tipo que
justifiquen la intensificación de los operativos y de los medios de vigilancia y extinción
(artículo 48.4.j de la Ley de Montes)
El Plan Anual de 2023 incorpora un estudio geográfico de las condiciones meteorológicas,
orográficas y de combustibles del que ha obtenido dos variables: peligro estructural (es decir, la
facilidad intrínseca que tiene un sistema forestal para propagar el fuego) y peligro estadístico
(calculado a partir del histórico de incendios forestales ocurridos durante el período 2002-2020 en
la Comunidad Autónoma).
Con los datos obtenidos de este estudio, se han determinado las zonas de vulnerabilidad y riesgo.
En consecuencia, la medida prevista en el artículo 48.4.j de la Ley de Montes ha sido cumplida.
II.1.1.2.c) Cumplimiento de la consideración de los principios contenidos en la nueva redacción
del artículo 48.5 de la Ley de Montes en los Planes Anuales de Prevención
La nueva redacción dada por el Real Decreto-ley 15/2022 al artículo 48.5 de la Ley de Montes
establece que:
5. Con carácter general, en la elaboración de los planes anuales de prevención, vigilancia
y extinción de incendios forestales, las comunidades autónomas tendrán en
consideración los siguientes principios:
a) Los planes de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales tendrán el
sentido de instrumentos de ordenación preferente para el conjunto de las políticas
territoriales. Las comunidades autónomas que tengan aprobados instrumentos de
planificación forestal previos, en particular Planes de ordenación de recursos
forestales, deberán incorporar sus recomendaciones a los planes regulados en este
artículo. Si de las incorporaciones de las mismas se apreciase alguna contradicción
con las necesidades ligadas a la prevención, vigilancia y extinción de incendios
forestales, los documentos previos de planificación forestal deberán ser revisados.
En virtud de la Ley 5/2004, de 24 de junio, de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales
en Extremadura, la Dirección General de Política Forestal informa sobre el contenido de los
instrumentos de planificación forestal, como trámite previo a su aprobación, por lo que la
incompatibilidad entre estos instrumentos de planificación forestal previos al Plan y el propio Plan
Anual de 2023 carece de fundamento técnico en el caso de esta Comunidad Autónoma.
b) Los planes de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales señalarán las
infraestructuras, existentes o de nueva creación, que tendrán una servidumbre de
uso para su utilización por los servicios de prevención y extinción de incendios.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 42
El Plan Anual de 2023 no señala las infraestructuras que tendrán una servidumbre de uso para su
utilización por los servicios de prevención y extinción de incendios.
El apartado 3.1.3 Instrumentos de prevención a escala de monte del Plan Anual de 2023 señala,
respecto a los Instrumentos de Gestión Forestal y a los Planes de Prevención de Incendios
Forestales, que una vez aprobados, la planificación contenida en los mismos es incorporada a una
base de datos espacial que se actualiza de manera constante (…). Esta base de datos
georreferenciada permite delimitar los terrenos forestales objeto de planificación preventiva.
En consecuencia, no se ha cumplido el citado artículo 48.5.b de la Ley de Montes por parte de la
Comunidad Autónoma de Extremadura, si bien, en virtud de las especificidades propias de la
Comunidad, y del hecho de contar con la citada base de datos georreferenciada, dicho
incumplimiento no supone un riesgo en la materia objeto de análisis.
II.2. FINANCIACIÓN DE LAS MEDIDAS ESTABLECIDAS EN EL REAL DECRETO-LEY 15/2022
Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES DE PREVENCIÓN
II.2.1. Comunidad Autónoma de Cantabria
Previo al análisis de la financiación de las medidas previstas en el Real Decreto-
ley 15/2022 y del procedimiento para la elaboración de los Planes Anuales de Prevención que
determina el citado Real Decreto-ley, se ofrecen las cifras globales destinadas a la prevención de
incendios forestales por parte de la Comunidad Autónoma, tanto referidas a los gastos como su
financiación.
Dentro del presupuesto de gastos del ejercicio 2022 se han identificado las partidas presupuestarias
asignadas a la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente
del Gobierno de Cantabria, que están destinadas o relacionadas con la prevención de incendios
forestales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 43
Cuadro 4. ESTADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS COMUNIDAD
AUTÓNOMA DE CANTABRIA
EJERCICIO 2022
(Importes en euros)
PARTIDA PRESUPUESTARIA
CRÉDITOS
INICIALES
CRÉDITOS
DEFINITIVOS
OBLIGACIONES
RECONOCIDAS
NETAS
0506.456C.611.16.
Plan Estratégico de Prevención y Lucha contra los
Incendios Forestales
2.470.000,00
2.770.000,00
2.734.307,33
0506.456C.771.03.
Fomento de la extracción de biomasa forestal
residual
100.000,00
100.000,00
84.390,19
0506.456C.761.
Ayudas forestales. Mejora y aprovechamiento
sostenible de los montes
350.000,00
350.000,00
256.078,04
0506.140A.611.31.
Infraestructura en zonas críticas por incendios
forestales
1.100.000,00
1.100.000,00
0,00
TOTAL
4.020.000,00
4.320.000,00
3.074.775,56
Fuente: Estado de Ejecución del Presupuesto de Gastos. Ejercicio 2022.
- La aplicación presupuestaria 0506.456C.611.16 Plan Estratégico de Prevención y Lucha
contra los Incendios Forestales es la que recoge el mayor importe, con obligaciones
reconocidas por importe de 2.734.307,33 euros, lo que supone un porcentaje de ejecución
del 98,71 % respecto a los créditos definitivos.
Los gastos financiados con cargo a esta aplicación presupuestaria son acciones y medidas
para la prevención de incendios forestales, como las actuaciones de selvicultura preventiva,
el diseño y establecimiento de una red de áreas cortafuego, así como el mantenimiento de
las existentes, la construcción o remodelación de depósitos para medios terrestres y para
medios aéreos, el mantenimiento y nueva creación de red de pistas forestales, programas
de quemas controladas para la eliminación de matorral y obtención de pastos, revisión y
mantenimiento de pararrayos y reparación y mantenimiento de casetas de vigilancia y
repetidores.
Asimismo, se produjo, en octubre de 2022, una modificación presupuestaria en esta partida,
consistente en una transferencia de crédito de 300.000 euros, a solicitud de la Consejería
de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se dio
de baja de la aplicación presupuestaria 0506.456B.414 Transferencias corrientes a
Organismos Autónomos. Centro de Investigación del Medio Ambiente un importe de 300.000
euros, que se transfirió a la partida analizada. Esta modificación contó con los informes
favorables pertinentes.
- La partida 771.03 Fomento de la extracción de biomasa forestal residual está destinada a
ayudas para impulsar a las empresas a la extracción de los montes de la biomasa forestal
residual. Se reconocieron obligaciones por importe de 84.390,19 euros, el 84,39 % del
importe de crédito definitivo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 44
- Por lo que se refiere al concepto 761 Ayudas forestales. Mejora y aprovechamiento
sostenible de los montes, la Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio
Climático articula con cargo al mismo un conjunto de ayudas públicas dirigidas a entidades
locales propietarias de montes para actuaciones en prevención de incendios forestales,
como desbroces, tratamientos silvícolas, mejoras de pastos, repoblaciones forestales,
mejora o construcción de cortafuegos y abrevaderos, entre otras.
En concreto, se ha ejecutado un importe de 256.078,04 euros en el ejercicio, lo que supuso
el 73,16 % del crédito definitivo disponible.
- La partida 611.31 del Programa 140A, denominado Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia se destina a un proyecto de infraestructuras forestales en zonas de alto riesgo
de incendio.
El crédito inicial ascendió a 1.100.000 euros, si bien no se llegó a comprometer ningún
importe en el ejercicio 2022, lo que fue debido a la demora en la elaboración técnica del
proyecto y en la cumplimentación de la documentación adicional requerida para utilizar esos
recursos extraordinarios, que impidió comprometer el gasto en 2022.
No obstante, las condiciones de ejecución de los fondos del Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia establecen un plazo para comprometer el gasto hasta 2023 y un plazo de
ejecución de los proyectos hasta 2026, por lo que la Dirección General de Biodiversidad,
Medio Ambiente y Cambio Climático prevé que se va a comprometer este gasto durante la
primera mitad del ejercicio 2023.
Las fuentes de financiación de los importes anteriores fueron las siguientes:
- Los créditos iniciales pertenecientes al programa presupuestario 456C Protección del Medio
Ambiente y Aprovechamientos Forestales, por importe conjunto de 2.920.000 euros, se han
financiado con fondos de la propia Comunidad Autónoma de Cantabria.
- Por otro lado, el proyecto del programa 140A Infraestructura en zonas críticas por incendios
forestales, que tiene un importe inicial de 1.100.000 euros, se encuentra financiado con
fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que el TED ha transferido a la
Comunidad Autónoma en el marco del componente 4 del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia del Gobierno de España.
II.2.1.1. FINANCIACIÓN DE LAS MEDIDAS URGENTES A ADOPTAR EN VIRTUD DEL REAL
DECRETO-LEY 15/2022
Aun cuando la Comunidad Autónoma de Cantabria no elaboró un Plan Anual de Prevención
correspondiente al ejercicio 2023, en este epígrafe se exponen los resultados relativos a la
financiación de la elaboración del borrador del PEPLIF 2023-2027, que coincidió temporalmente con
la entrada en vigor del citado Real Decreto-ley y que incluyó medidas encaminadas a dar
cumplimiento al mismo.
En dicha elaboración, la Comunidad Autónoma de Cantabria únicamente empleó medios propios.
En concreto, se efectuó por técnicos adscritos al Servicio de Montes de la Dirección General de
Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 45
El Servicio de Montes del Gobierno de Cantabria, manifestó a este Tribunal que no fue necesaria
financiación específica para la elaboración del borrador del PEPLIF 2023-2027, no habiéndose
percibido ningún fondo procedente del Estado, así como tampoco fondos procedentes de la propia
Comunidad Autónoma para ello durante el ejercicio 2022. En consecuencia, el Presupuesto de la
Comunidad Autónoma de 2022, que ya estaba aprobado cuando entró en vigor el Real Decreto-ley
15/2022, no ha sido objeto de modificación por este motivo.
II.2.1.2. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES DE PREVENCIÓN
El punto de partida del proceso de revisión del PEPLIF 2017-2020, con objeto de iniciar la redacción
del borrador del PEPLIF 2023-2027, puede establecerse en el día 28 de junio de 2022, fecha en la
que tuvo lugar la séptima reunión de la Mesa de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales
en Cantabria, en la cual se comunicó a los vocales el inicio del proceso de revisión del PEPLIF
2023-2027, y se estableció un calendario de trabajo.
En consecuencia, el inicio de este proceso de revisión no estuvo motivado por el cumplimiento de
las obligaciones establecidas en el Real Decreto-ley 15/2022, puesto que el mismo entró en vigor
el 3 de agosto de 2022, más de un mes después de la citada fecha de 28 de junio.
Sin perjuicio de lo anterior, a raíz de la publicación del Real Decreto-ley, la Comunidad Autónoma
de Cantabria sí incluyó determinadas acciones en el borrador del PEPLIF 2023-2027, como la 3.4.1.
Elaborar e implementar los Planes anuales de prevención, vigilancia y extinción de incendios
forestales en Cantabria, con objeto de dar cumplimiento en el futuro a dicho Real Decreto-ley.
Para la redacción del borrador del PEPLIF 2023-2027 no se solicitaron estudios a ninguna empresa
externa. En concreto, el documento fue elaborado a partir del conocimiento existente en la Dirección
General y otras unidades administrativas del Gobierno de Cantabria. Asimismo, se contó con la
colaboración y propuestas de diferentes entidades integradas en la Mesa de Prevención y Lucha
contra los Incendios Forestales en Cantabria.
Además, el personal técnico del Servicio de Montes ha realizado diferentes análisis estadísticos y
cartográficos utilizando la información recogida en materia de incendios forestales.
Entre las herramientas informáticas utilizadas para la elaboración del borrador del PEPLIF 2023-
2027, las más relevantes han sido Visual Basic para implementar macros, el Sistema de Información
Geográfica ArcGIS Pro, lenguaje de programación Python con librerías específicas para tratar hojas
de cálculo y programación de sistemas de información geográfico (Arcpy).
El proceso de elaboración comprendió las siguientes fases:
1. Actualización del Diagnóstico, incorporando los datos relativos a los incendios forestales
ocurridos durante el periodo correspondiente a la primera fase estratégica, los cambios
dentro del operativo y las acciones desarrolladas.
2. Recopilación de los resultados del seguimiento y evaluación del PEPLIF 2017-2020.
3. Traslado de la información al órgano de participación para consensuar el alcance de la
revisión.
4. Modificación del marco estratégico y del sistema de participación.
5. Reformulación de objetivos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 46
6. Desarrollo del marco de actuación.
7. Consulta al órgano de participación.
8. Aprobación de la nueva fase estratégica.
Esta última fase de aprobación del borrador del PEPLIF 2023-2027, todavía en proceso, consta a
su vez de dos fases:
1. Elaboración del documento en el marco de la Mesa de Prevención y Lucha contra los
Incendios Forestales en Cantabria, fase que concluyó el día 10 de febrero de 2023, con
el posicionamiento final de la Mesa como conforme con el documento.
2. Futura aprobación formal mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno.
La previsión de la Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio
Climático es que esta fase finalice durante el primer cuatrimestre de 2023, al aprobarse
el documento mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno
17
.
II.2.2. Comunidad Autónoma de Extremadura
Se presenta a continuación el detalle de los gastos destinados a la prevención de
incendios forestales por parte de la Comunidad Autónoma y su financiación.
En el presupuesto de gastos de la Comunidad Autónoma de Extremadura del ejercicio 2022 figura
un programa específico, el 345B Protección y defensa contra los incendios, asignado a la Dirección
General de Política Forestal, la cual depende de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural,
Población y Territorio, con un importe de 47.073.286 euros, de los que 32.428.419 euros
corresponden al Capítulo 1 Gastos de personal, 8.128.088 euros al Capítulo 2 Gastos en bienes
corrientes y servicios, 6.391.779 euros al Capítulo 6 Inversiones reales, y 125.000 euros al Capítulo
7 Transferencias de capital (a entidades integrantes del sector público local).
17
Con fecha 22 de marzo de 2023, tras el trámite de alegaciones, la Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente
y Cambio Climático de la Comunidad Autónoma de Cantabria informó al Tribunal de Cuentas de la aprobación de la
segunda fase estratégica por Acuerdo de Consejo de Gobierno en sesión de 16 de marzo de 2023, remitiendo
documentación justificativa de este hecho.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 47
De acuerdo con el Estado de Ejecución del Presupuesto de Gastos, la ejecución presupuestaria a
fin de ejercicio correspondiente a dicho programa fue la siguiente:
Cuadro 5. ESTADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS PROGRAMA 354B
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA
EJERCICIO 2022
(Importes en euros)
CAPÍTULO
CRÉDITOS
INICIALES
CRÉDITOS
DEFINITIVOS
OBLIGACIONES
RECONOCIDAS NETAS
CAPÍTULO 1
32.428.419,00
33.208.671,00
33.015.930,70
CAPÍTULO 2
8.128.088,00
8.418.623,69
8.055.723,40
CAPÍTULO 6
6.391.779,00
6.641.779,00
4.498.152,58
CAPÍTULO 7
125.000,00
125.000,00
0,00
TOTAL
47.073.286,00
48.394.073,69
45.569.806,68
Fuente: Estado de Ejecución del Presupuesto de Gastos. Ejercicio 2022
No se reconocieron obligaciones correspondientes al importe de 125.000 euros de los créditos
iniciales del Capítulo 7 por no haberse tramitado la convocatoria de subvenciones que se preveía
financiar, relacionadas con la prevención de incendios forestales, destinadas a entidades locales.
Las fuentes de financiación fueron las siguientes:
1. Fondos propios de la Comunidad Autónoma. Estos fondos financian, principalmente, gastos
de personal y gastos corrientes. El importe de las obligaciones reconocidas netas
financiadas con fondos propios de la Comunidad Autónoma ascendió a 38.712.007,01
euros.
2. Fondos Europeos de Desarrollo Regional (Fondos FEADER). Financian medidas de
prevención. En concreto, las medidas 8.3.2. Sistemas de prevención de incendios forestales,
con la que se financia compra de maquinaria para trabajos de prevención, construcción de
infraestructuras como torres de vigilancia, etc., y la 7.6.3. Estudios e inversiones vinculados
al mantenimiento, recuperación del patrimonio natural e iniciativas de sensibilización, con la
que se financia una campaña de sensibilización en medios de comunicación para hacer
visible la necesidad de adoptar medidas y comportamientos prudentes en el entorno rural a
efectos de no provocar incendios.
El importe de las obligaciones reconocidas netas financiadas con Fondos FEADER ascendió
a 3.606.073,11 euros para la medida 8.3.2. y 58.561,58 euros para la medida 7.6.3.
3. Fondos de cooperación transfronteriza. Financia inversiones reales. En concreto, los
proyectos en los que participa la Comunidad Autónoma con objeto de conseguir financiación
para aquellos proyectos que los Fondos FEADER no logra cubrir.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 48
En el ejercicio 2022 se utilizaron estos fondos para la financiación de dos proyectos para la
adquisición de tres camiones autobombas forestales y herramientas destinadas a la
extinción de incendios forestales (como bate fuegos o extintores).
El importe de las obligaciones reconocidas netas financiadas con fondos de cooperación
transfronteriza ascendió a 748.968,64 euros.
4. Fondos correspondientes al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. La
Comunidad Autónoma participa del Fondo MR02C04I04 Gestión forestal sostenible, que ha
sido destinado a la adquisición de vehículos de extinción y a la ejecución de los planes
periurbanos de los municipios de Gata y Hurdes, a través de subvenciones de concesión
directa a los municipios.
El importe de las obligaciones reconocidas netas financiadas con fondos del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia ascendió a 2.444.196,34 euros.
II.2.2.1. FINANCIACIÓN DE LAS MEDIDAS URGENTES A ADOPTAR EN VIRTUD DEL REAL
DECRETO-LEY 15/2022
Las medidas urgentes contenidas en el Real Decreto-ley 15/2022 se materializaron, en el caso de
la Comunidad Autónoma de Extremadura, en la aprobación del Plan Anual de 2023.
Para su elaboración, la Dirección General de Política Forestal utilizó exclusivamente medios
propios, sin que se precisara financiación adicional ni el cumplimiento de la nueva normativa objeto
de análisis haya implicado la modificación de los presupuestos inicialmente aprobados.
En concreto, el peso recayó en dos ingenieros técnicos forestales y un licenciado en geografía y
ordenación del territorio.
Asimismo, la Dirección General de Política Forestal:
- No efectuó ninguna contratación de personal.
- No solicitó servicios externos de consultoría o de ningún otro tipo.
- No solicitó consulta a la empresa pública adscrita al encargo asistencia técnica y auxiliar en
la ejecución de tareas derivadas de los gastos FEADER gestionados por la dirección general
de política forestal de la consejería de agricultura, desarrollo rural, población y territorio con
número de expediente 202012AGE035.
En consecuencia, la Dirección General de Política Forestal manifestó a este Tribunal que no había
sido necesaria financiación específica para la elaboración del Plan Anual de 2023, no habiéndose
percibido fondos procedentes del Estado para esta actividad durante el ejercicio 2022, así como
tampoco financiación adicional procedente de la propia Comunidad Autónoma. En consecuencia, el
Presupuesto de la Comunidad Autónoma de 2022, que ya estaba aprobado cuando entró en vigor
el Real Decreto-ley ley 15/2022, no ha sido objeto de modificación por este motivo.
II.2.2.2. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES DE PREVENCIÓN
Respecto al procedimiento de elaboración, el Plan Anual de 2023 comenzó a elaborarse con fecha
16 de octubre de 2022, mediante la recopilación de información, tras la finalización de la época de
peligro alto de incendios forestales en la Comunidad Autónoma.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 49
Dado el carácter territorial de la información relacionada con los incendios forestales y sus
características, fue necesario, como software especifico aquel que permitió el análisis de
información georreferenciada en el territorio. Concretamente se utilizó el QGIS3.16, para el análisis
espacial, y ArcGis10.6 para la producción de mapas.
El proceso de elaboración vino marcado por el índice propuesto por el TED, con una primera etapa
de recopilación de información de los diferentes apartados, así como de la normativa aplicada.
A partir de esa fase de recopilación de información se han ido elaborando productos específicos,
siempre sobre la base de información que ya estaba disponible en la Consejería competente en
materia de incendios forestales.
En consecuencia, el procedimiento de elaboración del Plan Anual de 2023 por parte de la Dirección
General de Política Forestal fue adecuado, habiéndose cumplido el plazo establecido en el Real
Decreto-ley 15/2022.
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
III.1. EN RELACIÓN CON EL CUMPLIMIENTO DEL REAL DECRETO-LEY 15/2022
(SUBAPARTADO II.1)
III.1.1. Comunidad Autónoma de Cantabria (Epígrafe II.1.1)
1. La Comunidad Autónoma de Cantabria ha incumplido la obligación prevista en la nueva
redacción del artículo 48.1 de la Ley de Montes, dada por el Real Decreto-ley 15/2022, de
elaborar un Plan Anual de Prevención de incendios forestales antes del 1 de enero de 2023; no
obstante, el Plan Estratégico de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales, vigente a
la entrada en vigor del mencionado Real Decreto-ley, contenía algunas de las medidas
previstas en esta norma.
RECOMENDACIÓN N. º 1:
A la Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de la Comunidad
Autónoma de Cantabria:
Que se adopten en el menor plazo posible las medidas oportunas necesarias para el desarrollo
de la Acción 3.4.1, relativa a la elaboración e implementación de los Planes anuales de
prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales en Cantabria, prevista en sus
instrumentos de planificación plurianual.
2. La Comunidad Autónoma de Cantabria cuenta con un Plan Estratégico de Prevención y Lucha
contra los Incendios Forestales, de vigencia indefinida, en el que se distinguen dos fases: una
correspondiente al período 2017-2020 (PEPLIF 2017-2020), cuya vigencia se extendió al
ejercicio 2022, siendo el Plan de Prevención vigente a 1 de enero de 2023, y una segunda fase,
que abarca el período 2023-2027 (PEPLIF 2023-2027) y cuyo borrador, que a la fecha de
realización de los trabajos contaba con la certificación de conformidad de la Mesa de
Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en Cantabria, se aprobó durante el trámite
de alegaciones por Acuerdo del Consejo de Gobierno en su sesión de 16 de marzo de 2023.
En todo caso, si bien estos planes estratégicos prevén tanto la elaboración del Plan Anual de
Prevención como acciones concretas para la adopción de las medidas previstas en el artículo
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 50
48.4 de la Ley de Montes, lo que, previsiblemente, conllevará la reducción del número de
incendios forestales en la Comunidad Autónoma, ninguno de estos documentos daría
cumplimiento a la obligación analizada.
3. El Real Decreto-ley 15/2022 modificó la redacción del artículo 48.4 de la Ley de Montes, en
virtud del cual se establecía un contenido mínimo a incluir en los Planes Anuales de Prevención
de incendios forestales que debían elaborar y aprobar las Comunidades Autónomas antes del
1 de enero de 2023. Las conclusiones relativas a la inclusión de estas medidas (que el Real
Decreto-ley 15/2022 agrupa en diez apartados), tanto en el PEPLIF 2017-2020 como en el
borrador del PEPLIF 2023-2027, son las siguientes:
- Dos de las medidas han sido incluidas, tanto en el PEPLIF 2017-2020, como en el
borrador del PEPLIF 2023-2027.
En concreto, las relativas al diseño general del dispositivo, precisándose las épocas
de mayor riesgo (artículo 48.4.b de la Ley de Montes), así como la relativa a los
medios de vigilancia y extinción para dar cobertura a toda la Comunidad Autónoma
- Dos de las medidas no han sido incluidas, no constando el contenido exigido ni en el
PEPLIF 2017-2020 ni en el borrador del PEPLIF 2023-2027.
Así sucedió con el apartado relativo a la determinación de los puntos estratégicos de
gestión
18
(artículo 48.4.c de la Ley de Montes) y el relativo a las modalidades de
ejecución de los trabajos (artículo 48.4.f de la Ley de Montes).
- Tres de las medidas aparecían recogidas en normas autonómicas, pero no en los
PEPLIF.
Esta circunstancia se ha detectado en relación con la regulación de los usos que
pueden dar lugar a riesgo de incendios forestales (artículo 48.4.h de la ley de
Montes), que se encuentran regulados en la Orden DES/44/2007, así como con las
prohibiciones o limitaciones a la circulación de vehículos a motor por pistas forestales
(artículo 48.4.i de la Ley de Montes), que se regula también en la Orden
DES/44/2007, y con las condiciones generales que justifiquen la intensificación de
los operativos (artículo 48.4.j de la Ley de Montes), que se regulan en el Decreto
12/2011.
- Por último, tres de las diez medidas no han sido previstas en su totalidad, si bien
algunos de los aspectos de las medidas sí estaban contemplados en los PEPLIF.
Esta circunstancia se produjo en relación con el apartado relativo al análisis territorial
de la problemática socioeconómica, que se puede manifestar a través de la
18
La Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático del Gobierno de Cantabria manifestó en
sus alegaciones referidas a la Conclusión n.º 3 que dentro del borrador del PEPLIF 2023-2027 se prevé la Acción 3.3.2.
Elaborar una metodología de planificación preventiva a escala de paisaje pa ra la reducción de riesgos derivados de los
incendios y su gestión, y que esta guía tiene previsto combinar conceptos relativos a puntos estratégicos de gestión y
áreas de actuación con metodologías relativas a perímetros ope raciones. Sin embargo, del contenido de esta acción
incluida en el borrador del PEPLIF 2023-2027 no se puede deducir que los puntos estratégicos de gestión vayan a ser
considerados para esta guía metodológica, ni ha aportado justificación al respecto.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 51
provocación reiterada de incendios o uso negligente del fuego (artículo 48.4.a de la
También con la asignación estable y permanente de medios técnicos y profesionales
singularizados al desarrollo de las actuaciones contempladas (artículo 48.4.d de la
Y, además, en relación con los trabajos de carácter preventivo a realizar a lo largo
de todo el año (artículo 48.4.e de la Ley de Montes).
4. La nueva redacción del artículo 48.5.a de la Ley de Montes, dada por el Real Decreto-ley
15/2022, prevé la obligación de incorporar a los Planes Anuales de Prevención las
recomendaciones de los instrumentos de planificación forestal. La Comunidad Autónoma de
Cantabria prevé en el borrador del PEPLIF 2023-2027 que el plan de planificación forestal sea
un instrumento de ordenación de las políticas territoriales, si bien no se señala cautela
específica respecto de la necesaria coherencia que ha de mantener con el Plan Anual de
Prevención que también se prevé elaborar
19
.
5. De acuerdo con el artículo 48.5.b de la Ley de Montes, los Planes Anuales de Prevención deben
señalar las infraestructuras que tengan servidumbres de uso, lo que no se recoge ni en el
PEPLIF 2017-2020, ni en el borrador del PEPLIF 2023-2027. No obstante, dicha falta de
inclusión no supondría riesgo a priori, en el caso de esta Comunidad Autónoma, al pertenecer
la práctica totalidad de la superficie forestal afectada por incendios a montes de utilidad pública.
RECOMENDACIÓN N. º 2
A la Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de la Comunidad
Autónoma de Cantabria:
Que se inicien los procedimientos necesarios para la inclusión expresa en el Plan Anual de
Prevención de todas las medidas previstas en la nueva redacción de los artículos 48.4 y 48.5
de la Ley de Montes, aun cuando medidas similares figuren reguladas en normativa autonómica
previa o en otros instrumentos de planificación.
III.1.2. Comunidad Autónoma de Extremadura (Epígrafe II.1.2)
6. La Comunidad Autónoma de Extremadura ha cumplido la obligación prevista en la nueva
redacción del artículo 48.1 de la Ley de Montes, dada por el Real Decreto-ley 15/2022, de
elaborar un Plan Anual de Prevención de incendios forestales antes del 1 de enero de 2023,
habiendo aprobado con fecha 14 de diciembre de 2022 un Plan Anual para la Prevención,
19
La Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático del Gobierno de Cantabria manifestó en
sus alegaciones referidas a la Conclusión n.º 4 que el borrador del PEPLIF 2023-2027 configura los Planes Anuales de
Prevención como una acción, la 3.4.1, i ncluida en dicho borrador, y que puesto que los Planes Anuales de Prevención,
Vigilancia y Extinción derivan del Marco Estratégico que rige el PEPLIF, es consustancial a su naturaleza su concordancia
y alineamiento con los objetivos de éste, por lo que entiende que la cautela a la que se hace referencia está totalmente
garantizada. A pesar de lo anterior, no puede aceptarse la alegación formulada, puesto que la integración de los futuros
Planes de Prevención y del Plan Forestal de Cantabria dentro del ámbito estratégico que conforman los PEPLIF no
garantiza la inexistencia de contradicciones entre ambos instrumentos, por lo que la conclusión relativa a la ausencia de
cautela específica respecto de la necesaria coherencia se considera necesaria.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 52
Vigilancia y Extinción de Incendios Forestales del Territorio de la Comunidad Autónoma de
Extremadura, cuyo ámbito temporal es el ejercicio 2023 (en adelante, Plan Anual de 2023).
7. Las conclusiones relativas a la inclusión de las medidas introducidas por el Real Decreto-ley
15/2022 en el artículo 48.4 de la Ley de Montes, las cuales se agrupan en diez apartados, en
el Plan Anual de 2023 de la Comunidad Autónoma de Extremadura son las siguientes:
- Seis de los apartados han sido cumplidos.
En concreto, los relativos al diseño general del dispositivo (artículo 48.4.b de la Ley
de Montes), a la asignación estable de medios técnicos y profesionales (artículo
48.4.d), a los trabajos de carácter preventivo a realizar a lo largo de todo el año
(artículo 48.4.e), al establecimiento y disponibilidad de los medios de vigilancia y
extinción (artículo 48.4.g), a la regulación de los usos que pueden dar lugar a riesgo
de incendios forestales (artículo 48.4.h) y a las condiciones que justifiquen la
intensificación de los operativos (artículo 48.4.j).
- Uno de los apartados no ha sido cumplido, el relativo al análisis territorial de la
problemática socioeconómica (artículo 48.4.a).
- Tres de los apartados aparecían recogidos en normas autonómicas o en Planes de
Prevención a menor escala, pero no en el Plan Anual de 2023. Por tanto, el Real
Decreto-ley 15/2022 no ha sido cumplido en sentido estricto, si bien se trata de un
incumplimiento de carácter formal.
Esta circunstancia se ha producido en relación con la determinación de los puntos
estratégicos de gestión (artículo 48.4.c), que se establecen en Planes de Prevención
de menor escala, con el apartado relativo a las modalidades de ejecución de los
trabajos (artículo 48.4.f), que se regulan en detalle en el Decreto 152/2017, y con el
apartado relativo a las prohibiciones o limitaciones a la circulación de vehículos a
motor por pistas forestales (artículo 48.4.i de la Ley de Montes), que se regula en la
Ley 6/2015, de 24 de marzo, Agraria de Extremadura.
8. La obligación de incorporar a los Planes Anuales de Prevención las recomendaciones de los
instrumentos de planificación forestal, establecida en la nueva redacción del artículo 48.5.a de
la Ley de Montes, dada por el Real Decreto-ley 15/2022, ha sido cumplida por la Comunidad
Autónoma de Extremadura.
9. La obligación de que los Planes Anuales de Prevención deben señalar las infraestructuras que
tengan servidumbres de uso, recogida en el artículo 48.5.b de la Ley de Montes, no ha sido
cumplida, puesto que dicha información no figura en el Plan Anual de 2023. No obstante, este
incumplimiento no supone, a priori, un riesgo, al constar dicha información en una base de datos
georreferenciada.
RECOMENDACIÓN N. º 3:
A la Dirección General de Política Forestal de la Comunidad Autónoma de Extremadura:
Que se inicien los procedimientos necesarios para la inclusión expresa en el Plan Anual de
Prevención de todas las medidas previstas en la nueva redacción de los artículos 48.4 y 48.5.b
de la Ley de Montes, aun cuando medidas similares figuren reguladas en normativa autonómica
previa o en otros instrumentos de planificación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 53
III.2. EN RELACIÓN CON LA FINANCIACIÓN DE LAS MEDIDAS ESTABLECIDAS EN EL REAL
DECRETO-LEY 15/2022 Y CON EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DEL PLAN DE
PREVENCIÓN (SUBAPARTADO II.2)
III.2.1. Comunidad Autónoma de Cantabria (Epígrafe II.2.1)
10. La Comunidad Autónoma de Cantabria no ha percibido financiación adicional procedente del
Estado para la elaboración del borrador del PEPLIF 2023-2027, y tampoco se ha dotado
financiación específica propia para este fin.
11. La elaboración del borrador del PEPLIF 2023-2027 se ha llevado a cabo con medios propios
de la Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático. El inicio de este
proceso no se motiva en la aprobación del Real Decreto-ley 15/2022, si bien a raíz de su
publicación, la Comunidad Autónoma de Cantabria incluyó determinadas acciones en el
borrador del PEPLIF 2023-2027, con objeto de dar cumplimiento en el futuro a dicho Real
Decreto-ley.
III.2.2. Comunidad Autónoma de Extremadura (Epígrafe II.2.2)
12. La Comunidad Autónoma de Extremadura no ha recibido financiación adicional procedente del
Estado, ni tampoco se han dotado partidas adicionales a las previstas inicialmente en el
Presupuesto de Gastos procedentes de fondos de la propia Comunidad destinadas a financiar
la elaboración del Plan Anual de 2023.
13. El Plan Anual de 2023 se ha elaborado con medios propios de la Dirección General de Política
Forestal y en el plazo establecido preceptivamente en el Real Decreto-ley 15/2022, por lo que
se concluye que el procedimiento y la financiación para la elaboración del citado Plan han sido
adecuados.
Madrid, 27 de abril de 2023
LA PRESIDENTA
Enriqueta Chicano Jávega
ALEGACIONES FORMULADAS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 57
TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES RECIBIDAS
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido el 8 de marzo de 2023 al Presidente del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria,
al Presidente de la Junta de Extremadura, al Consejero de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca,
Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria, a la Consejera de Agricultura, Desarrollo
Rural, Población y Territorio de la Junta de Extremadura, al Director General de Biodiversidad,
Medio Ambiente y Cambio Climático del Gobierno de Cantabria y al Director General de Política
Forestal de la Junta de Extremadura, para que alegasen y presentasen los documentos y
justificantes que consideraran convenientes.
En consecuencia, el Anteproyecto de Informe fue remitido a un total de seis destinatarios.
No se han recibido alegaciones de ninguno de los dos Presidentes, ni de ninguno de los dos
Consejeros.
Por su parte, el Director General de Política Forestal de la Junta de Extremadura remitió escrito con
fecha 16 de marzo de 2023 comunicando que no formulaba alegaciones.
Dentro del plazo establecido para ello, se han recibido alegaciones del Director General de
Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático del Gobierno de Cantabria.
A la vista de las citadas alegaciones, se han efectuado las oportunas modificaciones en el texto del
Informe, incorporando los cambios que se han considerado necesarios, ya sea por aceptar su
contenido o para razonar el motivo por el que no se han aceptado. Debe indicarse que no han sido
objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones que constituyen meras explicaciones y que,
por tanto, no implican una disconformidad del alegante con el contenido del Informe.
Teniendo en cuenta lo anterior, el resultado definitivo de la fiscalización es el expresado en el
presente Informe.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL DIRECTOR GENERAL DE BIODIVERSIDAD, MEDIO
AMBIENTE Y CAMBIO CLIMÁTICO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Documento firmado electrónicamente por el Tribunal de Cuentas.
Autenticidad verificable mediante Código Seguro de Verificación (CSV) en https://sede.tcu.es
CSV:
PAULA COLINA SISNIEGA con DNI ha registrado el trámite Alegaciones a la Fiscalización “¿Han
adaptado las Comunidades Autónomas de Cantabria y Extremadura sus planes de prevención, vigilancia y
extinción de incendios forestales a las condiciones actuales de expansión y desestacionalización de los
incendios? a las 11:58:08, el día 15/03/2023.
Su número de registro es el 202399900028181.
ALEGACIONES A LA FISCALIZACIÓN “¿HAN ADAPTADO LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS DE CANTABRIA Y EXTREMADURA SUS PLANES DE PREVENCIÓN,
VIGILANCIA Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES A LAS CONDICIONES
ACTUALES DE EXPANSIÓN Y DESESTACIONALIZACIÓN DE LOS INCENDIOS?
FORMULARIO 1: IDENTIFICACIÓN
Identificación del alegante
Nombre y apellidos:
ANTONIO JAVIER LUCIO CALERO
Cargo:
DIRECTOR GENERAL DE BIODIVERSIDAD, MEDIO AMBIENTE Y CAMBIO CLIMÁTICO
Entidad:
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Periodo:
2020
Correo electrónico:
:
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
No
Identificación del representante
Nombre y apellidos:
PAULA COLINA SISNIEGA
DNI:
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
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Cargo:
Correo electrónico:
Anexos de la sección:
Nombre: Plantilla para representacion .report.pdf, Hash: ibZU85MYk95gBnamUGWLDg==
FORMULARIO 2: ALEGACIONES PRESENTADAS
Alegaciones
Anexos de la sección:
Nombre: Alegaciones_-_DG.report.pdf, Hash: TR5fuSXoXbA2E61/csO1tw==
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
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Firma 1: 15/03/2023 - Antonio Javier Lucio Calero
DIRECTOR GENERAL-D.G. BIODIVERSIDAD, MEDIO AMBIENTE Y CAMBIO CLIMATICO
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39011 Santander – CANTABRIA
Telf: 942 207599
ASUNTO: ALEGACIONES AL TEXTO DEL ANTEPROYECTO DE INFORME DE
FISCALIZACIÓN ¿HAN ADAPTADO LAS COMUNIDADES AUTÓNOM AS DE CANTABRIA Y
EXTREMADURA SUS PLANES DE PREVENCIÓN, VIGIL ANCIA Y EXTINCIÓN DE
INCENDIOS FORESTALES A LAS CONDICIONES ACTU ALES DE EXPANSIÓN Y
DESESTACIONALIZACIÓN DE INCENDIOS?
Visto el texto del Anteproyecto de informe se emite el presente escrito que contiene
diferentes observaciones y alegaciones al mismo.
Se añade a este informe un Anexo mediante el que se solicita la corrección de varios
aspectos relativos al número de grandes incendios en la Comunidad y al análisis de los
periodos de simultaneidad, sin incidencia en las conclusiones incluidas en el
Anteproyecto de Informe, que derivan tanto de erratas como de confusiones menores
en la emisión e interpretación de algunos de los datos proporcionados.
1.- CONSIDERACIONES PREVIAS
Con carácter previo a la formulación de alegaciones al anteproyecto de informe se
entiende oportuno realizar una reflexión sucinta relativa al objetivo perseguido por el
Real Decreto-ley 15/2022 y la viabilidad técnico-administrativa de su cumplimiento.
Como se recoge en el anteproyecto de informe la situación de emergencia a la que se
refiere y justifica la aprobación de este RDL se fundamenta en los incendios forestales
ocurridos en España en el verano de 2022, los cuales comprometían gravemente la
seguridad de las personas, las infraestructuras y el medio ambiente.
En este sentido, cabe indicar que en la Comunidad Autónoma de Cantabria durante el
periodo analizado (2016-2022) no se ha registrado ningún gran incendio en el periodo
veraniego (junio a agosto).
De hecho, en la campaña 2022, la superficie afectada durante el periodo de junio a
agosto asciende a unas 376 ha, en un total de 72 incendios, lo que supone una superficie
promedio de 5,2 hectáreas por incendio. Estas 376 hectáreas suponen el 3,5% de la
superficie anual afectada en Cantabria (10.677,6 hectáreas, según datos de avance de
carácter provisional).
Los datos anteriores evidencian que la situación de emergencia a la que alude el RDL
no ha ocurrido en Cantabria, siendo más propia, a juicio de esta Dirección General, de
ambientes mediterráneos. Esta cuestión se recoge en cierta medida en el anteproyecto
de informe y obviamente no justifica que la CCAA no haya de cumplir con lo dispuesto
en la norma.
La segunda cuestión que se plantea es el análisis de la viabilidad técnica y
administrativa para dar cumplimiento a lo exigido normativamente. El RDL se publica el
día 2 de agosto y plantea un nuevo sistema de planificación que afecta de forma integral
al Operativo, en las áreas de prevención, vigilancia, extinción y restauración y que se ha
de materializar mediante la aprobación de un Plan Anual de Prevención, Vigilancia y
INFORME DE ALEGACIONES
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Extinción cuyas directrices y criterios precisos para su elaboración han de ser aprobados
mediante real decreto.
Estos planes han de ser objeto de publicidad previa y aprobados y publicados antes del
31 de octubre del año precedente a su aplicación.
Recapitulando, las Comunidades Autónomas disponen de un plazo inferior a 90 días
para elaborar documentos técnicos integrales para toda la Comunidad Autónoma en el
ámbito de la prevención, vigilancia y extinción, someterlos a publicidad, integrar los
posibles cambios y aprobarlos, todo ello, sin que haya sido aprobado el Real Decreto
que fijará las directrices y criterios precisos para su elaboración, al no haberse aprobado
el Real Decreto que fijará estas cuestiones.
En modo alguno pretende esta Dirección General cuestionar la normativa vigente, sin
embargo, en el marco de este procedimiento es necesario manifestar que la norma ha
impuesto a las CCAA una obligación de contenido imposible, circunstancia en la que no
se va a incidir pues resulta evidente.
En este sentido, esta Dirección General entiende que sería de justicia que el
anteproyecto de informe contuviese además de los cumplimientos e incumplimientos de
la Comunidad, una referencia al escenario y la obligación planteada normativamente.
2.- ALEGACIONES A LAS CONCLUSIONES
2.1.- Conclusiones relativas al cumplimiento del Real Decreto-Ley 15/2022
Conclusión nº 1
Se comparte.
Conclusión nº 2
Se comparte.
Conclusión nº 3
La conformidad o disconformidad sobre los diferentes apartados que
contiene esta conclusión se recoge a continuación:
a.- Dos de las medidas han sido incluidas
Se comparte.
b.- Dos de las medidas no han sido incluidas
Se disiente parcialmente en el primero de los casos,
compartiéndose lo relativo al segundo.
El artículo 48.4.c alude a la determinación de los puntos
estratégicos de gestión, así como las áreas de actuación
singularizada. En este sentido, el PEPLIF 2023-2027 prevé la
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Acción 3.3.2 “Elaborar una metodología de planificación
preventiva a escala de paisaje para la reducción de riesgos
derivados de los incendios y su gestión”.
Sin ánimo de reproducir el contenido de la misma el primer párrafo
que expone el contenido de esa medida indica lo siguiente:
“Se diseñará una guía metodológica de planificación preventiva a
escala de paisaje centrada en el análisis de la distribución espacial
de la carga de combustible que permita identificar, prevenir y
corregir, situaciones de riesgo para las personas, las
infraestructuras críticas y el medio ambiente. A partir de los
resultados obtenidos se formularán los sucesivos Planes anuales
de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales
La guía metodológica tiene previsto combinar tanto los conceptos
relativos a puntos estratégicos de gestión y áreas de actuación
singularizada como las metodologías relativas a perímetros
operacionales delineables para el control y extinción de incendios
(POD), ampliando el desarrollo a las áreas de interfaz urbano
forestal.
Por tanto, esta Dirección General entiende que este apartado sí
se encuentra entre las medidas incluidas en el PEPLIF 2023-
2027.
c.- Tres de las medidas aparecían recogidas en normativas autonómicas
Se disiente parcialmente de esta conclusión.
Tal y como se indica en el informe los aspectos a los que hace
referencia los apartados h), i) y j) se encuentran regulados en las
Ordenes DES/44/2007 y el Decreto 12/2011.
Ambos PEPLIF hacen alusión a estas normas indicando la
posibilidad de mejorar su contenido, cuestión que fue recogida en
sendas acciones. El proceso de revisión de la primera fase
estratégica del PEPLIF señaló que estás acciones no fueron
ejecutadas y, al considerarse necesarias, se han vuelto a incluir el
PEPLIF 2023-2027 (acciones 3.2.2 y 2.3.1).
Por tanto, esta Dirección entiende que estas tres medidas
debieran formar parte de las incluidas en los PEPLIF.
d.- Tres de las diez medidas no han sido previstas en su totalidad, si bien
algunos de los aspectos de las medidas sí estaban contemplados en los
PEPLIF
Se comparte lo relativo a los apartados 48.4.a y 48.4.e, disintiendo
en lo concerniente al apartado 48.4.d.
La fortaleza del modelo en Cantabria es precisamente la
asignación estable y permanente de medios técnicos y
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profesionales singularizados al desarrollo de las políticas de
gestión del riesgo por incendios forestales en todos sus aspectos.
En este sentido ambos PEPLIF realizan una valoración objetiva
de las deficiencias y ámbitos de mejora del modelo. Así, durante
el PEPLIF 2017-2020 se ha alcanzado en su totalidad el objetivo
previsto en relación con el personal de campo, no llegando a
culminarse en el ámbito técnico, encontrándose pendiente la
creación de una sección específica de incendios, cuestión que se
ha vuelto a incluir en el PEPLIF 2023-2027.
Esta Dirección General entiende que esta medida se encuentra
en la base conceptual de ambos PEPLIF, motivo por el cual
debiera incorporarse entre las que sí contemplan los PEPLIF.
Cuestión distinta es que no se haya conseguido alcanzar en su
totalidad el objetivo previsto durante la primera fase del PEPLIF.
Conclusión nº 4
Se disiente de esta conclusión.
El PEPLIF 2023-2027 configura los Planes Anuales de Prevención,
Vigilancia y Extinción como una acción (3.4.1), integrada en un Objetivo
Específico (3.4) dentro del Objetivo General Nº 3 dirigido a reducir el
impacto de los incendios forestales en Cantabria, disminuyendo su
número y sus efectos sobre el medio.
Como quiera que los Planes Anuales de Prevención, Vigilancia y
Extinción derivan del Marco Estratégico que rige el PEPLIF, es
consustancial a su naturaleza su concordancia y alineamiento con los
objetivos de éste, no pudiendo ocurrir de otra manera.
Por tanto, la cautela a la que se hace referencia se encuentra totalmente
garantizada.
Conclusión nº 5
Se comparte.
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2.2.- Conclusiones relativas a la financiación de las medidas establecidas en el
Real Decreto-Ley 15/2022 y con el procedimiento de elaboración del Plan de
Prevención
Conclusión nº 10
Se comparte.
Conclusión nº 11
Se comparte.
Santander, a fecha de la firma electrónica
VºBº
EL DIRECTOR GENERAL DE BIODIVERSIDAD,
MEDIO AMBIENTE Y CAMBIO CLIMÁTICO
Antonio Lucio Calero
TRIBUNAL DE CUENTAS. SECCIÓN DE FISCALIZACIÓN
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ANEXO. Solicitud de corrección de varios aspectos del epígrafe II.- Resultados
de la Fiscalización
Grandes incendios forestales
En la página 19 del Anteproyecto de informe se hace referencia a la existencia de 3
grandes incendios forestales durante el periodo 2016-2022.
De acuerdo con la información que obra en el PEPLIF 2023-2027 y que se expone a
continuación se han registrado 4 grandes incendios durante ese periodo. Además, se
observa que algunos de los datos se encuentran entremezclados.
Simultaneidad
En la página 21 del Anteproyecto de informe se analiza la simultaneidad de incendios
en Cantabria en relación con la capacidad del Operativo.
Se solicita que se revise dicha redacción al no ajustarse a lo recogido en el epígrafe
4.1.4. Análisis de periodos de simultaneidad del PEPLIF 2023-2027.
Así, de conformidad con lo indicado en dicho epígrafe, el Operativo:
Gestiona con solvencia hasta 15 incendios
Entre 16 y 30 incendios actúa al 100% de capacidad.
En situaciones con más de 30 incendios la capacidad del Operativo puede
quedar superada. El hecho de que ocurra esta circunstancia dependerá de la
naturaleza de esos incendios. De otra parte, en esas situaciones el Operativo
recaba el apoyo de otros medios del Gobierno de Cantabria y del TED conforme
los protocolos establecidos manteniendo la situación bajo control en buena parte
de esas ocasiones.
De otra parte, desde ese organismo se dirigió una petición expresa para completar los
datos que aparecen en el PEPLIF (periodo del 1 de enero de 2016 a 30 de junio de
2022) remitiéndose desde esta Dirección los datos de la anualidad completa de 2022.
Por tanto, el periodo de 1 de enero de 2022 a 30 de junio de 2022 se encuentra
duplicado.
Los datos correctos para todo el periodo (1 de enero de 2016 a 31 de diciembre de 2022)
se recogen en la siguiente tabla.
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DIRECTOR GENERAL-D.G. BIODIVERSIDAD, MEDIO AMBIENTE Y CAMBIO CLIMATICO
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Dirección General de
Biodiversidad, Medio Ambiente
y Cambio Climático
C/ Albert Einstein, 2
Parque Científico y Tecnológico de Cantabria
39011 Santander – CANTABRIA
Telf: 942 207599
TIPOLOGÍA
Nº DÍAS
Porcentaje
Porcentaje
Acumulado
Días SIN incendios
1.496
58,5%
58,5%
Días entre 1 y 5 incendios
773
30,2%
88,7%
Días entre 6 y 15 incendios
191
7,5%
96,2%
Días entre 16 y 30 incendios
65
2,5%
98,7%
Días entre 31 y 50 incendios
23
0,9%
99,6%
Días con MÁS de 50 incendios
9
0,4%
100,0%
En relación con lo anterior, esta Dirección General estima que el Operativo se ha
encontrado sobrepasado los 9 días con más de 50 incendios y 10 días más de entre los
23 en que han ocurrido entre 31 y 50 incendios.
Esto es, 19 días durante la totalidad del periodo, lo cual supone un 0,7% de los casos.
