INFORME nº 1243 de 2017 de Tribunal de Cuentas, 30-11-2017
| Fecha | 30 Noviembre 2017 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.243
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL CUMPLIMIENTO
DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS POR EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE CASTRO
URDIALES
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 30 de noviembre de 2017 el
Informe de Fiscalización del cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el
Tribunal de Cuentas en el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Castro Urdiales y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria, así como al
Pleno del Ayuntamiento de Castro Urdiales, según lo prevenido en el art. 28 de la Ley de
Funcionamiento
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 11 I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR .................................................. 11
I.2. TIPO DE FISCALIZACIÓN Y OBJETIVOS .................................................................... 11
I.3. ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN Y PROCEDIMIENTO ............................................... 11
I.4. ANTECEDENTES .......................................................................................................... 12
I.4.1. Informe de la Fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004
y 2005 .......................................................................................................................... 12
I.4.2. Datos generales del Ayuntamiento de Castro-Urdiales ........................................... 13
I.5. RENDICIÓN DE CUENTAS ........................................................................................... 13
I.6. MARCO NORMATIVO ................................................................................................... 15
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 15
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ..................................................................... 16 II.
II.1. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA ESTRUCTURA
ORGANIZATIVA, AL ESTABLECIMIENTO DE PROCEDIMIENTOS, A LOS MEDIOS
PERSONALES Y A LOS DESARROLLOS INFORMÁTICOS ...................................... 17
II.2. SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA A LAS ÁREAS DE GESTIÓN
PARTICULARMENTE AFECTADAS POR LAS DEBILIDADES DEL CONTROL
INTERNO ..................................................................................................................... 26
II.2.1. Tramitación presupuestaria y rendición de las cuentas anuales ............................ 26
II.2.2. Resultado presupuestario y remanente de tesorería ............................................... 31
II.2.3. Gestión recaudatoria .................................................................................................. 34
II.2.4. Contratación................................................................................................................ 38
II.3. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA EN MATERIA DE IGUALDAD .......................... 44
II.4. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA ............................. 47
II.4.1. Publicidad activa ........................................................................................................ 47
II.4.2. Derecho de acceso a la información pública ............................................................ 49
CONCLUSIONES ......................................................................................................... 49 III.
RECOMENDACIONES ................................................................................................. 55 IV.
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
BOC Boletín Oficial de Cantabria
EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local
LTAIBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno
RPT Relación de puestos de trabajo
TREBEP Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el
TRLRHL Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
VPT Valoración de puestos de trabajo
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO 1: PRINCIPALES MAGNITUDES DEL AYUNTAMIENTO DE CASTRO-URDIALES
PERIODO 2009-2016 ............................................................................................ 14
CUADRO 2: APLICACIONES INFORMÁTICAS UTILIZADAS .................................................... 23
CUADRO 3: INTERRELACIÓN ENTRE APLICACIONES INFORMÁTICAS O ENTRE ÁREAS
DE GESTIÓN ......................................................................................................... 24
CUADRO 4: MODIFICACIONES DE CRÉDITO Y GRADO DE EJECUCIÓN, PERIODO 2009-
2016 ....................................................................................................................... 28
CUADRO 5: TIPOS DE MODIFICACIÓN DE CRÉDITO, PERIODO 2009-2016. ......................... 29
CUADRO 6: RESULTADO PRESUPUESTARIO, PERIODO 2009-2015 ..................................... 32
CUADRO 7: REMANENTE DE TESORERÍA, PERIODO 2009-2015 ........................................... 33
CUADRO 8: DEPURACIONES DE SALDOS DEUDORES 2009-2016 ........................................ 36
CUADRO 9: EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS PERIODO 2009-2016 ...................................... 37
CUADRO 10: CONTRATOS ADJUDICADOS, PERIODO 2009-2016 ........................................ 39
CUADRO 11: PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE CASTRO-URDIALES A 30 DE ABRIL
DE 2017 ................................................................................................................. 45
CUADRO 12: CUMPLIMIENTO ACCIONES PLAN IGUALDAD 2010-2014 ................................ 46
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 11
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para 2016, aprobado por el Pleno de la
Institución el 22 de diciembre de 2015, y modificado en relación con este asunto el 22 de diciembre
de 2016, incluyó, entre las acordadas a iniciativa propia, la “Fiscalización del cumplimiento de las
recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de fiscalización del
Ayuntamiento de Castro-Urdiales”, acordándose también, en esa misma fecha de diciembre de
2016, el inicio de las actuaciones.
El Programa para 2016 se enmarca en el plan estratégico de la actividad fiscalizadora del Tribunal
de Cuentas 2015-2017, en el que se establecen los objetivos de dicha actividad, las líneas
generales de actuación y las áreas de control preferente. Esta fiscalización responde a uno de los
objetivos recogidos en el mismo, cual es, la intensificación del seguimiento de las recomendaciones
de la Institución sobre la gestión económico-financiera pública.
I.2. TIPO DE FISCALIZACIÓN Y OBJETIVOS
La fiscalización cuyos resultados se presentan en este Proyecto de Informe es de cumplimento y
operativa o de gestión, según la clasificación realizada en la Norma Técnica 6 de las Normas de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas, de 23 de diciembre de 2013, en cuanto que las
recomendaciones cuyo seguimiento constituye su objeto se refieren a aspectos relacionados con la
legalidad y al establecimiento de procedimientos encaminados a la mejora de la gestión
económico-financiera de la Entidad. El alcance de los mencionados tipos de control se extiende,
por la propia naturaleza y esencia de la fiscalización, a los ámbitos concretos de cada uno de ellos
abordados por las recomendaciones cuyo cumplimiento se verifica.
Los objetivos de esta fiscalización, de acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno
del Tribunal de Cuentas el 23 de febrero de 2017, son los siguientes:
1. Analizar el grado de cumplimiento de las recomendaciones realizadas en el Informe del
Tribunal de Cuentas relativo al Ayuntamiento de Castro-Urdiales y de las correlativas de la
Resolución de 29 de septiembre de 2009 de la Comisión Mixta para las relaciones con el
Tribunal de Cuentas, referida a dicho Informe.
2. Verificar y evaluar, desde la perspectiva de los principios de buena gestión financiera, las
modificaciones introducidas en los sistemas y procedimientos de control interno y de gestión
económico-financiera aplicados por la Entidad al objeto de dar cumplimiento a las
recomendaciones efectuadas.
3. Examinar el cumplimiento de la normativa aplicable a la actividad realizada por las
entidades fiscalizadas en las áreas objeto de recomendación.
Asimismo, aun cuando no fueron objeto de recomendación, en cumplimiento de las prescripciones
recogidas en los Programas de fiscalizaciones tanto de 2016 como de 2017 y como se preveía en
las Directrices Técnicas, se ha verificado la observancia de la normativa para la igualdad efectiva
de mujeres y hombres y de la relativa a la transparencia en todo aquello que, de conformidad con
dicha normativa, guardaba relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
I.3. ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN Y PROCEDIMIENTO
El ámbito objetivo de la fiscalización se extiende, con el alcance que en cada caso corresponde, a
la estructura organizativa del Ayuntamiento, a los procedimientos de gestión y control interno
aplicados por aquel en su funcionamiento, así como a los medios personales de que está dotado;
12 Tribunal de Cuentas
todo ello, en los aspectos y ámbitos que, atendiendo a los principales resultados de la fiscalización
expuestos en las conclusiones, fueron objeto de recomendación en el Informe del Tribunal de
Cuentas sobre la Entidad fiscalizada, al objeto de proceder a verificar su cumplimiento. No han sido
objeto de análisis otras áreas o aspectos siendo así que, al no haberse formulado
recomendaciones respecto de los mismos, no integran el ámbito de la fiscalización.
Su ámbito subjetivo, al igual que lo fue en aquella cuyas recomendaciones son objeto de
seguimiento, viene constituido por el Ayuntamiento de Castro-Urdiales.
La fiscalización se refiere a la situación de dicho Ayuntamiento al momento de finalización de las
actuaciones fiscalizadoras, junio de 2017, habiéndose verificado las acciones llevadas a cabo por la
Entidad desde la fecha de aprobación por el Pleno del Tribunal de Cuentas del Informe de
Fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, lo que tuvo lugar el 26
de febrero de 2009. Igualmente, cuando se ha considerado preciso para una mejor consecución de
los objetivos de la fiscalización, el análisis ha abarcado también a aquellas medidas cuya adopción
o implementación se inició con posterioridad a los ejercicios que fueron fiscalizados -2004 y
2005- pero con anterioridad a la fecha de aprobación del Informe –febrero de 2009- y que han sido
objeto de mejoras o desarrollos ulteriores con repercusión en la gestión, la organización y el control
de la Entidad, en línea con lo previsto en las recomendaciones formuladas en el Informe.
Los trabajos se han efectuado de acuerdo con las Normas de Fiscalización aprobadas por el Pleno
del Tribunal de Cuentas en sesión de 23 de diciembre de 2013.
Para la realización de los controles se han mantenido comunicaciones permanentes con la Entidad
fiscalizada, efectuándose las solicitudes que han resultado necesarias al objeto de llevar a cabo los
correspondientes análisis. La documentación ha sido remitida en este procedimiento fiscalizador
por vía telemática a través de la Sede electrónica del Tribunal de Cuentas. Asimismo, se ha
desplazado el equipo de fiscalización a la sede del Ayuntamiento para realizar las revisiones y
comprobaciones precisas.
El Ayuntamiento ha prestado adecuadamente su colaboración, sin que se hayan producido
circunstancias que hayan originado limitaciones al alcance de la fiscalización.
I.4. ANTECEDENTES
I.4.1. Informe de la Fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y
2005
La fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, se llevó a cabo a
iniciativa del Tribunal de Cuentas, de conformidad con lo previsto en el artículo 45 de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
Los objetivos de la fiscalización, con arreglo a las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal de Cuentas en sesión de 28 de noviembre de 2006, fueron los siguientes:
1. Evaluar los procedimientos de control interno aplicados en el Ayuntamiento con el fin de
determinar si eran suficientes para garantizar una correcta actuación en la actividad
económico-financiera.
2. Comprobar si los estados contables y cuentas anuales de los ejercicios 2004 y 2005
representaban la situación financiera y patrimonial del Ayuntamiento, de acuerdo con los
principios y criterios contables que le eran de aplicación.
3. Analizar si la gestión económico-financiera se había realizado de conformidad con la
normativa de aplicación, con especial atención a la gestión urbanística y a la actividad
contractual.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 13
Las áreas más relevantes en las que se identificaron deficiencias en dicha fiscalización, como se
plasmó en sus conclusiones, fueron: la organización del Ayuntamiento y los procedimientos de
gestión; la formación y rendición de las cuentas generales; la representatividad de las cuentas; la
elaboración y tramitación de los presupuestos generales; la gestión urbanística, de personal y
recaudatoria; y la contratación.
Se incluyeron en el Informe cuatro recomendaciones dirigidas a impulsar medidas que redundaran
en el fortalecimiento de ciertos aspectos de la organización, de los recursos personales del
Ayuntamiento, de las aplicaciones informáticas implantadas para el tratamiento de la información, y
relativos a algunos procedimientos de gestión cuyas principales deficiencias resultaban de las
debilidades del control interno, todas ellas formuladas a la luz de los principales resultados de la
fiscalización expuestos en las conclusiones del Informe.
El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en sesión de 26 de febrero de 2009, el Informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, y acordó su elevación a
las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria y su remisión al Pleno de la Corporación,
según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
La Comisión Mixta, en su sesión de 29 de septiembre de 2009, a la vista del Informe remitido por el
Tribunal de Cuentas, acordó instar al Ayuntamiento de Castro-Urdiales al cumplimiento de las
recomendaciones emitidas en dicho Informe.
I.4.2. Datos generales del Ayuntamiento de Castro-Urdiales
El municipio de Castro-Urdiales tenía una población, a 1 de enero de 20161, de 31.901 habitantes
(16.025 mujeres y 15.876 hombres), magnitud muy similar a la de la fecha de aprobación del
Informe que dio lugar a las recomendaciones, siendo así que se produjo únicamente un incremento
entre ambas del 0,73% de la población. Su superficie es de 96 Km2.
El referido municipio está formado por el núcleo urbano en el que radica la capitalidad del municipio
y otros nueve núcleos territoriales: Cérdigo, Islares, Lusa, Mioño, Ontón, Oriñón, Otañes, Sámano y
Santullán, instituidos como Juntas Vecinales, acogiéndose a lo establecido en la Ley 6/1994, de 19
de mayo, de Entidades Locales Menores de Cantabria.
El Ayuntamiento contaba, a fecha de realización de los trabajos de la presente fiscalización –junio
de 2017-, con dos entidades dependientes. El Organismo Autónomo Residencia Municipal, adscrito
a la Concejalía de Asuntos Sociales, Área de Igualdad, Cooperación al Desarrollo y Participación
Ciudadana, y cuyo objeto social, según sus estatutos, viene constituido por la gestión de la
Residencia, dedicada a proporcionar a las personas de la tercera edad alojamiento, atención
alimenticia, asistencia social, atención geriátrica, cultural, recreativa y a la realización de cuantas
actividades conexas o complementarias de las anteriores sean necesarias para su mayor eficacia.
La segunda entidad dependiente es el Organismo Autónomo Local Servicio de Extinción,
Prevención de Incendios y Salvamento, adscrito a la Concejalía de Obras, Servicios y Personal,
cuyo fin es la realización de las facultades y funciones que el Ayuntamiento le confíe en relación
con el servicio de extinción, prevención de incendios y salvamento, y la práctica de cuantas
actividades conexas o complementarias sean necesarias para su mayor eficacia y, en concreto, las
I.5. RENDICIÓN DE CUENTAS
Las cuentas generales del Ayuntamiento de Castro-Urdiales de los ejercicios 2009 a 2013, con el
contenido establecido en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba
en el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), incluyendo las
cuentas de sus organismos autónomos, fueron rendidas con posterioridad al plazo dispuesto en el
1 Datos del INE, últimos disponibles a agosto de 2017.
14 Tribunal de Cuentas
artículo 223 de dicho texto legal (15 de octubre del año siguiente). El retraso en la rendición de las
cuentas fue, de media, de 152,6 días para los cinco años, con una tendencia decreciente en el
periodo, rindiéndose la cuenta general correspondiente al ejercicio 2009 con 206 días de retraso
sobre la fecha establecida en la Ley y la del ejercicio 2013 con 117 días de demora sobre dicha
fecha.
La cuenta general del ejercicio 2014, si bien se envió al Tribunal de Cuentas a través de su
Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales el 28 de diciembre de 2015, no
había sido aprobada por el Pleno de la Corporación, como hubiera requerido el artículo 212.5 del
TRLRHL, no entendiéndose por tanto legalmente rendida, por lo que debía haber sido remitida de
nuevo por la Entidad una vez fue aprobada por su Pleno.
La cuenta referida al ejercicio 2015 –última respecto de la que se halla vencido el plazo legal de
rendición-, que debió presentarse antes del 15 de octubre de 2016, se recibió en este Tribunal el 24
de mayo de 2017, esto es, 221 días después de vencido el plazo máximo señalado en la normativa.
En el siguiente cuadro se recoge el importe total de los créditos definitivos de las liquidaciones de
los presupuestos de gastos del Ayuntamiento de Castro-Urdiales de los ejercicios 2009-2016, las
obligaciones reconocidas netas en cada uno de los mismos, así como el nivel de ejecución del
presupuesto:
CUADRO 1: PRINCIPALES MAGNITUDES DEL AYUNTAMIENTO DE CASTRO-URDIALES
PERIODO 2009-2016
(Euros)
Ejercicio Créditos
definitivos Obligaciones
reconocidas netas Grado ejecución
(%)
2009
81.630.872,02
38.270.286,37
46,88
2010
65.178.947,52
33.225.954,71
50,98
2011
59.757.827,16
32.231.785,67
53,94
2012
55.871.835,81
29.686.812,28
53,13
2013
54.137.156,74
28.507.061,44
52,66
2014
60.338.879,38
32.057.978,95
53,13
2015
54.075.030,04
32.143.468,85
59,44
2016*
51.445.307,79
28.730.734,80
55,85
(*) Datos resultantes de la liquidación provisional remitida por el Ayuntamiento con ocasión de
la fiscalización.
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento.
La evolución de los créditos definitivos y de las obligaciones reconocidas netas fue similar a lo largo
del periodo 2009-2016, con una tendencia decreciente de 2009 a 2013, incrementándose entre
2013 y 2014 un 11% los créditos definitivos y un 12% las obligaciones reconocidas netas,
disminuyendo posteriormente hasta 2016. Para el conjunto del periodo, la evolución supuso una
disminución del 37% en los créditos definitivos y del 25% en las obligaciones reconocidas netas.
El grado de ejecución presupuestaria registró una evolución creciente en el periodo hasta el año
2015, salvo en 2013 en el que se redujo ligeramente, disminuyendo en 2016. La ejecución
representa de media, para el conjunto del periodo, un 53%.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 15
I.6. MARCO NORMATIVO
La normativa que regulaba la actividad económica, financiera, presupuestaria y contable del
Ayuntamiento desde el 26 de febrero de 2009, fecha de aprobación del Informe de Fiscalización del
Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, hasta la finalización de los trabajos de
fiscalización, en lo que se refiere a los aspectos que fueron objeto de las recomendaciones, ha
sido, fundamentalmente, la siguiente:
− Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).
− Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título
sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en
materia de presupuestos.
− Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido de
− Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del
modelo normal de contabilidad local, vigente hasta 31 de diciembre de 2014.
− Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP) y Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público, vigente desde el 16 de diciembre de 2011 (TRLCSP).
− Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprobó la Instrucción del modelo
normal de contabilidad local, vigente desde el 1 de enero de 2015.
El régimen jurídico aplicable al personal al servicio del Ayuntamiento y de sus organismos
dependientes se recoge, esencialmente, en las siguientes disposiciones:
- Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP).
- Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), vigente desde el 1 de
noviembre de 2015.
Además, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno (LTAIBG), y la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad efectiva de
Mujeres y Hombres, constituyen las disposiciones esenciales en materia de transparencia e
igualdad de género, respectivamente.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44 de la de la LFTCu, el Anteproyecto de Informe se remitió al
representante de la Entidad fiscalizada, así como a quienes lo habían sido a lo largo del periodo
fiscalizado, para que alegaran y presentaran los documentos y justificaciones que estimaran
conveniente.
Dentro del plazo concedido se recibieron alegaciones del Alcalde del Ayuntamiento de Castro-
Urdiales. Un ex Alcalde ha manifestado su voluntad de no formular alegaciones.
16 Tribunal de Cuentas
Las alegaciones, así como la documentación aportada, han sido objeto del oportuno tratamiento,
dando lugar a las modificaciones y matizaciones en el Proyecto de Informe que se han considerado
procedentes. Cuando los criterios interpretativos y las valoraciones realizadas en las alegaciones
discrepaban de los contenidos del Anteproyecto de Informe y no han sido asumidas por este
Tribunal de Cuentas, se han explicado sucintamente los motivos por los que se ha mantenido la
interpretación o valoración en él efectuada. No se han tenido en consideración ni se han realizado
cambios ni valoraciones respecto de las alegaciones que explican, aclaran o justifican los
resultados expuestos sin rebatir su contenido; que discrepan, sin fundamentarlo, de los hechos
comprobados por el Tribunal o de los criterios técnicos y jurídicos sostenidos en el Proyecto de
Informe; que plantean opiniones sin soporte documental o normativo; o que tratan de explicar,
aclarar o justificar determinadas actuaciones sin contradecir el contenido del Proyecto de Informe.
En los siguientes subapartados de este Proyecto de Informe se recoge el resultado definitivo de la
fiscalización.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
Los resultados obtenidos en el presente procedimiento fiscalizador se exponen a continuación
divididos en cuatro subapartados. Los dos primeros presentan el análisis respecto del seguimiento
de la aplicación por la Entidad fiscalizada de las recomendaciones formuladas. En concreto, el
primero de ellos, se refiere a la estructura organizativa del Ayuntamiento y a la interconexión entre
sus departamentos, a los medios personales de que dispone para el ejercicio de sus competencias
y funciones, a la existencia de procedimientos reglados de gestión y a las aplicaciones informáticas
con que cuenta para el adecuado tratamiento de la información, verificándose con ello el
cumplimiento de las Recomendaciones 1ª a 3ª. En el segundo subapartado se examinan los
aspectos relativos al desarrollo de la actuación de la Entidad en lo que se refiere a las principales
áreas de gestión en las que la incidencia de las debilidades del control interno resultó
especialmente relevante, analizándose así el cumplimiento por dicha Entidad de la Recomendación
4ª. Por su parte, los dos últimos subapartados se dedican al análisis de la observancia de la
normativa en materia de igualdad y de transparencia, respectivamente.
La estructura adoptada en los dos primeros subapartados tiene por objeto exponer los resultados
del seguimiento realizado en cuanto al cumplimiento de las recomendaciones de la manera más
coherente y estructurada posible, tratando de evitar, en la mayor medida, la fragmentación
expositiva de su contenido. Es por ello que, dada la interrelación existente entre las tres primeras
recomendaciones –siendo así que la 2ª y la 3ª son especificaciones o aspectos parciales de la 1ª-,
el tratamiento de su observancia por la Entidad fiscalizada se ha realizado de manera conjunta en
un único subapartado.
Con la misma finalidad se ha procurado llevar a cabo una exposición homogénea y unitaria de
diversos aspectos relativos a las áreas de gestión respecto de las que el Informe cuyo seguimiento
de recomendaciones se realiza, señalaba que las debilidades en el control interno –relativas a la
estructura, dotación o funcionamiento de este- habían tenido un particular impacto. Por lo tanto, e
igualmente con el fin de evitar la fragmentación del contenido de cada una de las referidas áreas
examinadas, se ha realizado en este Subapartado II.2 una aproximación global a las mismas, por lo
que también, en ocasiones, se recogen en él algunos aspectos específicos relacionados con la
organización, los recursos humanos, el establecimiento de procedimientos y las herramientas
informáticas empleadas en su gestión a que se refiere el Informe relativo a los ejercicios 2004 y
2005, remitiéndose en el tratamiento de estos resultados, con frecuencia, a lo expuesto en el
Subapartado II.1.
Se transcriben a continuación las recomendaciones formuladas en el Informe objeto de
seguimiento, a las que posteriormente se hará referencia particular de forma total o parcial en cada
uno de los subapartados, exponiéndose en cada uno de ellos los resultados del análisis realizado
respecto de la situación de la Entidad fiscalizada en lo que se refiere al cumplimiento o
incumplimiento del contenido de aquellas, a la luz de las conclusiones emitidas en dicho Informe:
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 17
Recomendación 1ª: El Ayuntamiento de Castro-Urdiales debería dotarse de una estructura
organizativa en la que estén definidas las competencias, funciones y procedimientos necesarios
para garantizar el adecuado funcionamiento de la Entidad, así como de un organigrama que
establezca la organización departamental de la Corporación y defina los circuitos de relaciones
entre los distintos Departamentos.
Recomendación 2ª. El Ayuntamiento debería establecer la necesaria segregación de funciones
que garanticen que no concurran competencias de gestión y de control sobre un mismo
responsable municipal.
Recomendación 3ª. El Ayuntamiento debería dotarse de aplicaciones informáticas que permitan
un tratamiento adecuado de la información, con el establecimiento de sistemas de codificación
homogéneos para la información común de los distintos Departamentos que intervienen en un
mismo procedimiento.
Estas aplicaciones deberían disponer de controles automatizados sobre vencimiento de plazos
que puedan afectar a la situación jurídica de los expedientes, de cumplimentación de campos
obligatorios y conciliaciones periódicas automáticas entre archivos.
Recomendación 4ª. El Ayuntamiento debería dotar de medios suficientes a la unidad encargada
del control interno y la contabilidad, de forma que se facilite el ejercicio de las competencias que
la legislación le atribuye.
II.1. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA ESTRUCTURA
ORGANIZATIVA, AL ESTABLECIMIENTO DE PROCEDIMIENTOS, A LOS MEDIOS
PERSONALES Y A LOS DESARROLLOS INFORMÁTICOS
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, contiene
cuatro conclusiones específicas referidas a la organización y a los procedimientos aplicados por la
Entidad, y seis conclusiones relativas a la gestión de personal. Es en el contexto de estas
conclusiones en el que se formularon las Recomendaciones 1ª a 3ª, persiguiéndose con las
medidas que en ellas se proponían asegurar el adecuado funcionamiento de la Entidad.
En relación con la organización y los procedimientos de gestión se señalaba en el Informe que en
el periodo 2004-2005 la Entidad no dispuso de un reglamento orgánico en el que se definiera su
estructura organizativa ni su funcionamiento en lo que se refiere a competencias, funciones y
procedimientos. Tampoco contó con un organigrama que pudiera suplir la ausencia de reglamento
orgánico.
No existió en el periodo una adecuada atribución de competencias ni una segregación de funciones
para la realización de un adecuado control de la gestión municipal. Se destacaba como
especialmente grave la situación de la Intervención municipal, por la carencia de medios
personales necesarios para el desempeño de sus competencias, así como por la asunción de
responsabilidades ajenas a su función; el desempeño de los puestos de asesoría jurídica y la
jefatura de servicio de disciplina urbanística por personas sin la cualificación profesional requerida;
la actuación del recaudador como interventor accidental, y el desarrollo de las funciones de
tesorero por el concejal de Hacienda durante los meses en los que estuvo vacante.
En materia de gestión de personal el Informe exponía que no se contaba con una estructura
organizativa en el Departamento de Personal, ni con manuales o procedimientos normalizados de
atribución de funciones y responsabilidades. La aplicación informática utilizada presentaba
importantes carencias al no ofrecer información sobre determinados aspectos básicos. La ausencia
de procedimientos y herramientas de gestión adecuados había provocado que las decisiones en
esta materia se adoptaran sin la información necesaria y que se contratara personal en función de
las necesidades puntuales planteadas por los distintos departamentos de la Entidad.
18 Tribunal de Cuentas
Además, se señalaba que las retribuciones y el régimen laboral estaban regulados por un convenio
aprobado por el Pleno de la Corporación en 1998, que se prorrogaba tácitamente año tras año, y
que era de aplicación a todo el personal del Ayuntamiento, incluido el personal funcionario,
contemplándose en el mismo para estos, retribuciones y permisos contrarios a la Ley 30/1984, de 2
de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública.
En 2004 se aprobó una relación de puestos de trabajo (RPT) que fue declarada nula por no haber
sido objeto de negociación colectiva. En todo caso, dicha relación no reunía las características
necesarias para ser el instrumento técnico a través del cual pudiera realizarse la ordenación del
personal de acuerdo con las necesidades de cada servicio. Durante el periodo 2004-2005 se utilizó
una valoración de puestos de trabajo (VPT), aprobada por el Pleno de la Corporación, que
determinaba cada uno de los puestos de trabajo y que servía de base para calcular el importe de
los complementos específicos a abonar a los trabajadores.
No se disponía de registro de personal. Por otra parte, realizado el análisis de una muestra de
expedientes de personal, se detectaron incidencias tales como la falta de documentos que
constataran el cumplimiento de los requisitos para el desempeño del puesto respectivo o la falta de
acreditación de la superación de las correspondientes pruebas selectivas; así como la existencia de
personal laboral cuyos contratos habían finalizado y la contratación de personal temporal para
proveer puestos de forma indefinida, así como de funcionarios interinos en cuya contratación no
quedaba justificada la urgencia; asimismo, resultó que el 12% de los expedientes no fue localizado.
Se examinaron también las nóminas de dos meses, constatándose la omisión de fiscalización de
una de ellas, que fue reparada por la Intervención por motivos de legalidad, y la firma de todas ellas
por el concejal de Hacienda, que asumió las competencias de tesorería en contra de lo previsto en
la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).
En cuanto a los referidos expedientes, el Informe manifestaba que no existía un sistema
normalizado para la formación y archivo de los mismos, por lo que no eran completos. Además, los
documentos se archivaban de forma separada y sin un código que permitiera su identificación
como integrantes de un mismo expediente.
Estructura organizativa y gestión de personal
De los análisis realizados en la presente fiscalización al objeto de determinar si se habían cumplido
las Recomendaciones 1ª y 2ª en lo que se refiere a la estructura organizativa y a los medios
personales de la Entidad, ha resultado que, a la fecha de realización de los trabajos de fiscalización
cuyos resultados se recogen en este Proyecto de Informe, junio de 2017, el Ayuntamiento seguía
sin contar con un reglamento orgánico municipal que definiera su estructura organizativa,
habiéndose adoptado únicamente dos reglamentos para regular órganos complementarios: el
Consejo Sectorial de Festejos y el Consejo Sectorial de Promoción Económica.2
2 El Alcalde de Castro-Urdiales ha manifestado en el trámite de alegaciones que la ausencia de ROM en los municipios
de régimen común no incide en la determinación de competencias, responsabilidades y procedimientos de cada uno de
los departamentos de gestión y del personal a su servicio, a diferencia de lo que sucede con la VPT, la R PT, el
organigrama administrativo funcional o los manuales de procedimiento, en los que sí se recogen estas cuestiones.
Continúa indicando que, salvo en el caso de municipios de gran población, el Reglamento Orgánico regula los órganos
políticos pero no la organización administrativa municipal.
En relación con dicha alegación, en primer lugar, debe aclararse que en los dos primeros párrafos referidos a la
“Estructura organizativa y gestión de personal” de este Proyecto de Informe, a los que afecta la alegación, no se afirma,
como parece entender el alegante, que el ROM sea el instrumento a través del cual deba definirse la estructura
administrativa, sino que el Ayuntamiento no cuenta con el ROM, con organigrama administrativo aprobado ni con ningún
otro instrumento en el que se defina la estructura administrativa.
Por otra parte, y en relación con el alcance del ROM, debe recordarse que el Real Decreto 2568/1986, de 28 de
noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales, de aplicación a todos los municipios, en su artículo 41, señala que el Alcalde dirige el gobierno y administración
municipales y, en el marco del Reglamento orgánico, la organización de los servicios administrativos de la Corporación; y,
en su artículo 45, establece que las delegaciones que puede otorgar el Alcalde deberán adaptarse a las grandes áreas en
que el Reglamento orgánico distribuya los servicios administrativos del Ayuntamiento; luego, de estos preceptos resulta
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 19
Tampoco se había aprobado un organigrama administrativo que supliera esta carencia de
reglamento orgánico; solamente disponía de sendos organigramas relativos a los Departamentos
de Rentas y de Informática, aprobados por Resoluciones de Alcaldía de 2002 y 2009. La Entidad
contaba, por otra parte, con un documento que contenía la estructura de las diferentes áreas de
gestión, con detalle del personal de cada una de ellas; documento que se aplicaba pero que no
había sido objeto de aprobación. También disponía de un registro de personal integrado en la
aplicación informática utilizada en dicho área.
En el Portal de transparencia del Ayuntamiento se incluye la publicación de un organigrama
político -que contiene los órganos de la Corporación y los miembros que los componen, así como
su adscripción política-, que se aprobó tras las elecciones de mayo de 2015 y que fue objeto de
modificación en mayo de 2017, tras la ruptura del pacto de gobierno inicialmente alcanzado.
Por su parte el Ayuntamiento aprobó una RPT, por Resolución de 28 de febrero de 2008, que se
publicó en el Boletín oficial de Cantabria (BOC) el 5 de marzo de 2008. Para su elaboración se
tuvieron en cuenta los criterios contenidos en el documento de la VPT anteriormente referido, en el
que encontraban su fundamento y motivación, así como la metodología aplicada para la
determinación de las retribuciones complementarias. La RPT ha sido modificada en diversas
ocasiones desde su aprobación –años 2010, 2011, 2012, 2014 y 2016-. La misma fue objeto de
ocho recursos desde mayo de 2008, de los que seis fueron desestimados íntegramente y dos se
estimaron de forma parcial, resultando una nueva valoración de una de las plazas contenidas en la
misma y el reconocimiento de la condición de “indefinido no fijo” para determinados puestos de
trabajo.
A fecha de realización de las actuaciones fiscalizadoras continuaba en vigor el convenio aprobado
por el Pleno el 25 de marzo de 1998, aplicable, como se ha indicado, a todo el personal del
Ayuntamiento, incluidos los funcionarios de carrera, interinos, contratados laborales y temporales
que presten servicios en la Entidad, según dispone su artículo 1, referido al ámbito de aplicación.
Sin embargo, el contenido de dicho convenio ha sido objeto de diversas modificaciones en relación
con el régimen de los funcionarios, con el fin de adaptarlo a la regulación del Real Decreto
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del
y 15, referidos al ámbito de aplicación del convenio y a los tipos de contratos, respectivamente; se
suspendieron, en noviembre de 2011, los artículos 31 a 36, sobre dietas, préstamos y
gratificaciones; y se derogaron, también en noviembre de 2011, los artículos 29, 30 y 32, relativos a
retribuciones y horas extraordinarias. Por último, en diciembre de 2016, se aprobaron acuerdos
sobre calendario laboral, vacaciones, asuntos particulares, permiso de gestación y permisos en
general. Todas estas modificaciones se realizaron a través de acuerdos plenarios previa la
preceptiva negociación; sin embargo, no han sido incluidas en el convenio ni unificadas en ningún
otro documento único en el que se recoja de forma completa la regulación dictada por el
Ayuntamiento para su aplicación al personal funcionario de la Entidad, en el marco del TREBEP y
del resto de normativa aplicable a los funcionarios públicos.
Debe tenerse en cuenta a estos efectos que en lo que se refiere al régimen de los funcionarios al
servicio de la Administración Local, los artículos 92 y siguientes de la LRBRL establecen que, en lo
no dispuesto en dicha Ley, se regulará por la legislación del Estado y de las comunidades
autónomas, y que las retribuciones básicas y complementarias de los funcionarios locales, así
como la jornada de trabajo serán las recogidas en la legislación estatal. Asimismo la LRBRL
dispone que la participación de los funcionarios, a través de sus organizaciones sindicales, en la
determinación de sus condiciones de empleo será la establecida con carácter general para todas
las Administraciones Públicas en el Estatuto Básico de la Función Pública, como norma
fundamental en la materia en la que se definen las condiciones laborales y retributivas de este
personal, siendo la normativa estatal vigente en la materia a la fecha de la presente fiscalización, el
TREBEP.
que el ROM tiene un alcance más amplio que el de mero regulador de los órganos políticos, abarcando también la
estructura básica de los servicios administrativos de la Entidad.
20 Tribunal de Cuentas
En consecuencia, de los análisis realizados ha resultado que, si bien el Ayuntamiento no disponía
de un organigrama debidamente aprobado en el que se recogiera una estructura administrativa-
funcional, al menos contaba con un documento que contenía las diferentes áreas de la Entidad y el
personal asignado a las mismas. La Entidad tenía, asimismo, una VPT que recogía cada uno de los
puestos incluidos en la RPT y definía las funciones y competencias de los mismos, lo que servía de
complemento al contenido de esta última. Adicionalmente se ha verificado la existencia de una
segregación de funciones, no concurriendo competencias de gestión y control en el mismo
responsable, todo ello conforme a lo señalado en la Recomendación 1ª del Informe objeto de
seguimiento.
El Departamento de Recursos Humanos, a la fecha de realización de la presente fiscalización, se
componía de cuatro personas, un técnico en recursos humanos, un administrativo y dos auxiliares,
siendo este el departamento responsable de los procedimientos relativos a la contratación de
personal y de la elaboración de la nómina, la cual era debidamente fiscalizada con carácter previo y
aprobada mensualmente por Decreto de Alcaldía.
Además, se ha verificado la adecuada cobertura de los puestos de Viceinterventor, de titular de la
Asesoría Jurídica, de jefe de Disciplina Urbanística, de Recaudador y de Tesorero, habiéndose
delimitado las funciones de los mismos en la VPT, y la concurrencia en sus titulares de la
cualificación referida en la RPT, adecuándose por tanto a las necesidades del Ayuntamiento en
línea con el contenido de la Recomendación 1ª.
A comienzos del año 2016 se implementó una nueva aplicación para la elaboración y gestión de las
nóminas, que fue adquirida en agosto de 2015, y que contenía los aspectos básicos de la
información relativa a cada trabajador, con detalle de los conceptos retributivos y la imputación
presupuestaria de cada uno de ellos, estando además conectada con la aplicación de contabilidad.
Aquella aplicación presentaba, no obstante, ciertas limitaciones, ya que no permitía obtener de
forma automática determinados informes del personal a nivel global.
Con objeto de examinar la tramitación por el Ayuntamiento de los gastos de personal, así como los
conceptos retributivos incluidos en las nóminas, se seleccionaron por el Tribunal de Cuentas, para
su análisis en la presente fiscalización, las relativas a los meses de junio, julio y octubre de 2016.
Se comprobó que el importe de las mismas ascendió a 1.159.771,81 euros, 719.743,01 y
727.698,34 euros, respectivamente, integrando la nómina del mes de junio, como procede, la paga
extraordinaria. Los expedientes administrativos de las nóminas contenían, en general, la
documentación exigida por la normativa, por lo que resultaban completos, incluyéndose en ellos la
fiscalización de conformidad realizada por la Intervención.
Manuales de procedimiento
En ejecución de los trabajos de la presente fiscalización se ha verificado que existen manuales en
los que se recogen procedimientos para las áreas de intervención, tesorería, contabilidad, personal,
recaudación, rentas -gestión tributaria-, patrimonio municipal, contratación, urbanismo e
informática. Se trata de manuales para el uso de las aplicaciones informáticas que sirven de
herramienta de gestión a las correspondientes áreas, en los que vienen detallados los
correspondientes procedimientos para la atribución de tareas, y a los que se acompañan los
modelos administrativos a utilizar en el procedimiento atendiendo a las distintas fases de su
desarrollo. Estos manuales no fueron objeto de aprobación, aun cuando se utilizaban por la Entidad
a la fecha de realización de los trabajos de fiscalización, habiéndose verificado que se han
incorporado en la aplicación informática común de gestión y archivo de expedientes, a la que se
hará referencia a continuación, los formularios y plantillas contenidos en los manuales.
No obstante lo anterior, en ninguno de los manuales se definían los cometidos y responsabilidades
y tareas a desarrollar en cada uno de los puestos de trabajo; contenidos que, como se ha indicado,
constaban en la VPT, que definía las competencias y funciones de cada uno de los ellos.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 21
Por tanto el Ayuntamiento, aun cuando no los tiene formalizados propiamente como manuales de
procedimiento, dispone de instrumentos que definen las diversas y sucesivas tareas y fases a
desarrollar en las distintas áreas, por un lado, y las funciones y responsabilidades de los distintos
puestos de trabajo, por otro, observándose en este punto avances positivos acordes con las
Recomendaciones 1ª a 3ª del Informe, aunque aún susceptible de mejora.
Procedimientos y aplicaciones informáticas
El contenido de la Recomendación 3ª del Informe de fiscalización referido a los ejercicios 2004 y
2005, señalaba, como se ha expuesto, la necesidad de dotar al Ayuntamiento de aplicaciones
informáticas que permitieran un tratamiento adecuado de la información, con sistemas de
codificación homogéneos para la información común de los distintos departamentos que intervienen
en un mismo procedimiento. Añadía, además, que debería disponer de controles automatizados
sobre vencimiento de plazos que pudieran afectar a la situación jurídica de los expedientes, de
cumplimentación de campos obligatorios y de conciliaciones periódicas automáticas entre archivos.
En efecto, de los resultados de la referida fiscalización se evidenciaron deficiencias en las
herramientas informáticas de gestión tanto de gastos como de ingresos, derivadas
fundamentalmente de la inexistencia de un sistema de formación y archivo de expedientes, a lo que
contribuía, asimismo, la ausencia de un modelo normalizado de distribución de los trabajos, lo que
dificultaba el acceso a parte de la documentación analizada dado que en ninguna de las áreas se
formaban expedientes que recogieran la totalidad de la documentación tramitada en relación con
una determinada operación, archivándose la documentación por separado y sin código conector
alguno que permitiera su identificación como integrantes de un mismo expediente. El Ayuntamiento
señaló en el trámite de alegaciones del Informe objeto de seguimiento que, con posterioridad a la
realización de los trabajos de fiscalización, se estaba implantando en los diferentes departamentos
de la Entidad un programa de gestión de expedientes.
La ausencia de herramientas de gestión adecuadas afectaba negativamente a los distintos
departamentos implicados en los procedimientos.
En el área de personal la aplicación informática utilizada no ofrecía información sobre aspectos
básicos como la diferenciación entre el personal funcionario, personal interino, personal laboral fijo
y personal laboral temporal, orientándose la toma de decisiones en cada momento, como se ha
señalado, en función de las necesidades puntuales y concretas de recursos humanos de cada uno
de los departamentos de la Entidad.
En el área de recaudación no se dispuso de manuales para la utilización de los distintos programas
informáticos aplicados en los Departamentos gestores de la misma: Departamento de Rentas y
Departamento de Recaudación. Además, la aplicación informática empleada para la gestión de los
tributos y demás valores gestionados a través de la emisión de recibos, y la aplicación de
contabilidad no estaban integradas, por lo que la conciliación de los derechos pendientes de cobro
era especialmente compleja, señalando el Ayuntamiento en el trámite de alegaciones que ya se
había procedido a realizar la integración automática de ambas. Dicha aplicación de gestión de
valores por recibo fue, por otro lado, utilizada de forma deficiente al no cumplimentarse de forma
sistemática algunos de los campos previstos para la adecuada gestión recaudatoria, además de
emplearse, en algunos casos, códigos diferentes para la contabilización de un mismo ingreso (por
ejemplo, en relación con los aprovechamientos urbanísticos). Tampoco era posible obtener
relaciones nominales de deudores. Estas deficiencias, en ocasiones, imposibilitaban el seguimiento
del procedimiento de recaudación en periodo ejecutivo, así como la tramitación de los embargos y
la acreditación de fallidos.
La ausencia de conexión en los procedimientos entre los distintos departamentos fue
especialmente relevante en el caso de los procedimientos de contratación y urbanismo, que
compartían competencias en las diferentes fases del proceso de contratación, encargándose el
Departamento de Contratación de la preparación, selección, adjudicación y formalización de los
contratos, y el de Urbanismo de la elaboración de los informes y documentación técnica que
22 Tribunal de Cuentas
afectaba, fundamentalmente, a la formación y ejecución de los contratos de obras. Esta falta de
conexión se puso de manifiesto al comprobar que para el archivo de los expedientes cuya
documentación estaba distribuida entre estos departamentos e Intervención, se otorgaban
diferentes referencias a las distintas partes de un mismo expediente, lo que impedía su formación
completa.
En el ejercicio 2006 se comenzó a utilizar una aplicación general de gestión y archivo de
expedientes, creada con el fin de automatizar el procedimiento administrativo común y que, por lo
tanto, era utilizable para las diferentes áreas de gestión. A través de la misma, los documentos
asociados a cada proceso se iban recogiendo en el sistema de forma unificada. La documentación
se escaneaba e incorporaba a los expedientes, de manera que todas las áreas que participaban en
un procedimiento se interrelacionaban, quedando constancia de todas las fases de dicho
procedimiento con una referencia de expediente. Se establecía una codificación para los
expedientes en función del origen del procedimiento, se incluían anotaciones a la contabilidad y
existían unos manuales para el uso de la aplicación. Además se empleaban plantillas para
actuaciones repetitivas.
Con la utilización desde 2006 de dicha herramienta común de gestión de expedientes y archivo
informático, los distintos sujetos que debieran participar de un mismo procedimiento tenían acceso
al expediente codificado y creado al efecto, disponiendo así de la información relativa al mismo,
aun cuando existía determinada documentación, como algunos documentos firmados o facturas,
que continuaban archivándose exclusivamente en formato papel o, en el caso de las facturas,
incorporándose al sistema contable pero no al de gestión de expedientes, lo que restaba
información al sistema. A partir del 6 de junio de 2017 se comenzó a implementar la firma
electrónica en documentos, lo que permitirá ir eliminando el formato papel en muchos casos y
debería redundar en una mayor integridad, eficacia y economía en los procedimientos.
Según ha informado el Ayuntamiento en el curso de la presente fiscalización, los procedimientos y
plantillas que se utilizaban han de actualizarse por los responsables de las distintas áreas en
función de las necesidades de los servicios, de las innovaciones y mejoras que se consideraran
necesarias así como atendiendo a los cambios legislativos que se produjeran, por lo que la correcta
actualización de los modelos dependía de la diligencia de dichos responsables.
Por Decreto de Alcaldía de septiembre de 2015, se creó una Comisión de Administración
Electrónica y Seguridad de los Sistemas de Información, regulada en el Manual de Política de
Seguridad aprobado en dicho Decreto, formada por la dirección política y técnicos municipales.
Dentro de ella existe un comité técnico que trabaja activamente en la definición de unos estándares
básicos, definiendo las plantillas básicas y la imagen corporativa de la organización, lo que deberá
contribuir a la realización de actualizaciones de forma periódica y mejoras en los sistemas de
seguridad e integridad de la información utilizada. El resto del diseño de procedimientos y
documentos se delega en los empleados municipales.
Además de la referida aplicación común de gestión y archivo de expedientes, la Entidad disponía a
la fecha de realización de los trabajos de la presente fiscalización, de otras cinco aplicaciones
informáticas -contando una de ellas con módulos diferentes de aplicación en dos áreas-, para su
utilización en los diferentes ámbitos de actividad –contabilidad, tesorería, presupuesto, personal,
recaudación, patrimonio, contratación y gastos-, así como de una aplicación específica para otros
ingresos recaudados por el cobro de la tasa de instalaciones deportivas, como se indica en el
cuadro 2. Todas las aplicaciones fueron objeto de adquisición a terceros y contaban con manuales
de uso actualizados.
Solo las aplicaciones utilizadas en las áreas de personal, recaudación y patrimonio cuentan con un
sistema de envío de la información al sistema de registro contable. Las aplicaciones registran las
acciones clave, permitiendo conocer el estado de tramitación de los procedimientos y requieren
autenticación del usuario, estableciendo distintos permisos para los diferentes usuarios, aun
cuando no exigen el cambio periódico de contraseña en algunos casos, como es el supuesto de la
aplicación de personal -gestión de nóminas- y de la de inventario, lo que no favorece la seguridad
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 23
en el acceso. En ninguna de las aplicaciones se produce la caducidad de los usuarios inactivos,
con el consiguiente riesgo de utilización de las mismas por personas que ya no deban acceder a
sus contenidos.
En el cuadro siguiente se recogen las distintas áreas de actividad del Ayuntamiento en las que se
utilizan aplicaciones informáticas, indicando el año de comienzo de su uso:
CUADRO 2: APLICACIONES INFORMÁTICAS UTILIZADAS
Área Año de comienzo de uso
Contabilidad/Tesorería/Presupuesto 2001
Personal 2016
Recaudación(*) 2001
Rentas -gestión tributaria-(*) 2001
Patrimonio municipal 2011
Urbanismo, contratación y gastos (**) 2006
Otros ingresos 2000
(*) Se trata de la misma aplicación, que cuenta con módulos distintos para cada área.
(**) Dentro de la aplicación común de gestión de expedientes.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento
en la
fiscalización.
Se ha realizado en los trabajos de fiscalización un análisis de las interrelaciones entre las
aplicaciones utilizadas. En el cuadro siguiente se recogen las distintas áreas y las relaciones con
otras áreas y/o aplicaciones distinguiendo las siguientes alternativas:
- Informático automático: las aplicaciones intercambian la información de manera automática,
de forma que los datos introducidos en una de ellas se reciben inmediatamente en la otra.
- Informático con ajustes y correcciones: existe relación informatizada pero necesita ajustes,
correcciones o una intervención activa del personal.
24 Tribunal de Cuentas
CUADRO 3: INTERRELACIÓN ENTRE APLICACIONES INFORMÁTICAS O ENTRE ÁREAS DE
GESTIÓN
Contabilidad Tesorería Personal Recaudación Rentas Patrimonio Urbanismo/
Contratación/
Gastos
Otros
ingresos
Tesorería Informático
automático
Personal Informático
automático Informático
automático
Recaudación Informático
automático Informático
automático N/A
Rentas Informático
automático Informático
automático N/A Informático
automático
Patrimonio Informático
automático Informático
automático N/A N/A N/A
Urbanismo/
Contratación/
Gastos
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Otros
ingresos Informático
automático Informático
automático N/A N/A N/A N/A N/A
Gestión de
expedientes
(*)
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
Informático
con ajustes y
correcciones
(*) Programa de archivo documental a través del cual todas las áreas que participan en un procedimiento están
interrelacionadas.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
De las verificaciones realizadas resulta que la aplicación informática que gestiona el área de
contabilidad, tesorería y presupuesto, adquirida en 2001, contiene un fichero de enlace contable a
través del cual se importan las operaciones resultantes de las distintas aplicaciones con las que
está interrelacionada.
La aplicación de personal, que se encuentra en funcionamiento desde el ejercicio 2016, gestiona la
elaboración de las nóminas. La misma recoge los datos económicos y profesionales de los
trabajadores distinguiendo al personal del Ayuntamiento según su modalidad de contratación,
conteniendo asimismo los datos del personal del Organismo Autónomo de Prevención y Extinción
de Incendios. Por tanto, la nueva aplicación empleada por la Entidad subsana las deficiencias
puestas de manifiesto en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento.
La aplicación que gestiona el patrimonio de la Entidad, utilizada desde el ejercicio 2011, es una
herramienta para el control del inventario. A fecha de los trabajos de la presente fiscalización, el
inventario del Ayuntamiento se encuentra en proceso de depuración con el fin de actualizarlo.
Dicho proceso está finalizado respecto de los bienes de uno de sus organismos autónomos, la
Residencia Municipal, quedando en 2017 pendientes de contabilización los ajustes resultantes.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 25
La aplicación que se utiliza en el área de gestión recaudatoria es aplicable a todo tipo de rentas,
tributarias o no, así como a las operaciones de cobros y pagos bancarios. Se introdujo una mejora
en la misma a mediados del ejercicio 2008 al vincularla directamente con la aplicación gestora de la
contabilidad, de manera que la recaudación de los ingresos se contabiliza de forma automática, sin
perjuicio de pequeñas diferencias resultantes de redondeos que no son tenidos en cuenta por el
programa. Se han subsanado con ello algunas de las deficiencias que se señalaron en el Informe
objeto de seguimiento, tales como la actual existencia de interrelación entre las aplicaciones
utilizadas en el área, de códigos homogéneos y siendo posible la obtención de relaciones
nominales de deudores.
No obstante, en esta aplicación de recaudación se han detectado debilidades en el proceso de
control de los derechos pendientes de cobro para su pase a ejecutiva, así como para la
prescripción de los mismos. Dicha herramienta no dispone de sistema de avisos o alertas, ni
permite la automatización de un seguimiento adecuado de los saldos deudores de forma periódica,
debiendo realizarse este control de forma manual, sin más verificación que la del trabajador
responsable de hacerlos. Ello supone un riesgo de prescripción de los derechos de ejercicios
cerrados tal como se describe en el Epígrafe II.2.3 “Gestión Recaudatoria”. Además, las solicitudes
de fraccionamientos realizadas por los terceros deudores, se registran sólo en la aplicación de
gestión de expedientes, debiendo ser objeto de registro manual en la aplicación de gestión
recaudatoria, por lo que, si esta fase no se completa convenientemente, se pueden producir
indebidamente providencias de apremio de deudas con fraccionamientos autorizados y, por tanto,
en periodo voluntario de pago.
Las áreas de urbanismo, contratación y gastos no disponen de una herramienta específica, siendo
archivados todos los documentos relacionados con cada tipo de actuación de gasto o contrato en la
aplicación común de gestión y archivo de expedientes.
No obstante las debilidades existentes –falta de automatización de algunas tareas, necesidad de
realización de ajustes y correcciones en algunas interrelaciones entre aplicaciones, así como las
señaladas respecto del área de recaudación-, se ha puesto de manifiesto una notable mejoría en lo
relativo al control y seguimiento en la gestión de expedientes gracias a la implementación del
sistema de archivo electrónico de la documentación asociada a cada uno de ellos, favoreciéndose
de esta forma la comunicación entre los distintos departamentos.
Reconocimientos extrajudiciales de crédito
La última de las conclusiones incluidas en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Castro-
Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, referidas a las incidencias que se derivaron de las deficiencias de
la estructura organizativa y de la ausencia de procedimientos señalaba que se realizaban gastos
sin asegurarse la debida consignación presupuestaria, por lo que se aprobaron reconocimientos
extrajudiciales de crédito por más de seis millones de euros en el ejercicio 2004 y casi medio millón
en el 2005.
De las verificaciones realizadas en la presente fiscalización se ha constatado la inexistencia de
reconocimientos extrajudiciales de crédito en el ejercicio 2016, evidenciándose así la incidencia
positiva de las mejoras introducidas tanto en la estructura organizativa como en los procedimientos
y aplicaciones informáticas de la Entidad.
En consecuencia, de lo expuesto a lo largo del presente Subapartado II.1 resulta que el
Ayuntamiento de Castro-Urdiales ha dado cumplimiento parcial a la Recomendación 1ª, en cuanto
que, aun cuando no dispone de un organigrama debidamente aprobado, cuenta con un documento
en el que se incluyen la totalidad de áreas de gestión y el personal asignado a cada una de ellas,
así como con una VPT que detalla para cada uno de los puestos incluidos en la RPT las funciones
y competencias que se asignan. Además, se ha regularizado la situación del personal, en la medida
en que se ha dado adecuada cobertura a los puestos vacantes de Viceinterventor, de titular de la
Asesoría Jurídica, de jefe de Disciplina Urbanística, de Recaudador y de Tesorero. También se ha
26 Tribunal de Cuentas
adaptado al vigente TREBEP la normativa dictada por el Ayuntamiento para el personal funcionario,
si bien persiste la necesidad de aprobar el reglamento orgánico municipal que contenga la
estructura administrativa-funcional.
Se ha dado cumplimiento a la Recomendación 2ª ya que se produce una adecuada segregación de
las funciones de la Entidad, sin que concurran competencias de gestión y control en el mismo
responsable.
Por su parte y respecto del cumplimiento de la Recomendación 3ª se estima cumplida en su
primera parte en cuanto a la mayor parte de las áreas de gestión (tesorería, personal, recaudación,
rentas y patrimonio) y, parcialmente, respecto de otras (urbanismo, contratación y gastos,) al
haberse dotado la Entidad de aplicaciones informáticas que permiten el tratamiento de la totalidad
de la información en las primeras e incorporan referencias homogéneas respecto de las segundas,
pero estas últimas aún precisan de un desarrollo individualizado al margen del tratamiento con el
que cuentan en el marco de la aplicación común de gestión y archivo de expedientes. En todo caso
se ha facilitado la comunicación e interrelación entre los distintos departamentos de la Entidad que
intervienen en cada procedimiento. Sin embargo persiste la necesidad de mejora respecto de la
segunda parte de la recomendación, al no disponerse de controles automatizados sobre el
vencimiento de los plazos que pueden afectar a la situación jurídica de los expedientes, habiéndose
solventado, no obstante, las deficiencias en cuanto a la cumplimentación de campos obligatorios de
los expedientes y parcialmente respecto de la realización de conciliaciones periódicas entre los
archivos.
II.2. SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA A LAS ÁREAS DE GESTIÓN
PARTICULARMENTE AFECTADAS POR LAS DEBILIDADES DEL CONTROL INTERNO
En el Subapartado anterior ya se han analizado algunos aspectos parciales relativos a incidencias
en la gestión del Ayuntamiento, en concreto, en lo que se refiere a la organización, el personal, el
establecimiento de procedimientos y la utilización de herramientas informáticas para el tratamiento
de la información, todo ello en el contexto global de la actuación de la Entidad fiscalizada. Sin
embargo, los términos de la Recomendación 4ª hacen preciso un tratamiento individualizado y
separado de las principales áreas en las que el Informe de fiscalización cuyas recomendaciones
son objeto de seguimiento, puso de manifiesto la existencia de incidencias derivadas, en gran
medida, de las debilidades del control interno; análisis al que se refiere este Subapartado II.2.
Así, a la vista de lo expuesto en el Informe de fiscalización relativo a los ejercicios 2004 y 2005, se
han verificado en la presente fiscalización las áreas referidas a la aprobación de los presupuestos y
su ejecución, a las cuentas anuales y a su rendición, a la gestión recaudatoria y a la contratación.
Como ocurre en el Subapartado anterior, la verificación del cumplimiento de la Recomendación 4ª
se ha realizado en el contexto de las conclusiones del Informe de fiscalización que dieron lugar a la
misma. En dicho Informe se incluyeron una conclusión referida a la elaboración y tramitación de los
presupuestos, dos relacionadas con la formación y rendición de las cuentas anuales, cinco
conclusiones cuyo objeto es la gestión recaudatoria y seis que se relacionaban con la contratación
y la celebración de convenios.
II.2.1. Tramitación presupuestaria y rendición de las cuentas anuales
Elaboración y tramitación de los presupuestos
En el Informe objeto de seguimiento se señalaron una serie de deficiencias en la elaboración y
aprobación de los presupuestos del Ayuntamiento, entre las cuales la más significativa fue la
constante prórroga de los mismos, por lo que no constituían un instrumento adecuado para llevar a
cabo una gestión municipal ordenada y transparente que garantizara el equilibrio y la sostenibilidad
financiera de la Entidad. Se indicaba en el Informe que a la falta de elaboración de los
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 27
presupuestos han contribuido decisivamente las carencias de control interno de la Entidad. Desde
1991 hasta 2005, último ejercicio objeto de análisis de aquella fiscalización, tan solo habían sido
aprobados los presupuestos de los ejercicios 2001 y 2004.
El último presupuesto aprobado, de aplicación en el ejercicio 2004 y prorrogado para el 2005,
presentó significativas omisiones de contenido y se aprobó incumpliendo el plazo legalmente
establecido. El presupuesto aplicable al ejercicio 2006 no se llegó a elaborar y el correspondiente a
2007 se presentó al Pleno el 13 de abril de 2007 sin obtener la aprobación del mismo.
El TRLRHL establece, en su artículo 168, la obligación del Presidente de la Entidad Local de formar
el presupuesto, con todos los documentos que debe contener, y de remitirlo al Pleno de la
Corporación antes del 15 de octubre de cada año, para su aprobación, enmienda o devolución. A lo
largo del periodo 2009-2017, sólo se presentaron los presupuestos correspondientes a los
ejercicios 2009, 2012 y 2014, con un retraso medio de 226 días respecto del plazo legal para llevar
a cabo dicha presentación.
La regulación contenida en el TRLRHL respecto de la tramitación y aprobación de los presupuestos
anuales de las entidades locales, continúa señalando que la aprobación definitiva del presupuesto
general por el Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año
anterior al del ejercicio en el que deba aplicarse. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese
entrado en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el
del ejercicio anterior, sin que la prórroga afecte a los créditos para servicios o programas que
deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos
específicos o afectados. En cualquier caso, dicha prórroga debe ser confirmada por Decreto de
Alcaldía, en el que se introducirán las oportunas modificaciones y se señalarán los créditos para el
ejercicio.
En el periodo 2009-2017 la situación del Ayuntamiento de Castro-Urdiales respecto de la
aprobación de los presupuestos fue la siguiente:
- El presupuesto no se aprobó para los años 2010, 2011, 2013, 2015, 2016 ni 2017, sin que
llegara siquiera a presentarse por su Presidente al Pleno.
- El retraso medio en la aprobación de los presupuestos en los tres ejercicios en los que se
aprobó, 2009, 2012 y 2014, en relación con el plazo legal para realizarla, fue de 206 días.
La Entidad funcionó, por consiguiente, con presupuestos prorrogados durante la totalidad de cinco
de los ejercicios fiscalizados y durante más de la mitad de otros tres ejercicios. A la fecha de
redacción de este Proyecto, aún no se han presentado al Pleno ni, por tanto, aprobado, los
En relación con el contenido de los presupuestos, los artículos 166 a 168 del TRLRHL establecen
la inclusión en el presupuesto general de los presupuestos tanto de la entidad principal como de los
organismos autónomos dependientes, así como las previsiones de gastos e ingresos de las
sociedades mercantiles que pertenezcan a la entidad principal.
Del análisis del contenido del último presupuesto aprobado por la Corporación, referido al ejercicio
2014, cuya aprobación definitiva se publicó en el BOC de 23 de julio de 2014, se ha verificado la
tramitación de acuerdo a los preceptos 164 a 166 del TRLRHL reguladores de la materia,
constatándose que incluye las previsiones de ingresos y gastos del Ayuntamiento y de sus dos
organismos autónomos, así como su consolidación -presentándose los presupuestos equilibrados o
con superávit-, los informes de intervencion sobre el cumplimiento de los criterios de estabilidad, las
bases de ejecución de los presupuestos, así como los anexos de inversiones, deuda y plan
financiero, terminando con el oportuno expediente de tramitación. Se ha evidenciado como única
deficiencia que el anexo de inversiones que debe incluir una planificación cuatrienal, contemplaba
exclusivamente las referidas al propio ejercicio 2014 y al 2015 y que el plan de financiación solo
28 Tribunal de Cuentas
incluía las fuentes de financiación para las inversiones a realizar en el propio ejercicio 2014,
careciendo de información respecto de las inversiones incluidas a realizar en 2015.
Por tanto, el Ayuntamiento de Castro-Urdiales carecía, y sigue haciéndolo, de un instrumento de
gestión, planificación y toma de decisiones básico, como es el presupuesto de la Entidad, en el que
se detallen las previsiones reales de ingresos así como los créditos con los que afrontar el conjunto
de las obligaciones que se devenguen en cada ejercicio.
Se considera relevante analizar en este punto del Proyecto de Informe determinados aspectos de la
gestión presupuestaria que se relacionan con la situación de falta de aprobación de los
presupuestos o retraso de la misma que, con carácter reiterado, tiene lugar en el Ayuntamiento.
En el cuadro siguiente se recogen los créditos iniciales de los ejercicios 2009 a 2016, las
modificaciones de crédito, el porcentaje que estas supusieron sobre los créditos iniciales, así como
las obligaciones reconocidas y el grado de ejecución presupuestaria. Se han utilizado los datos de
la cuenta enviada referida al ejercicio 2014, no obstante la deficiencia señalada, así como los datos
de la liquidación de los presupuestos del ejercicio 2016 remitidos por el Ayuntamiento con ocasión
de la presente fiscalización:
CUADRO 4: MODIFICACIONES DE CRÉDITO Y GRADO DE EJECUCIÓN, PERIODO 2009-2016
(Euros)
Ejercicio
Créditos
iniciales Modificaciones Créditos
definitivos Modificaciones
CI (%)
Obligaciones
reconocidas
netas
Grado
ejecución
(%)
2009 43.114.221,00 38.516.651,02 81.630.872,02 89 38.270.286,37 47
2010* 32.701.147,05 32.477.800,47 65.178.947,52 99 33.225.954,71 51
2011* 32.701.147,05 27.056.680,11 59.757.827,16 83 32.231.785,67 54
2012 32.006.688,73 23.865.147,08 55.871.835,81 75 29.686.812,28 53
2013* 31.338.885,37 22.798.271,37 54.137.156,74 73 28.507.061,44 53
2014 33.527.249,76 26.811.629,62 60.338.879,38 80 32.057.978,95 53
2015* 28.423.848,94 25.651.181,10 54.075.030,04 90 32.143.468,85 59
2016* 28.363.848,94 23.081.458,85 51.445.307,79 81 28.730.734,80 56
*Presupuestos prorrogados durante todo el ejercicio.
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas e información remitida por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Los presupuestos aprobados por el Ayuntamiento o los prorrogados en los años señalados se
modificaron un 84% de media para la totalidad del periodo analizado. Los años con menor nivel de
modificaciones fueron 2012, con un 75%, y 2013, con un 73%. El elevado nivel de modificaciones
debe ponerse en relación directa con la prórroga total o parcial de los presupuestos, así como con
el bajo grado de ejecución, que representó de media para todo el periodo un 53%, considerándose
por tanto innecesario el nivel tan elevado de modificaciones realizadas siendo así que en la mayor
parte de los ejercicios las obligaciones reconocidas netas no alcanzaron los importes de los
créditos iniciales.
Por su parte, el nivel de vinculación de los créditos para gastos que, de conformidad con el artículo
capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las
ejecución del presupuesto en los niveles de desarrollo funcional y económico que las entidades
locales considere necesarios para su adecuada gestión, deben respetar los límites señalados en el
artículo 29 de dicho Real Decreto, esto es, respecto de la clasificación funcional, el grupo de
función, y respecto de la económica, el capítulo. El Informe referido a la actividad del Ayuntamiento
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 29
de Castro-Urdiales de los ejercicios 2004 y 2005 señaló el incumplimiento de la primera limitación,
tanto en las bases de ejecución como en las liquidaciones presupuestarias de ambos ejercicios.
Por lo que se refiere a las bases de ejecución aplicables en el periodo 2009-2017, que fueron
aprobadas sólo en 2009, 2012 y 2014 acompañando a los respectivos presupuestos aprobados,
debe indicarse que establecían la vinculación a nivel de programa y capítulo, por lo que la
incidencia anteriormente señalada había dejado de producirse. Las liquidaciones de los ejercicios
2009-2011 registraron algunos incumplimientos de los niveles de vinculación señalados en las
bases aplicables, siendo aquellas las aprobadas en 2009, por importes poco significativos.
En el cuadro siguiente se recogen las modificaciones presupuestarias realizadas en cada ejercicio
del periodo 2009-2016, atendiendo al tipo de modificación:
CUADRO 5: TIPOS DE MODIFICACIÓN DE CRÉDITO, PERIODO 2009-2016.
(Euros)
Ejercicio Créditos
extraord. Suplem. de
crédito Transf. de
crédito Generación
de créditos Incorporac. de
remanentes Ampliac./
(Bajas) Total
2009
-
-
1.286.328,45
6.417.585,29
31.924.343,98
174.721,75
38.516.651,02
2010*
-
-
1.312.655,09
3.308.584,18
29.169.216,29
-
32.477.800,47
2011*
-
-
2.118.218,53
458.639,49
26.598.040,62
-
27.056.680,11
2012
-
-
994.658,42
558.109,96
23.307.037,12
-
23.865.147,08
2013*
31.499,00
-
1.333.978,54
938.879,55
21.859.391,82
(31.499,00)
22.798.271,37
2014
-
4.553.619,13
478.599,26
1.566.099,59
20.691.910,90
-
26.811.629,62
2015*
-
-
1.942.179,84
917.570,93
24.733.610,17
-
25.651.181,10
2016*
1.637.941,36
-
2.193.924,61
2.113.621,48
19.329.896,01
-
23.081.458,85
*Presupuestos prorrogados durante todo el ejercicio.
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas e información remitida por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Respecto de las modificaciones de crédito aprobadas en el periodo analizado en la presente
fiscalización, resulta preciso efectuar una consideración previa. El artículo 169.6 del TRLRHL, al
referirse a las modificaciones que pueden llevarse a cabo sobre un presupuesto prorrogado,
excluye la posibilidad de realizar generaciones de crédito o incorporaciones de remanente. El RD
500/1990, por su parte, señala en su artículo 21.5 que podrá realizarse cualquiera de las
modificaciones previstas por la Ley. Con independencia de la posible extralimitación que pudiera
resultar de dicho Real Decreto en relación con lo previsto en la Ley, debe ponerse de manifiesto
que las mayores modificaciones presupuestarias se realizaron precisamente mediante la utilización
de dichas figuras, especialmente de la incorporación de remanentes de crédito, que supuso el 90%
de las modificaciones efectuadas, de media, para los 8 años analizados, y de las generaciones de
crédito, el 7% de media para el periodo.
Se ha realizado un análisis de expedientes de modificaciones de crédito mediante el acceso a la
aplicación común de gestión de documentos utilizada por la Entidad. El examen ha incluido la
totalidad de los expedientes de créditos extraordinarios, suplementos de crédito e incorporaciones
de remanentes, así como una muestra del 4% de las generaciones de crédito. De dichos trabajos
se ha concluido que la tramitación de las modificaciones de crédito se ha realizado conforme a lo
dispuesto en los artículos 177 a 182 del TRLRHL y los correlativos del RD 500/90, incluyendo los
expedientes la totalidad de documentos requeridos para cada tipo de modificación. No obstante,
dichos documentos adolecen de una serie de deficiencias:
- Los documentos incorporados no están firmados.
30 Tribunal de Cuentas
- Los informes sobre la sostenibilidad financiera, en los casos en los que deben incluirse, son
genéricos y no incorporan los cálculos que justifiquen el cumplimiento que acreditan, salvo
en uno de los casos.
- En los informes de intervención se realizan menciones a la derogada Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, debido a la falta de actualización de las
plantillas utilizadas.
Merece un tratamiento individualizado el crédito extraordinario tramitado en 2016 por un importe de
1.637.941,36 euros. Para la financiación de esta modificación se recurrió a la concertación, con una
entidad privada, de una operación de crédito amortizable en 15 años. La finalidad del crédito era,
tal y como señala el informe de intervención incorporado al expediente, dotar al presupuesto en
ejecución del crédito necesario para la realización de los gastos de ejecución de las obras de
inversión afectas a la Orden del Gobierno de Cantabria OBR/3/2013, de 4 de abril. Sin embargo,
por dicha disposición se facultaba al Ayuntamiento a acometer obras por un importe máximo de
2.625.000 euros, subvencionadas por la Comunidad Autónoma hasta el 80% de su importe, a
percibir por cuartas partes en los años 2017 a 2020. Se considera por tanto innecesario acudir a la
concertación de una operación de crédito a 15 años por la cuantía en que se hizo para la
financiación de unas obras que estaban financiadas al 80% y cuyos fondos se habían de percibir en
los cuatro años siguientes. Además, del análisis de la ejecución del capítulo 6 en el ejercicio 2016,
se ha comprobado que las obligaciones reconocidas en dicho capítulo fueron de 225.345,75 euros,
esto es, inferiores en 156.943,25 euros a los créditos iniciales, por lo que no habría sido necesario
tramitar la modificación de crédito.
La ausencia de una adecuada planificación, que deriva de la no aprobación de los presupuestos o
de la aprobación de los mismos con notables retrasos –el retraso medio fue de 206 días-, ha dado
lugar a la realización de numerosas modificaciones presupuestarias, en conceptos presupuestarios
y por cuantías que, finalmente, no se han materializado en la ejecución del correspondiente gasto.
Resulta imprescindible la elaboración y la oportuna aprobación del presupuesto en el plazo
legalmente previsto, de modo que la Entidad cuente con un auténtico instrumento de gestión,
planificación y toma de decisiones, sobre previsiones realistas de ingresos así como de
obligaciones a satisfacer en el ejercicio3.
Rendición de cuentas
Por otra parte, en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y
2005, se puso de manifiesto el retraso continuado en la rendición de cuentas, así como la remisión
al Tribunal de Cuentas de las cuentas generales correspondientes a los ejercicios 2000 a 2003 sin
aprobar por el Pleno de la Corporación. Según indicaba el Informe, los motivos fundamentales que
ocasionaron esta situación fueron la carencia de medios personales y la asunción de
responsabilidades distintas a la contabilidad en el Departamento de Contabilidad e Intervención, así
como las deficiencias en la aplicación de los procedimientos establecidos en la normativa para la
contabilización de gastos e ingresos.
En el periodo comprendido entre los ejercicios 2009 a 2015, último ejercicio con cuentas rendidas y
cuyo plazo legal de rendición está vencido, el retraso en la rendición respecto del plazo establecido
en el artículo 223 del TRLRHL fue de 164 días de media para el conjunto del periodo, salvo en las
referidas al ejercicio 2014. Estas cuentas de 2014 se enviaron al Tribunal de Cuentas el 28 de
diciembre de 2015 sin haber sido aprobadas por el Pleno de la Corporación, como hubiera
3 Recomendaciones en este sentido ya se formularon en la “Moción relativa a las posibles soluciones legales y
administrativas para que las entidades locales rindan sus cuentas de forma completa y en los plazos legalmente
establecidos”, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de abril de 2003, así como en los sucesivos Informes
sobre el Sector Público Local aprobados por el Tribunal de Cuentas, y en el “Informe del Tribunal de Cuentas sobre las
actuaciones efectuadas para promover la rendición de cuentas en el ámbito local”, aprobado el 20 de diciembre de 2014.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 31
realizó por el Pleno de la Corporación de 26 de enero de 2016 si bien la cuenta aprobada no había
sido rendida al Tribunal de Cuentas a la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización.
El análisis de la rendición y el retraso en el cumplimiento de la obligación por las entidades locales
respecto de los plazos legalmente establecidos se refleja cada año tanto en los sucesivos Informes
de fiscalización del Sector Público Local del Tribunal de Cuentas, como en las correlativas
Resoluciones de la Comisión Mixta para las relaciones con aquel4, instándose en ellas a la
implantación por dichas entidades de los mecanismos y procedimientos internos necesarios que
aseguren el adecuado seguimiento del proceso de rendición de sus cuentas generales y que el
mismo se realice en los plazos legalmente previstos.
II.2.2. Resultado presupuestario y remanente de tesorería
En el Informe del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, se analizó la evolución
del resultado presupuestario y del remanente de tesorería desde el ejercicio 2000 hasta los
ejercicios fiscalizados, fundamentalmente, porque la Entidad mantuvo una situación de insolvencia
a corto plazo desde dicho ejercicio hasta 2003.
De la verificación de la situación durante el periodo analizado en la presente fiscalización, resulta
que la evolución de los saldos del resultado presupuestario en el periodo 2009-2015 es la que se
recoge en el cuadro siguiente5:
4 “Informe sobre las actuaciones del Tribunal de Cuentas para promover en el ámbito local la rendición de cuentas”,
aprobado en sesión de Pleno de 20 de diciembre de 2014, e “Informe de fiscalización del Sector Público Local, ejercicio
2013”, aprobado por el Tribunal de Cuentas en Pleno de 28 de mayo de 2015, así como sendas resoluciones de la
Comisión Mixta aprobadas ambas en su sesión de 21 de diciembre de 2016, en relación con cada uno de los Informes
anteriores. “Informe de fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2014”, aprobado por el Tribunal de Cuentas en
Pleno de 30 de junio de 2016 y la Resolución de la Comisión Mixta aprobada en su sesión de 26 de junio de 2017, en
relación con este último. “Informe del Sector Público Local, ejercicio 2015”, aprobado en sesión de Pleno de 27 de julio de
2017.
5 La estructura de estos estados cambia en 2015 como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Instrucción de
Contabilidad de la Administración Local, aprobada por Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se
aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local.
32 Tribunal de Cuentas
CUADRO 6: RESULTADO PRESUPUESTARIO, PERIODO 2009-2015
(Euros)
Conceptos
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
DR-OR por operaciones corrientes
2.457.350,61
(1.011.775,71)
2.811.044,22
6.398.911,32
6.760.414,54
2.545.290,31
6.863.979,95
DR-OR por otras operaciones no
financieras
(2.949.906,56)
(2.317.775,77)
(3.477.598,86)
(2.206.357,39)
(1.221.283,64)
(1.006.857,49)
(385.054,92)
Total operaciones no financieras
(492.555,95)
(3.329.551,48)
(666.554,64)
4.192.553,93
5.539.130,90
1.538.432,82
6.478.925,03
DR-OR por activos financieros
12.987,25
33.902,59
40.082,60
3.261,16
15.632,77
3.810,31
(2.862,12)
DR-OR por pasivos financieros
3.761.950,11
605.105,19
(1.332.590,30)
3.428.332,49
(1.405.245,15)
(1.409.312,50)
94.862,77
Total operaciones financieras
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
92.000,65
RESULTADO PRESUPUESTARIO
EJERCICIO
3.282.381,41
(2.690.543,70)
(1.959.062,34)
7.624.147,58
4.149.518,52
132.930,63
6.570.925,68
AJUSTES:
Créditos gastados financiados con
remanente de tesorería para gastos
generales
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
+Desviaciones de financiación
negativas del ejercicio
2.113.834,21
6.208.292,37
3.615.666,00
2.816.375,09
2.614.906,87
2.864.454,58
1.554.194,99
-Desviaciones de financiación
positivas del ejercicio
5.437.796,13
1.483.040,70
585.331,58
1.623.508,46
1.228.423,76
545.673,39
938.984,23
TOTAL AJUSTES
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
615.210,76
RESULTADO PRESUPUESTARIO
AJUSTADO
(41.580,51)
2.034.707,97
1.071.272,08
8.817.014,21
5.536.001,63
2.451.711,82
7.186.136,44
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento.
El resultado presupuestario del ejercicio 2009, positivo en más de tres millones de euros debido al
endeudamiento en el que se incurrió en el mismo, pasó a ser negativo tras la realización de los
ajustes derivados de las desviaciones de financiación, siendo superiores las positivas a las
negativas. El resultado presupuestario fue negativo en los ejercicios 2010 y 2011, en casi tres y dos
millones, respectivamente, mejorando sustancialmente tras la realización de los ajustes por las
desviaciones de financiación. A partir del ejercicio 2012 registró valores positivos para todos los
ejercicios, debido, fundamentalmente, a los resultados de las operaciones corrientes y también a
los ajustes por las desviaciones de financiación negativas, superiores a las positivas, lo que supone
que en dichos ejercicios se ejecutaron en mayor medida gastos cuya financiación debía recibirse
que ingresos recibidos afectados a otros gastos aún no realizados. En conjunto para el periodo, la
evolución del resultado presupuestario, como indicador que permite apreciar el grado en que los
créditos obtenidos en el desarrollo de cada ejercicio han cubierto los débitos generados por la
actividad del Ente durante el mismo, sufrió un incremento del 100% antes de ajustes y de un
17.382% tras la realización de los mismos, pasando de ser negativo en 41.580,51 euros a positivo
por 7.186.136,44 euros.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 33
Por su parte, la evolución de los saldos del remanente de tesorería en el periodo 2009-2015 es la
que se recoge en el cuadro siguiente6:
CUADRO 7: REMANENTE DE TESORERÍA, PERIODO 2009-2015
(Euros)
Apunte
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fondos líquidos
19.299.623,05
18.306.112,32
14.122.755,49
12.944.312,75
16.333.810,03
14.092.579,74
16.280.100,07
Derechos pendientes de cobro
20.390.754,03
18.594.523,09
19.177.512,14
21.575.774,07
22.813.374,41
25.572.175,03
26.277.767,60
Dchos. Pdtes. de cobro presupuesto corriente
10.361.105,36
4.094.828,15
5.549.081,01
6.472.210,00
5.960.019,20
6.759.256,83
4.207.351,32
Dchos. Pdtes. de cobro presupuestos
cerrados
9.610.478,57
13.891.320,08
12.666.237,58
13.900.614,46
16.249.858,54
18.038.548,83
21.231.537,02
Dchos. Pdtes. de cobro operaciones no
presupuestarias
484.102,08
667.276,51
1.044.981,27
1.204.888,61
605.298,56
776.353,19
838.879,26
Dchos. Pdtes. de cobro realizados pdtes. de
aplicación definitiva
64.931,98
58.901,65
82.787,72
1.939,00
1.801,89
1.983,82
n/a
Obligaciones Pendientes de Pago
9.170.469,21
9.799.647,43
10.437.373,57
5.857.592,92
7.240.770,05
8.394.396,28
3.051.088,76
Obligaciones pendientes de pago del
presupuesto corriente
5.442.666,51
6.646.968,52
7.132.625,44
3.104.519,80
4.373.054,22
5.453.573,95
1.857.654,14
Obligaciones pendientes de pago de
presupuestos cerrados
1.764.546,75
1.706.297,82
1.687.302,10
1.654.056,34
1.664.903,11
1.663.958,00
54.832,88
Obligaciones pendientes de pago de
operaciones no presupuestarias
1.970.824,20
1.454.128,65
1.624.718,71
1.099.274,77
1.203.290,83
1.277.336,88
1.138.601,74
Obligaciones pdtes. de pago realizados
pendientes de aplicación definitiva
7.568,25
7.747,56
7.272,68
257,99
478,11
472,55
n/a
(+) Partidas pendientes de aplicación
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
7.837,16
a. -(-) cobros realizados pendientes de
aplicación definitiva
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
3.280,95
b. -(+) pagos realizados pendientes de
aplicación definitiva
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
11.118,11
REMANENTE DE TESORERÍA TOTAL
30.519.907,87
27.100.987,98
22.862.894,06
28.662.493,90
31.906.414,39
31.270.358,49
39.514.616,07
Saldos de dudoso cobro
7.574.678,53
8.673.375,89
8.835.124,54
10.591.191,93
12.693.205,29
14.807.797,71
17.327.779,64
Exceso de financiación afectada
29.386.897,04
27.512.180,59
24.542.433,40
24.096.936,50
22.811.335,51
20.350.519,45
19.832.584,14
REMANENTE DE TESORERÍA PARA
GASTOS GENERALES
(6.441.667,70)
(9.084.568,50)
(10.514.663,88)
(6.025.634,53)
(3.598.126,41)
(3.887.958,67)
2.354.252,29
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento.
El remanente de tesorería, tanto total como para gastos generales, mostró un deterioro desde 2009
a 2011, experimentando a partir de entonces una mejora que dio lugar a que el remanente de
tesorería para gastos generales fuera positivo por primera vez en el ejercicio 2015. La evolución del
remanente de tesorería total en el periodo 2009-2015 supuso un incremento del 29%.
Respecto de la composición del remanente de tesorería es necesario señalar que, mientras los
derechos pendientes de cobro de ejercicios corrientes han registrado una evolución decreciente
significativa para el conjunto del periodo –disminución del 59%-, los derechos pendientes de cobro
de ejercicios cerrados han aumentado un 120%. Respecto de este saldo de derechos procedentes
de ejercicios anteriores, deben tenerse en cuenta las incidencias que se señalan en el análisis
efectuado en el Epígrafe II.2.3, relativo a la gestión recaudatoria, en el que se incluye la evolución
de dichos derechos hasta el ejercicio 2016. También registró una evolución significativa el saldo de
obligaciones pendientes de pago de presupuesto corriente, que disminuyó un 67% en el periodo
2009-2015.
Se ha realizado también en esta fiscalización un análisis de la composición de la deuda al objeto de
verificar la solvencia económico-financiera de la Entidad en su conjunto. El endeudamiento
aumentó un 62% en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de
2015, pasando de 8.821.629,66 euros a 14.279.544,86 euros. En los ejercicios 2010 y 2011 se
6 La estructura de estos estados cambia en 2015 como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Instrucción de
Contabilidad de la Administración Local, aprobada por Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se
aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local.
34 Tribunal de Cuentas
registraron las deudas que se generaron como consecuencia de las liquidaciones negativas de las
participaciones en tributos del Estado de los años 2008 y 2009 por 927.218,85 euros y
1.358.063,03 euros, respectivamente, mediante la habilitación reconocida en las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2010 y 2011. En el ejercicio 2012 el
Ayuntamiento se acogió al mecanismo regulado en el Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por
el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores, por un importe de
4.793.896,89 euros. Dos años después, una vez finalizado el plazo de carencia de dicha deuda y
haciendo uso de la habilitación recogida en el artículo 3 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio,
de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, la Entidad
transformó dicha deuda en un préstamo de mercado que mejoraba las condiciones. Esta operación
se realizó mediante la modificación de crédito instrumentada por un suplemento que se refleja en el
cuadro 8.
Se ha verificado la correcta reclasificación de todas las cuentas derivada de la entrada en vigor de
la Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo
normal de contabilidad local aplicable a partir de las cuentas del ejercicio 2015.
Se observa, por tanto, que las mejoras introducidas en la organización han permitido una evolución
favorable de la situación económico-financiera de la Entidad con reflejo en las magnitudes
presupuestarias analizadas.
II.2.3. Gestión recaudatoria
En el análisis de la gestión recaudatoria realizado en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento
de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, se examinaron tanto el departamento encargado de
llevarla a cabo, como la gestión realizada sobre los derechos pendientes de cobro a 31 de
diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados.
Los resultados de dicho examen indicaban que no se dispuso de un manual de procedimientos que
definiera las tareas a realizar en la gestión de los tributos, ni la utilización de los programas
informáticos para el registro y contabilización de los mismos. Tampoco quedaba regulada la
relación entre el Departamento de Rentas y el de Recaudación, ni la comunicación de estos con
otros departamentos, tales como los de Intervención y Urbanismo. Se señalaba que, por
Resolución de Alcaldía de 22 de julio de 2002, se atribuyeron las funciones de gestión de los
tributos al Departamento de Rentas y las de recaudación al Departamento de Recaudación,
encomendando su coordinación a la Tesorería municipal. Las tareas de la gestión tributaria se
distribuyeron entre cinco auxiliares administrativos, sin criterio expreso, y sin especificación de las
asignadas a cada uno. Además, no existió una adecuada segregación de funciones, estando
vacante durante parte del periodo fiscalizado la plaza de tesorero, por lo que no se realizó la
coordinación de los Departamentos de Rentas y de Recaudación en dicho periodo.
Por otra parte, durante el ejercicio 2004 la liquidación del Impuesto sobre el incremento de valor de
los terrenos de naturaleza urbana estaba contratada con una empresa privada, con incumplimiento
del artículo 7 del TRLRHL, siendo así que las facultades de gestión, liquidación, inspección y
recaudación de las entidades locales solo se podían realizar por ellas mismas o por otros entes
territoriales previo convenio o delegación, en tanto que son funciones que implican ejercicio de
autoridad.
Asimismo se recogía en el Informe de fiscalización que las aplicaciones informáticas de gestión de
ingresos y contabilidad no estaban integradas, resultando especialmente compleja la conciliación
de la información referida a derechos pendientes de cobro entre ambas. Además la información
contenida en la aplicación de gestión recaudatoria resultó incompleta lo que dificultó, cuando no
impidió, el seguimiento del procedimiento de recaudación ejecutiva, la tramitación de los embargos
y la acreditación de fallidos.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 35
Del análisis de muestras de expedientes referidos a derechos pendientes de cobro de ejercicios
cerrados, así como de los derechos reconocidos en los ejercicios fiscalizados, 2004 y 2005, que se
efectuó en aquella fiscalización, se verificó la inexistencia de expedientes solicitados, en el 58% de
los casos respecto de los primeros, y en el 12% de los segundos, así como deficiencias en
documentos esenciales en los expedientes localizados y retrasos, errores y duplicidades en las
notificaciones realizadas.
Además, en el Informe se indicaba que la ausencia de control y supervisión de las actuaciones
había influido en la gestión de los derechos pendientes de cobro, fundamentalmente en las
notificaciones efectuadas, tanto por el retraso con el que se efectuaban como por el incumplimiento
de los requisitos establecidos en el Reglamento General de Recaudación. Estas deficiencias
tuvieron como consecuencia numerosos recursos presentados por deudores del Ayuntamiento,
retrasos en los pagos y prescripción de derechos.
De la realización de los trabajos de fiscalización dirigidos a verificar el cumplimiento de las
recomendaciones formuladas en el anterior Informe se han obtenido los resultados que a
continuación se exponen:
En la actualidad, la totalidad de la gestión recaudatoria está atribuida a la propia Entidad,
llevándose a cabo por el Departamento de Recaudación, cuya jefatura ostenta la tesorera
municipal; ello, sin perjuicio de las atribuciones reservadas a otros órganos en cualquier otra
normativa de aplicación, como ya se puso de manifiesto en el “Informe de Fiscalización de la
gestión recaudatoria en ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 5.000 y
100.000 habitantes de las comunidades autónomas sin órgano de control externo propio”, aprobado
por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 24 de noviembre de 2016, referido al ejercicio 2013. Ha
dejado, por tanto, de incurrirse en la ilegalidad puesta de manifiesto en el Informe objeto de
seguimiento, respecto de la contratación de la liquidación de un impuesto.
A la fecha de realización de los trabajos fiscalizadores cuyos resultados se exponen en este
Proyecto de Informe se mantenía la distribución de funciones establecida por la Resolución de
Alcaldía anteriormente mencionada aplicable al periodo 2004-2005, por lo que las tareas relativas a
los ingresos se distribuían entre el Departamento de Rentas –para la gestión tributaria- y el
Departamento de Recaudación, dependiente de la Tesorería, que, a su vez, era el coordinador de
ambos.
Como se ha indicado en el Subapartado II.1, la Entidad dispone de manuales de uso de la
herramienta informática que gestiona la recaudación, que contienen los procedimientos de ingreso,
incluyendo modelos normalizados, que deben ser actualizados por los responsables de los
departamentos. En dichos manuales no constaban las funciones asignadas a cada uno de los
puestos de trabajo incluidos en los departamentos de gestión recaudatoria –Departamentos de
Rentas y de Recaudación-, ejerciéndose, no obstante las competencias de ambos departamentos
de forma coordinada mediante la utilización de la misma aplicación informática, distribuyéndose las
tareas entre ambos de forma que el primero realiza los cargos de los recibos y liquidaciones y el
segundo se encarga del procedimiento recaudatorio.
Las funciones, objetivos y estructura del Departamento de Rentas se definieron en la mencionada
Resolución de 22 de julio de 2002 por la que se creó el mismo. Por su parte, la Ordenanza General
Municipal de Gestión, Inspección y Recaudación aprobada en 2012 describía los órganos del
Departamento de Recaudación, atribuyendo la jefatura del mismo al tesorero municipal. Asimismo,
y aunque en dicha Ordenanza se estructuraba el departamento en las unidades administrativas de
recaudación voluntaria, recaudación ejecutiva, contabilidad y recursos, describiéndose sus
respectivas funciones, el documento que contiene la estructura de las diferentes áreas de gestión
de la Entidad, que, como se ha indicado, está pendiente de aprobación a la fecha del desarrollo de
los trabajos de fiscalización, no incluye esta composición. La distribución de las tareas del personal
al servicio de la recaudación quedaba reservada a la Tesorería, recogiéndose las funciones
atribuidas al mismo, según el puesto de desempeño, en un documento que no ha sido objeto de
36 Tribunal de Cuentas
aprobación formal. Por su parte, la relación entre los Departamentos de Rentas y de Urbanismo se
realiza a través de la mencionada aplicación de gestión y archivo de expedientes, incluyendo
alertas sobre las actuaciones pendientes a realizar por cada uno de los departamentos. Puede
considerarse, por tanto, que las deficiencias señaladas en el Informe cuyas recomendaciones son
objeto de seguimiento respecto de esta área en cuanto a la ausencia de segregación de funciones
y a los problemas derivados de la falta de cobertura del puesto de tesorería, han quedado
solventados.
Se ha verificado que el Ayuntamiento realizaba depuraciones de saldos con periodicidad anual si
bien se realizaban de forma manual, con el consecuente riesgo de existencia de errores y/u
omisiones. Además, a partir del ejercicio 2015, con los cambios de personal realizados en el
Departamento de Recaudación, se comenzó un proceso de comprobación e inventario de los
expedientes físicos tramitados por el anterior Recaudador con la finalidad de depurar y armonizar la
base de datos y comprobar qué recibos merecen la declaración de prescripción. Se muestran en el
cuadro siguiente las depuraciones de saldos realizadas en el periodo 2009-2016:
CUADRO 8: DEPURACIONES DE SALDOS DEUDORES 2009-2016
Ejercicio en el que se ha procedido a la baja contable
Ejercicio
origen
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
1995-2008 326.191,37 410.659,36 1.932.719,36 411.794,51 321 .147,63 114.910,91 17.546,72 1.605.081,03 5.140.050,89
2009 485.365,90 263.503,85 494 .118,52 1.112.653,98 9.425, 16 189.925,34 7.272,18 58.540, 77 2.620.805,70
2010
233.800,08 149.881,12 8.421,45 63.344,62 7.366,55 8.266,81 22.204,66 493.285,29
2011
343.791,73 524.939,68 123.633, 08 10.209,17 12.290,53 32. 382,75 1.047.246,94
2012
495.576,46 397.233,17 564.362, 45 21.446,91 23.953,41 1.5 02.572,40
2013
132.547,90 73.999,70 39.226,6 1 47.015,46 292.789,67
2014
361.570,06 269.054,87 64.770,1 1 695.395,04
2015
262.395,01 233.238,80 495.633, 81
2016
392.080,97 392.080,97
Total 811.557,27 907.963,29 2.920.510,73 2.553.386,08 1.0 47.331,56 1.322.344,18 637 .499,64 2.479.267,96 12.679 .860,71
Fuente: elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Los distintos motivos que derivaban en declaración de la anulación del derecho eran de muy
distinta naturaleza. De los 12.679.860,71 euros de depuración realizada en el periodo 2009-2016,
referida a derechos reconocidos desde el ejercicio 1995 con saldos pendientes de cobro en las
cuentas, el 36% se debió a prescripciones en virtud del artículo 66 a de la LGT, el 32% a errores en
los datos, el 13% a errores en la titularidad del sujeto pasivo que constaba en el recibo, otro 13% a
la inexistencia del hecho imponible, el 4% a duplicidades y el 2% restante a diversos motivos como
errores en el cálculo al no incluirse las debidas bonificaciones o a la imposibilidad de cobro por
insolvencia probada.
De las depuraciones realizadas durante el ejercicio 2016, por 2.479.267,96 euros, el
62% -1.530.544,45 euros- se debió a la prescripción por aplicación del artículo 66 a de la LGT, es
decir, a la prescripción del derecho de la Administración para realizar la oportuna liquidación; el
20% a errores en los datos de los recibos; el 9% errores de titularidad; el 8% duplicidades; y el 1%
restante a motivos diversos –bonificaciones, exenciones, falta de notificación, incobrables-.
Entre las actuaciones fiscalizadoras se ha realizado el análisis de una muestra de 12 expedientes
de prescripción de derechos pendientes de cobro, por un importe de 1.426.399,46 euros, el 93% de
las prescripciones declaradas en el ejercicio 2016, habiéndose evidenciado una serie de
incidencias y deficiencias en el procedimiento de gestión recaudatoria que afectaban a todas las
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 37
fases del mismo, si bien los expedientes son completos, sin producirse omisiones de documentos,
habiéndose solventando la deficiencia señalada en el Informe referido a los ejercicios 2004 y 2005.
Como se ha señalado, el Ayuntamiento realizaba liquidaciones de tributos cuyo hecho imponible
estaba prescrito, llegando en ocasiones a su recaudación y generando con ello el derecho a la
devolución del ingreso al sujeto pasivo. No se cumplía con lo señalado en el artículo 43 de su
Ordenanza Fiscal General de Recaudación e Inspección respecto de la declaración de créditos
incobrables ya que no efectuaba declaración de fallidos ante la imposibilidad de cobro en las
distintas actuaciones en la fase ejecutiva. La falta de declaración de fallidos impide la rehabilitación
de la deuda y su posterior cobro, anulándose posteriormente los correspondientes recibos por el
transcurso del plazo legal de prescripción en los términos del artículo 68.2 de la LGT, ante la falta
de conocimiento formal del deudor. El sistema tampoco alerta de fallecimientos de terceros a
efectos de reclamar el abono de las deudas a sus sucesores, o de los cambios de titularidad de
bienes de cara a posibles responsabilidades subsidiarias. No existe seguimiento individualizado de
los terceros, por lo que, respecto de un mismo tercero, puede llegar a producirse la prescripción de
un tributo a pesar de liquidársele y cobrársele otros tributos.
La ausencia de procedimientos de seguimiento periódico de los derechos pendientes de cobro
dirigidos a exigir su pago o detectar la prescripción en su caso, provocaba incidencias en relación al
cobro en ejecutiva y a los plazos de prescripción. La aplicación informática que utilizaba el
Departamento de Recaudación no disponía de un sistema automático de declaración de
cumplimiento del plazo para la prescripción de los derechos, existiendo por ello un alto riesgo
de sobrevaloración de la cuenta de derechos pendientes de cobro de ejercicios cerrados. En el
cuadro siguiente se recoge la evolución de los derechos reconocidos, los derechos pendientes
de cobro y los saldos de derechos pendientes de ejercicios cerrados en el periodo 2009-2016:
CUADRO 9: EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS, PERIODO 2009-2016
(Euros)
Ejercicio Derechos
reconocidos
netos
Derechos
pendientes de
cobro
% Derechos
pendientes
Derechos
pendientes de cobro
de ejercicios
cerrados
2009
41.552.667,78
10.361.105,36
25
9.610.478,57
2010
30.535.411,01
4.094.828,15
13
13.891.320,08
2011
30.272.723,33
5.549.081,01
18
12.666.237,58
2012
37.310.959,86
6.472.210,00
17
13.900.614,46
2013
32.656.579,96 5.960.019,20 18 16.249.858,54
2014
32.190.909,58
6.759.256,83
21
18.038.548,83
2015
38.714.394,53
4.207.351,32
11
21.231.537,02
2016
38.336.672,41 7.794.317,37 20 20.161.690,74
Fuente: elaboración propia a partir de las cuentas rendidas y la información aportada por el Ayuntamiento en la
fiscalización
El saldo de los derechos pendientes de cobro se incrementó un 109% en el periodo 2009-2016, no
obstante realizarse las mencionadas depuraciones y mantenerse un nivel de recaudación muy
similar a lo largo del periodo.
Por otra parte, la relación de los departamentos encargados de la gestión recaudatoria con la
contabilidad quedó integrada, desde el ejercicio 2008, en la forma expuesta en el Subapartado II.1
al analizar las aplicaciones informáticas. Además, y en la relación con el resto de departamentos,
se ha constatado una mejora como consecuencia de la mencionada implantación de la herramienta
común de archivo y gestión de expedientes, que permite la comunicación entre todos los
departamentos intervinientes en los distintos procesos –gestión de tributos, concesión de licencias
38 Tribunal de Cuentas
urbanísticas, etc- generándose alertas de tareas a realizar en cada fase del procedimiento,
evitando retrasos en su ejecución y facilitando las funciones del control interno al disponerse de
expedientes integrados.
II.2.4. Contratación
Según constaba en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento, la gestión
contractual se realizó en el periodo 2004-2005 sin una adecuada organización y con graves
deficiencias de control interno que incrementaban el riesgo de incumplimientos de las normas
aplicables a la contratación administrativa e impedían conocer el número de contratos adjudicados
en cada ejercicio, así como el estado de tramitación o ejecución de los mismos. Se indicaba que las
deficiencias de control interno no fueron una situación puntual o temporal sino que se produjeron
por la organización y funcionamiento interno que existía con anterioridad al referido periodo, sin que
en el Ayuntamiento se promoviera o iniciara actuación alguna tendente a resolver esta situación.
En el Informe también se refería la ausencia de conexión entre las diferentes unidades
administrativas y el deficiente sistema de archivo de los expedientes de contratación, ya
mencionada en el Subapartado II.1, lo que provocó que la formación completa de los expedientes
de contratación sólo se realizara a requerimiento de este Tribunal de Cuentas y precisase de la
realización de trabajos de búsqueda y ordenación de los documentos existentes en cada archivo,
con resultados negativos en numerosos casos.
En relación con los contratos de obras analizados en la fiscalización objeto de seguimiento,
exponía el Informe que todos los expedientes adolecían de deficiencias en su formación al existir
omisiones de documentos, en algunos casos, esenciales para la tramitación tales como los
informes de la Secretaría del Ayuntamiento sobre los pliegos de cláusulas administrativas o el
certificado de existencia de crédito que garantizara la consignación presupuestaria suficiente para
atender los gastos presupuestarios derivados de los correspondientes expedientes.
El Informe ponía de manifiesto, asimismo, que en la ejecución de los contratos de servicios se
habían producido incrementos del coste inicialmente adjudicado sin justificación ya que se
derivaron de prestaciones realizadas sin expediente contractual, por el abono de facturas
correspondientes a conceptos no incluidos en el objeto de los contratos o por ampliaciones del
objeto del mismo.
Por su parte, en relación con la ejecución de los contratos de gestión de servicios públicos el
Informe reflejaba que no fueron objeto del debido seguimiento y control, ni existieron estudios que
estimaran el coste de los servicios contratados. La necesidad de estos controles se consideraba
especialmente necesaria como consecuencia de las modificaciones no justificadas que tuvieron
lugar en los contratos de gestión del servicio público del transporte urbano, del servicio de retirada
de vehículos de la vía pública y de recogida de residuos y limpieza pública, produciéndose
ampliaciones del objeto e incrementos en los precios de los contratos.
Con el fin de verificar el cumplimiento de las recomendaciones formuladas en el anterior Informe se
han realizado en la presente fiscalización actuaciones de comprobación, de las que se han
obtenido los resultados que se exponen a continuación.
Las mejoras introducidas en los sistemas de archivo del Ayuntamiento a partir de la introducción en
2006 de la aplicación común de archivo y gestión de los expedientes han facilitado a la Entidad la
confección de las relaciones de contratos, mejorando con ello el cumplimiento de la obligación
contenida en el artículo 40 de la LFTCu referida a la remisión de dichas relaciones al Tribunal de
Cuentas. Todos los contratos considerados mayores según la normativa vigente –los de cuantía
superior a 50.000 euros, cuando se trate de contratos de obras o a 18.000 euros para el resto de
contratos- incorporan referencias de archivo que permiten su localización en el sistema. El archivo
de los contratos menores, sin embargo, presenta algunas deficiencias ya que no incluye las
referencias en todos los casos, lo que imposibilita la confección y, por tanto, el conocimiento, de la
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 39
relación de contratos menores vigentes en cada momento. La Entidad, al igual que lo hiciera en el
periodo 2004-2005, sigue manteniendo un tratamiento diferenciado para los contratos de importes
inferiores a 3.000 euros, que no son tramitados en el Departamento de Contratación sino que se
realizan desde cada uno de los centros gestores de gasto.
En la presente fiscalización se ha obtenido información sobre la totalidad de los contratos mayores
adjudicados por el Ayuntamiento en el periodo 2009-2016, extraída de las relaciones remitidas por
aquel al Tribunal de Cuentas. Dichas relaciones son objeto de remisión telemática, regulándose el
envío en la actualidad por la Resolución de 23 de diciembre de 2015, de la Presidencia del Tribunal
de Cuentas, por la que se publica el Acuerdo del Pleno de 22 de diciembre de 2015, por el que se
aprueba la Instrucción relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de
los expedientes del Sector Público Local, aplicable a los contratos formalizados a partir del 2016.7
En el cuadro siguiente se recoge la totalidad de los contratos administrativos adjudicados en el
periodo 2009-2016, según resulta de las referidas relaciones, con indicación del número e importe
de adjudicación de los celebrados en cada ejercicio, por tipos de contratos:
CUADRO 10: CONTRATOS ADJUDICADOS, PERIODO 2009-2016
(Euros)
Ejercicio de
adjudicación
Obras
Servicios
Suministros
Gestión de
servicios
públicos
Total adjudicado
Nº
Importe
adjudicado
Nº
Importe
adjudicado
Nº
Importe
adjudicado
Nº
Importe
adjudicado
Nº
Importe
adjudicado
2009
22
6.397.440,43
40
2.636.942,13
1
45.727,20
1
2.762.462,01
64
11.842.571,77
2010
15
5.066.182,80
20
1.718.696,90
10
558.467,31
-
45
7.343.347,01
2011
8
1.014.261,47
13
514.951,75
4
186.224,39
-
25
1.715.437,61
2013
5
818.705,62
15
830.380,19
-
-
-
20
1.649.085,81
2013
5
503.369,37
12
533.752,31
-
-
-
17
1.037.121,68
2014
2
696.534,00
18
1.220.928,83
1
926.286,09
-
21
2.843.748,92
2015
3
185.041,26
12
289.554,62
-
-
-
15
474.595,88
2016
8
1.132.264,01
9
760.189,10
1
48.449,11
-
18
1.940.902,22
Total
68
15.813.798,96
139
8.505.395,83
17
1.765.154,10
1
2.762.462,01
225
28.846.810,90
Fuente: Elaboración propia a partir de las relaciones de contratos remitidas al Tribunal por el Ayuntamiento
Respecto del ejercicio 2010, se han considerado por el Tribunal de Cuentas como contratos de
servicios, dos expedientes que la Entidad clasificó como administrativos especiales, pero que
responden a la prestación de servicios –escuela de natación y salvamento en playas-. Además, con
anterioridad al periodo fiscalizado se habían adjudicado dos contratos de gestión de servicios
públicos, uno para la gestión del servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable y otro para
la prestación del servicio de transporte urbano de viajeros, que continúan en vigor en el ejercicio
2016.
Se ha detectado que se ha omitido en la relación remitida al Tribunal de Cuentas en cumplimiento
del artículo 40 de la LFTCu, un contrato de servicios adjudicado en 2016, que sí constaba en la
relación de contratos vigentes en el ejercicio 2016 enviada en el curso de los trabajos de esta
fiscalización. Esta incidencia pone de manifiesto que, si bien el sistema de archivo de
documentación es bastante más completa que en el periodo 2004-2005, aún adolece de ciertas
7 Dicha remisión se regulaba para los contratos formalizados hasta 2015 por Resolución de 10 de mayo de 2012, de la
Presidencia del Tribunal de Cuentas, por la que se publica el Acuerdo del Pleno de 26 de abril de 2012, que aprueba la
Instrucción sobre Remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones
anuales de los contratos celebrados por las Entidades del Sector Público Local
40 Tribunal de Cuentas
deficiencias tales como la elaboración de las relaciones de forma manual con el consiguiente riesgo
de omisiones o errores.
Se ha realizado un análisis de una muestra de contratos mayores vigentes en el ejercicio 2016
determinada atendiendo a varios criterios. De entre los contratos de gestión de servicios públicos
se han seleccionado los dos contratos de los que resultaron deficiencias en el Informe objeto de
seguimiento. Del resto de tipos de contrato se han analizado los de mayores importes de cada
procedimiento de adjudicación. En el ejercicio 2016, según la liquidación presupuestaria provisional
remitida por el Ayuntamiento, se reconocieron obligaciones en los capítulos 2 y 6 por un total de
13.782.797,01 euros, habiendo sido objeto de la muestra 15 contratos de los 55 vigentes en
2016 -27% de los contratos-, cuyas obligaciones reconocidas supusieron el 41% del total de los dos
capítulos. Las principales conclusiones obtenidas del análisis de dichos expedientes de
contratación se exponen a continuación:
- Los expedientes de los contratos de obras y de servicios están en general completos,
constando en los primeros los informes de Secretaría del Ayuntamiento sobre los pliegos de
cláusulas administrativas y los certificados de existencia de crédito que garantizan la
consignación presupuestaria para atender los gastos presupuestarios derivados de los
correspondientes expedientes. En los contratos de servicios no se han detectado excesos de
costes. Por lo tanto, las incidencias puestas de manifiesto en el Informe referido al periodo
2004-2005 no han concurrido posteriormente en estos contratos.
En relación con la integridad de los expedientes debe precisarse que los documentos
existentes en la aplicación común de gestión y archivo de expedientes, en ocasiones, no
están firmados pero la Entidad posee los correspondientes documentos debidamente
firmados, por lo que la incorporación de los mismos al sistema informático de gestión
documental no es completa. En relación con esta cuestión, y tal y como se ha expuesto en el
Subapartado II.1, la utilización de la firma electrónica pretende acabar con esta problemática.
- El contrato de gestión del servicio público de transporte urbano vigente a la fecha de
realización de los trabajos de la presente fiscalización fue adjudicado en 2003 y se analizó en
el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales, ejercicios 2004 y 2005.
Entonces se constató que se efectuó por la Comisión de Gobierno -Junta de Gobierno Local
en la actualidad- y no por el órgano competente -el Pleno del Ayuntamiento-, la cesión del
contrato a los nueve meses de su adjudicación. Además, se indicaba que, aunque según los
términos del contrato este resultaría sin coste para el Ayuntamiento, se registraron en él
facturas por un total de 2.396.866 euros en el periodo 2004-2006 y se abonó también por el
Ayuntamiento una subvención de 11.000 euros en 2004 sin justificación. No se realizaron
controles de la ejecución del contrato ni estudios sobre costes relativos a la prestación.
En junio de 2006 se aprobó una modificación del contrato para la ampliación del servicio,
acordándose un pago anual de 1.162.264 euros. La incorporación de la documentación del
contrato de gestión del servicio público de transporte urbano a la nueva aplicación de gestión
de documentos utilizada por la Entidad no fue completa, ya que no se incluyó el contrato
original adjudicado, sino las vicisitudes del mismo a partir de la entrada en funcionamiento de
esta nueva aplicación, esto es, a partir de la modificación del contrato de junio de 2006. El
contrato inicial establecía un plazo de 10 años prorrogables por periodos de 5 hasta un
máximo de 25 años. Posteriormente se acordó que sería más conveniente la realización de
prórrogas anuales. Se han ido aprobando sucesivas prórrogas en las que, además, se
incluían los costes para el año respectivo. Desde abril de 2015 se han efectuado licitaciones
anuales para una nueva contratación del servicio, siendo anuladas las de 2015 y 2016 y
quedando desierta la de 2017 por incumplimiento de las prescripciones técnicas incluidas en
los pliegos por el único ofertante. Mientras se tramitaba una nueva licitación acorde a las
necesidades del municipio, en mayo de 2017 se adjudicó el servicio, por el procedimiento de
urgencia, a la misma empresa que lo venía prestando, al ser la única oferta presentada y
admitida.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 41
En los términos del contrato, según la modificación aprobada en el ejercicio 2006, se
establecía que, acompañando a las facturas, se incorporaría el listado de los billetes vendidos
y cobrados cada mes, considerándose los mismos como un pago a cuenta de la factura
mensual y que el Ayuntamiento realizaría el pago por la diferencia. Se ha verificado para el
ejercicio 2016 que no se aplicó dicha modalidad de pago, y que se abonaron las cantidades
fijadas en el contrato en lugar de realizarse las compensaciones establecidas. En todo caso,
ha de señalarse que el Ayuntamiento contabilizó los correspondientes ingresos por la venta
de billetes. En el expediente archivado no se han incorporado las facturas, los informes
económicos sobre los costes e ingresos derivados de la prestación del servicio, ni los listados
de los billetes vendidos en los diferentes periodos.
Por otro lado, la empresa prestadora del servicio recibía anualmente una subvención del
Ayuntamiento de Castro-Urdiales, de los Ayuntamientos de Liendo y Guriezo, así como del
Gobierno de Cantabria, derivada de un convenio para la prestación del servicio de transporte
entre los mencionados municipios. Este convenio se analiza posteriormente junto con otros
convenios.
- El contrato de gestión de los servicios de limpieza urbana, recogida y transporte de residuos
vigente a la fecha de realización de los trabajos de la presente fiscalización fue adjudicado el
10 de diciembre de 2009, por un periodo de dieciséis años y por un precio de 2.762.462,01
euros anuales. Se ha verificado que se han incluido en el expediente informático los informes
técnicos emitidos sobre las facturaciones, así como la correcta contabilización en 2016 de los
gastos derivados de dichas facturas.
Las incidencias puestas de manifiesto en el Informe referido a la actividad del Ayuntamiento
de Castro-Urdiales de los ejercicios 2004 y 2005 en relación con los contratos de gestión de
servicios se han solventado respecto del servicio de limpieza urbana, recogida y transporte de
residuos, pero no así en relación con el de servicio de transporte urbano.
El análisis de la contratación menor realizado ha evidenciado la existencia de deficiencias, siendo
significativa la imposibilidad de confeccionarse por parte de la Entidad la relación de contratos
menores vigentes en los ejercicios 2015 y 2016 que le fue solicitada por este Tribunal de Cuentas.
Dicho análisis de la contratación menor se ha efectuado partiendo de la liquidación presupuestaria
provisional del ejercicio 2016 remitida por la Entidad, ante la ausencia de dicha relación de los
contratos. En este ejercicio, y según resulta de la mencionada liquidación, se reconocieron
obligaciones en los capítulos 2 y 6 por un total de 13.782.797,01 euros, habiendo sido objeto de la
muestra el 4% de dichos gastos. Además, se ha constatado que en el 18% de los registros
efectuados en el diario recogiendo el reconocimiento de dichas obligaciones no constaba referencia
al expediente contractual que debía soportar dicho reconocimiento.
Del examen de la muestra seleccionada se ha observado la realización de gastos reiterados con
determinados terceros por un mismo objeto, por un total de 368.667,14 euros, con el siguiente
detalle relativo a servicio e importe conjunto: servicio de impresión y mantenimiento de
fotocopiadoras e impresoras por 38.153,52 euros, suministro de gas a edificios municipales por
92.309,75 euros, suministro de material eléctrico por 31.060,18 euros y servicios de envíos
postales por 207.143,69 euros. No consta la justificación de haberse contratado separadamente
cada uno de estos servicios mediante diversos contratos menores, por lo que podría resultar la
existencia de fraccionamientos, no obstante, de haberse planificado adecuadamente las
prestaciones a realizar, procedería haberse efectuado una contratación única por el importe
conjunto de las mismas que hubiera garantizado la concurrencia y contribuido a una gestión más
racional y económicamente más ventajosa de la Entidad.8
8 El Alcalde de Castro-Urdiales ha manifestado, en el trámite de alegaciones, que el Ayuntamiento está realizando cada
día menos gastos reiterados con determinados terceros y, a modo de ejemplo, indica que, en agosto de 2017, se ha
adjudicado el contrato del servicio de impresión y mantenimiento de fotocopiadoras e impresoras.
42 Tribunal de Cuentas
En materia de convenios de colaboración el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Castro-
Urdiales, ejercicios 2004 y 2005, indicaba que se utilizaba indebidamente en dicho periodo el
procedimiento de pagos a justificar y que, en ocasiones, no constaba la justificación de las
cantidades abonadas o estas no cumplían los requisitos mínimos. Además se llevaron a cabo
actuaciones derivadas de algunos convenios una vez finalizado el periodo de vigencia de los
mismos.
Durante el ejercicio 2016 y según la relación facilitada por la Entidad, estaban vigentes 48
convenios de colaboración, con un total de 39 terceros, 21 de los cuales eran distintas entidades
públicas (Gobierno de Cantabria, diversas Consejerías de la Comunidad Autónoma, la Universidad
de Cantabria, ayuntamientos, Ministerio de Interior etc…), siendo el resto asociaciones, empresas o
particulares. Durante el ejercicio 2017, y hasta la fecha de realización de los trabajos de
fiscalización en junio de dicho año, el Ayuntamiento formalizó once nuevos convenios de
colaboración. Nueve de ellos con sendas comunidades de propietarios para la rehabilitación de
fachadas de edificios, amparadas en la Orden OBR/6/2016 de la Consejería de Obras Públicas y
Vivienda del Gobierno de Cantabria, que regula la concesión de subvenciones a ayuntamientos
para financiar inversiones de rehabilitación y reurbanización de grupos de viviendas.
Los pagos derivados de las subvenciones incluidas en los convenios dejaron de efectuarse
mediante el sistema de pagos a justificar desde el ejercicio 2008, según señala un informe emitido
por la Intervención municipal el 2 de octubre de dicho año. Las bases de ejecución de los
presupuestos vigentes en el periodo 2009-2017 incluyen la regulación de esta figura.
La Entidad ha remitido al Tribunal de Cuentas la relación de pagos a justificar realizados durante el
ejercicio 2016, por un importe total de 13.394,34 euros, habiéndose verificado que se utilizan para
los fines para los que esta figura está concebida, esto es, de forma excepcional para los casos en
los que no es posible obtener la justificación con anterioridad al pago. Se ha efectuado en los
trabajos fiscalizadores, además, una consulta, en la aplicación de gestión de expedientes del
Ayuntamiento, sobre la utilización de los pagos a justificar en el periodo 2009-2015, habiéndose
verificado su correcto empleo. En consecuencia, no han concurrido en estos casos las incidencias
que, en relación con esta cuestión, resultaban del Informe cuyas recomendaciones son objeto de
seguimiento
Se han analizado en la fiscalización las materias que fueron objeto de convenio incluidas en el
Informe cuyo seguimiento se realiza en el presente Proyecto.
Uno de los convenios de colaboración afectaba al servicio de extinción, prevención de incendios,
salvamento y medio ambiente, prestándose desde 2009 por el Organismo Autónomo municipal
creado al efecto y sin que exista, por tanto, un convenio equivalente en el periodo 2009-2016.
Otro de los convenios tenía por finalidad el servicio de vigilancia de playas, existiendo en la
actualidad un contrato celebrado para la prestación de dicho servicio.
El servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, tercero de los convenios aludidos
en el Informe de fiscalización referido a los ejercicios 2004 y 2005, se presta en el municipio de
Castro-Urdiales por la Comunidad Autónoma en el periodo 2009-2016, en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 8.2 de la Ley 8/1993, de 18 de noviembre, del Plan de Gestión de Residuos
Sólidos Urbanos de Cantabria, pagando el Ayuntamiento la correspondiente tasa.
Con el fin de examinar los procedimientos implantados por el Ayuntamiento en esta materia,
también han sido objeto de análisis en la presente fiscalización otros dos convenios. Uno de ellos
es el convenio de colaboración entre la Entidad y una asociación para el transporte sanitario
urgente, intervención en emergencias, y atención en actos culturales-deportivos-festivos o de otra
índole realizados en el término municipal de Castro-Urdiales. El convenio fue firmado el 5 de
octubre de 2016, si bien figura su vigencia desde el inicio del año hasta el 31 de diciembre del
mismo. La finalidad del convenio, como también consta en la justificación de la memoria, es la
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 43
promoción de las actividades de voluntariado, si bien se impone en el mismo a la entidad firmante
la condición consistente en la prestación en el municipio del servicio de transporte sanitario urgente
e intervención en emergencias y atención en actos culturales-deportivos-festivos o de otra índole,
previéndose la aportación por el Ayuntamiento, en “contraprestación, de la subvención de carácter
nominativo máxima” de 66.000 euros.
Asimismo, y tal y como se ha expuesto en el análisis del contrato de gestión de servicio de
transporte urbano, se ha realizado en esta fiscalización el análisis del convenio para subvencionar
la explotación de la instalación de un servicio de transporte de viajeros entre los municipios de
Castro-Urdiales, Guriezo, Liendo y el hospital de Laredo, por el que el Ayuntamiento de Castro-
Urdiales subvenciona a la empresa concesionaria del servicio de transportes, la financiación del
mismo. Por este convenio, firmado inicialmente en junio de 2012 y vigente hasta el 13 de mayo de
2018 por la firma de prórrogas o nuevos convenios, el Ayuntamiento de Castro-Urdiales se
compromete a abonar a la empresa, mediante una subvención, 51.295,80 euros anuales. Este
convenio además no constaba en la relación de convenios remitida por la Entidad, como se ha
indicado anteriormente.
La prestación del servicio de transporte sanitario urgente9, como se acaba de señalar, y el servicio
de transporte de viajeros entre los municipios referidos10, constituyen objetos típicos de los
contratos de servicios, por lo que se hubiera requerido que su tramitación y formalización se
hubiera ajustado a lo establecido por el TRLCSP, instrumentando el Ayuntamiento la realización del
negocio jurídico objeto de estos convenios mediante la adjudicación de los correspondientes
contratos administrativos.
9 El Alcalde de Castro-Urdiales, en el trámite de alegaciones, ha indicado respecto del convenio entre el Ayuntamiento y
la asociación para el transporte sanitario urgente, que no se acudió a la contratación de este servicio por carecer la
Entidad de competencias en dicha materia y que lo que se pretendía y justificó la firma del convenio fue fomentar el
voluntariado mediante la concesión de una subvención.
En relación con dicha alegación debe señalarse que no parece coherente aducir la imposibilidad de contratar el servicio
por carecer de competencia en la materia y, sin embargo, obtener la prestación del mismo medi ante la formalización de
un convenio, con abono de una contraprestación. Por otra parte, y ya entrando en el contenido del convenio formalizado,
si se analiza el mismo se hace aún más evidente esta incoherencia, en la medida en que en aquel se prevé, como se ha
expuesto, el pago de una contraprestación por parte del Ayuntamiento y, entre las condiciones que se imponen a la
beneficiaria de dicha contraprestación, se recoge la de “prestar cobertura de transporte sanitario…” en el municipio. Por
consiguiente, las condiciones establecidas hacen imposible la consideración de lo convenido como el resultado de la
concesión de una subvención ya que, como indica el artículo 2 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones, la
subvención, por definición y por su naturaleza, ha de realizarse sin contraprestación directa de los beneficiarios.
10 Respecto del convenio para subvencionar la explotación del servicio de transporte de viajeros entre los municipios de
Castro-Urdiales, Guriezo, Liendo y el hospital de Laredo, el Alcalde de Castro-Urdiales ha indicado en el trámite de
alegaciones que no se acudió a la vía del convenio para eludir el procedimiento de contratación sino porque esa es la vía
a la que les remitió la Dirección General de Transportes de la Comunidad Autónoma -Administración esta, titular de la
competencia-, para poder mantener el servicio de transporte que venía prestando una empresa concesionaria.
En relación con la alegación ha de precisarse, en primer lugar, que el Proyecto de Informe de fiscalización no alude a
intencionalidad alguna en la formalización del convenio, sino que en él se indica únicamente que el objeto de dicho
convenio es típico de los contratos de servicios públicos y, por lo tanto, debería haberse tramitado y formalizado como tal
conforme a las prescripciones del TRLCSP. Por otra parte procede indicar que, de la comunicación que realiza la
Dirección General de Transportes, no resulta lo que señala el Ayuntamiento sino que en la misma se señala que la
Entidad debe limitarse a la prestación de servicios de su competencia, sin que en ningún caso puedan ejercerse
competencias atribuidas por Ley a otras Administraciones, como es el presente caso.
Por otra parte, respecto del argumento relativo a que se ha celebrado el convenio con el fin de conseguir el
mantenimiento del servicio, y teniendo en cuenta que la fórmula planteada en el mismo para ello es la financiación del
déficit de explotación por los municipios afectados, ha de señalarse que, de acuerdo con el artículo 277.a) del TRLCSP,
la ejecución de los contratos de concesión de servicios públicos se realiza a riesgo y ventura del contratista, lo que
implica que este ha de asumir como propio el riesgo de que la utilización del servicio por los usuarios potenciales no sea
suficiente para obtener los ingresos que permitan cubrir los costes de dicha explotación, y que sólo en caso de
desequilibrio económico financiero se pueda acudir a su restablecimiento. Además, dicho restablecimiento habrá de
efectuarse por parte del órgano contratante –en este caso sería el Gobierno de Cantabria- en la forma prevista en los
artículos 282 y siguientes del mencionado TRLCSP, sin que sea posible que entidades ajenas al vínculo contractual –en
este caso, los municipios beneficiarios del servicio- puedan financiar el déficit generado por la explotación del servicio
mediante la concesión de subvenciones.
44 Tribunal de Cuentas
Las mejoras introducidas en la estructura organizativa, en los procedimientos aplicados, en las
aplicaciones informáticas y en los distintos niveles de control interno han tenido reflejo en el área de
contratación, facilitándose la elaboración de las relaciones de contratos mayores, disponiéndose de
expedientes completos y favoreciéndose procesos más racionales de contratación. Subsisten, no
obstante, algunas deficiencias como la imposibilidad de realizar una relación completa de contratos
menores y la reiterada prórroga de algunos contratos de gestión de servicios públicos.
En consecuencia, del análisis conjunto de todas las áreas incluidas en este Subapartado, esto es,
la aprobación de los presupuestos y su ejecución, el contenido de las cuentas anuales y su
rendición, la gestión recaudatoria y la contratación, se considera que se han introducido mejoras,
especialmente en las aplicaciones informáticas, en los manuales reguladores de los
procedimientos, así como la dotación del puesto de Viceinterventor, aun cuando continúan
produciéndose deficiencias, especialmente en relación con la realización de una adecuada
planificación que derive en la aprobación de un presupuesto realista en los plazos legalmente
establecidos; con la elaboración, aprobación y rendición en plazo de las cuentas generales; con el
establecimiento de mecanismos automáticos de verificación de vencimientos para el cobro de los
saldos pendientes de cobro; así como con el debido control sobre la contratación, en especial sobre
los contratos menores.
Por tanto, el contenido de la Recomendación 4ª puede considerarse parcialmente cumplido,
habiéndose observado, como se indica, una evolución en cada una de las áreas afectadas pero
que aún precisa de avances adicionales.
La importancia del control interno y su repercusión sobre la gestión ha sido reiteradamente
expuesta en los informes del Tribunal de Cuentas. Así, en el “Informe de fiscalización de las
retribuciones y de la gestión de los sistemas de provisión y promoción de los puestos de la
intervención de las entidades locales”, aprobado en sesión del Pleno de 24 de abril de 2014, se
recordaba que con el objeto de reforzar su independencia con respecto a las entidades locales en
de abril en el punto primero de su disposición adicional segunda11, establece el control y
fiscalización interna como una función pública necesaria en todas las corporaciones locales y
reserva su responsabilidad administrativa a funcionarios a los que se les otorga una habilitación de
carácter estatal. Por su parte, el “Informe de fiscalización sobre los gastos ejecutados por las
entidades locales sin crédito presupuestario, ejercicio 2013”, aprobado en sesión de Pleno de 22 de
julio de 2016, señalaba la necesidad de establecer las medidas adecuadas para asegurar que los
órganos de control interno de las entidades locales cuenten con los efectivos suficientes, tanto de
habilitación nacional, cuya selección corresponde a la Administración General del Estado, como de
apoyo. Además, resulta imprescindible planificar las actuaciones y realizar una utilización racional
de los recursos humanos ya disponibles.
Debe hacerse mención en este punto a la reciente aprobación del Real Decreto 424/2017, de 28 de
abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público
Local. Esta nueva norma que trae causa de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización
incluye, entre otros objetivos, lograr un control económico-presupuestario más riguroso y reforzar el
papel de la función interventora en las entidades locales. Se pretende con ello asegurar la gestión
regular de los fondos públicos, el empleo eficiente de los mismos y la sostenibilidad financiera de
aquellas, evidenciando la enorme relevancia de la función interventora y la voluntad de reforzarla.
II.3. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA EN MATERIA DE IGUALDAD
Aun cuando no fue materia objeto de recomendación, atendiendo a lo establecido en las Directrices
Técnicas de la presente fiscalización, se han llevado a cabo en la presente fiscalización
11 Actualmente esta regulación se encuentra contenida en el artículo 92 bis de la LRBRL, tras la modificación operada por
la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 45
actuaciones concretas destinadas a verificar la observancia de la normativa para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, ha
guardado relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
La composición de la plantilla efectiva del personal del Ayuntamiento no fue paritaria, siendo
superior el número de hombres que el de mujeres. En el cuadro siguiente se muestra, clasificado
por grupo y categoría, el personal del Ayuntamiento a 30 de abril de 2017, con separación entre
hombres y mujeres.
CUADRO 11: PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE CASTRO-URDIALES A 30 DE ABRIL DE
2017
Grupo/ categoría Hombres Mujeres Total % Hombres % Mujeres
A1
7
6
13
53,85
46,15
A2
6
9
15
40,00
60,00
B
2
0
2
100,00
0,00
C1
43
8
51
84,31
15,69
C2
35
34
69
50,72
49,28
Agrupaciones profesionales
26
9
35
74,29
25,71
Total Personal Funcionario
119
66
185
64,32
35,68
A1
3
1
4
75,00
25,00
A2
2
3
5
40,00
60,00
B
0
0
0
-
-
C1
2
5
7
28,57
71,43
C2
9
1
10
90,00
10,00
Agrupaciones profesionales
20
18
38
52,63
47,37
Total Personal Laboral
36
28
64
56,25
43,75
Total
155
94
249
62,25
37,75
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
El número de hombres fue superior al de mujeres en todos los grupos y categorías del personal del
Ayuntamiento, resultando, en su conjunto, un 62% de hombres frente al 38% de mujeres. La mayor
diferencia se produjo en el personal funcionario, en el que, de media, el 64% eran hombres.
Situación similar presenta el personal laboral, colectivo donde también existía mayoría de hombres,
en conjunto, si bien en este caso el porcentaje era más similar, siendo del 56% de hombres frente
al 44 % de mujeres.
En el ejercicio 2014, al amparo del artículo 25 de la LRBRL y, en el ejercicio de sus competencias,
de la Ley de Cantabria 2/2007, de 27 de marzo, de Derechos y Servicios Sociales, la Entidad
contrató con una empresa privada la prestación de una asistencia técnica para el desarrollo y la
puesta en marcha de diferentes programas y servicios correspondientes a las competencias en
materia de Igualdad, bajo la dirección de la Concejalía de Asuntos Sociales e Igualdad, contrato
que continuaba vigente a fecha de realización de la presente fiscalización.
Por otra parte, en el marco de la obligación establecida en el artículo 9.2 de la Constitución
Española relativa al deber de los poderes públicos de promover las condiciones para que la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sea real y efectiva, y con objeto de dar
cumplimiento a la Disposición Adicional Octava del entonces vigente Estatuto Básico del Empleado
Público (EBEP), aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, el Ayuntamiento de Castro-Urdiales
elaboró tres planes de igualdad para el periodo comprendido entre 2003 y 2020. El primero
comprendía el periodo 2003-2007, el segundo el 2010-2014 y el último elaborado se refiere a 2016-
46 Tribunal de Cuentas
2020. No existe constancia de la aprobación formal de ninguno de los tres planes, aun cuando han
sido objeto de ejecución. Así pues, los planes de igualdad elaborados por el Ayuntamiento cubren
el periodo entre 2003 y 2020, excepto los ejercicios 2008, 2009 y 2015, actualizando de esta forma
las políticas llevadas a cabo en materia de igualdad, atendiendo a lo establecido la Disposición
Adicional Séptima del actualmente vigente TREBEP.
La Entidad ha realizado un análisis de la ejecución del último Plan de Igualdad finalizado,
correspondiente al periodo 2010-2014. Dicho plan se estructuró en cinco ejes fundamentales para
la aplicación de medidas de igualdad:
• Educación para la igualdad, cultura, deporte y ocio,
• Inserción laboral y conciliación de la vida familiar y laboral,
• Salud, calidad de vida y prevención de la violencia de género.
• Cooperación y participación social.
• Mainstreaming de género.
A final de cada ejercicio correspondiente al referido periodo, se elaboraba una memoria anual o de
cierre en la que se analizaba el grado de implantación de las distintas medidas incluidas en el plan
elaborado. Las acciones se evaluaban indicando su grado de cumplimiento atendiendo a cuatro
parámetros:
• Cumplimiento nulo: no se ha realizado ninguna acción ni se ha implantado ninguna medida
para su cumplimiento.
• Cumplimiento parcial: se han tomado medidas para su cumplimiento y pueden implantarse
más medidas. El objetivo ha quedado cumplido parcialmente.
• Cumplimiento total: el objetivo se ha cumplido tal como se describió y se puede pasar a una
fase de desarrollo mayor y más profundo.
• Se desconoce.
Del mencionado análisis llevado a cabo por la Entidad, se obtuvieron las conclusiones recogidas en
el siguiente cuadro, sobre el grado de consecución de cada objetivo:
CUADRO 12: CUMPLIMIENTO ACCIONES PLAN IGUALDAD 2010-2014
Áreas de trabajo Total
Actuaciones Cump.
total Cump.
parcial Nulo
Desconocido
Área 1: Educación para la igualdad,
cultura, deporte y ocio.
13 4 6 3 0
Área 2: Inserción laboral y conciliación de
la vida familiar y laboral.
14 2 2 8 2
Área 3: Salud, calidad de vida y prevención
de la violencia de género.
14 8 4 1 1
Área 4: Cooperación y participación social. 12 2 6 4 0
Área 5: Mainstreaming de género. 4 0 1 3 0
Total
57
16
19
19
3
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Las principales medidas que estaban incluidas en este plan 2010-2014 que no se llevaron a cabo
en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres, y que han sido incluidas en el III Plan de
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 47
Igualdad, elaborado para el periodo 2016-2020, en aras de su ejecución fueron, entre otras, las
siguientes: adquisición de libros; charlas y talleres para la sensibilización a personal del
Ayuntamiento sobre la igualdad y violencia de género; actividades y programas culturales para
favorecer la igualdad; planificación y evaluación de planes de empleo para las empresas que
incorporen mujeres; cursos de formación para las mujeres del medio rural; incremento del número
de plazas en la escuela infantil municipal; realización de campañas de sensibilización orientadas a
la realización de tareas del hogar y cuidado de los hijos por hombres.
II.4. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA
Son múltiples las disposiciones que en el ordenamiento jurídico español regulan, desde diversas
perspectivas y en distintos ámbitos, el principio de transparencia al que han de ajustarse las
entidades públicas, siendo, de entre ellas, la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno (LTAIBG), la que aborda la materia de forma global. Por ello
el análisis relativo al cumplimiento de la normativa sobre transparencia que se ha llevado a cabo en
esta fiscalización se ha centrado en la observancia de los principios, obligaciones y contenidos que
para la misma dispone dicha Ley.
La LTAIBG, en su artículo 1, establece entre sus objetivos el de ampliar y reforzar la transparencia
de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información derivada de
dicha actividad. Para cumplir dicho objetivo, la LTAIBG recoge en su Título I un conjunto de
previsiones diferenciadas desde una doble perspectiva, la publicidad activa y el derecho de acceso
a la información pública.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 2.1.a) de la LTAIBG, las previsiones del citado Título l
resultan de aplicación a las entidades de la Administración Local, disponiendo estas de un plazo
hasta el 10 de diciembre de 2015 para adaptarse a las obligaciones contenidas en la misma. A
tales efectos, y con objeto de regular internamente la materia, el Pleno del Ayuntamiento de Castro-
Urdiales acordó con fecha 25 de junio de 2015 la adhesión al Acuerdo Marco de colaboración entre
el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Federación Española de Municipios y
Provincias para promover y facilitar la ejecución de la Ley 19/2013. Este Acuerdo Marco tiene por
objeto el desarrollo de las actuaciones precisas para cumplir con las obligaciones de transparencia
que la Ley impone a las entidades locales, a través de un portal de Transparencia análogo al de la
Administración General del Estado.
En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria, a la fecha de realización de este Proyecto
de Informe, estaba en fase de tramitación de enmiendas el proyecto de Ley sobre transparencia de
la actividad pública remitido por el gobierno al Parlamento autonómico.
Durante los trabajos de la presente fiscalización, y atendiendo a lo previsto en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno para el desarrollo de la misma, se han realizado comprobaciones
sobre el cumplimiento de los preceptos establecidos en la LTAIBG en su doble vertiente de
publicidad activa y derecho de información pública.
II.4.1. Publicidad activa
En relación con la publicidad activa deben tenerse en cuenta dos aspectos principales. Por una
parte, que se ofrece por la correspondiente Entidad, de oficio, la información que fija la normativa
de transparencia. Por otra parte, que la información publicada se ajusta a las condiciones que la
normativa dispone.
El artículo 5 de la LTAIBG establece los principios generales que deben regir la publicidad activa y
determina que la información sujeta a las obligaciones de transparencia debe ser publicada en las
correspondientes sedes electrónicas o páginas web de las entidades de una manera clara,
estructurada y entendible para los interesados, preferiblemente en formatos reutilizables. Asimismo,
indica que se deben establecer los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la
48 Tribunal de Cuentas
interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada, así como su identificación
y localización.
El Ayuntamiento de Castro-Urdiales publicó, con fecha 2 de diciembre de 2015, su Portal de
Transparencia, que consta de una página principal de entrada que resume la información que ha de
presentarse con arreglo a la Ley 19/2013, e incluye el preceptivo procedimiento de solicitud de
información y un enlace de acceso a la Sede Electrónica. En todo caso, el Ayuntamiento de Castro-
Urdiales ya disponía de varios portales web accesibles desde un portal principal, desde el año
2000, en los que se publicaba información de los presupuestos municipales, la ejecución de los
mismos, los concursos públicos, las noticias y los expedientes de contratación.
El Portal de Transparencia está dividido en cinco categorías. La categoría de información
“Institucional, Organizativa y Planificación“, contiene información relativa a los órganos, a la
designación del puesto que ocupan cada uno de los responsables de dichos órganos y el perfil
profesional de los mismos, principalmente. La de información de “Relevancia Jurídica” incluye la
normativa, directrices, instrucciones, acuerdos y reglamentos (bandos, edictos, ordenanzas etc.).
En la de información “Económica Presupuestaria y Estadística” se pueden encontrar datos referidos
a contratos, convenios, encomiendas de gestión, subvenciones y ayudas públicas así como
información relativa a la ejecución de presupuestos, incluyendo la relativa a las previsiones,
modificaciones y estados de ejecución de presupuestos. En la categoría de “Catálogo de datos
abiertos” se incluye información acerca de centros de salud, playas, alojamientos o polideportivos,
entre otra. Por último, la categoría de los “Últimos Ficheros Actualizados” recoge una relación sobre
la modificación de los ficheros.
Publicidad activa de la información institucional, organizativa y de planificación
El artículo 6 de la LTAIBG impone la obligación de publicar determinada información referente a
aspectos relacionados con la estructura organizativa de las entidades a ella sujetas, planes de
actuación y objetivos de las mismas. Se ha verificado que el Ayuntamiento cumple con carácter
general esta obligación, si bien se han detectado las incidencias que se exponen a continuación.
En el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Castro-Urdiales se incluye un organigrama
político actualizado que identifica la estructura organizativa y a los responsables de los diferentes
órganos así como los perfiles y trayectorias profesionales de los concejales de la Entidad, salvo de
uno de ellos.
No se da cumplimiento, sin embargo, al segundo apartado de dicho artículo 6, que señala que
deberán publicarse también los planes y los programas anuales y plurianuales en los que se fijen
objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución, su
grado de cumplimiento y los resultados de su evaluación con los indicadores de medida y
valoración que determine la Entidad.
Publicidad activa de la información económica, presupuestaria y estadística
El artículo 8 de la LTAIBG recoge la necesidad de publicación de determinada información de
gestión administrativa que tenga repercusiones económicas o presupuestarias. Tal y como se ha
expuesto, el Ayuntamiento ofrece esta información en la categoría “Económica, Presupuestaria y
Estadística” del Portal, si bien lo hace de forma parcial ya que no se ha encontrado referencia a
información presupuestaria sobre planes anuales y plurianuales, tanto de futuro como ya
ejecutados, sobre el grado de ejecución de los presupuestos, las retribuciones de los Altos Cargos
y máximos responsables, ni información estadística necesaria para valorar el grado de
cumplimiento y calidad de los servicios públicos que sean de su competencia.
En relación a los contratos, igualmente incluidos en esta categoría, se ha verificado que el
Ayuntamiento cumple con carácter general la obligación de publicidad de la información requerida
por los referidos artículos.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 49
II.4.2. Derecho de acceso a la información pública
El Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Castro-Urdiales permite formular las solicitudes de
información recogidas en el Capítulo III de la LTAIBG, a través de un enlace a la Sede Electrónica,
cumpliendo las previsiones legales en este punto.
CONCLUSIONES III.
A continuación se exponen los principales resultados obtenidos del seguimiento de las
recomendaciones efectuadas en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales,
ejercicios 2004 y 2005, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 26 de febrero de 2009, a
cuyo cumplimiento se instaba en la Resolución de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas de 29 de septiembre del mismo año.
De las cuatro recomendaciones formuladas, una se puede considerar cumplida, la Recomendación
2ª, y las otras tres –Recomendaciones 1ª, 3ª y 4ª- han sido parcialmente observadas, si bien en
distinto grado, como se expone a continuación:
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
REFERIDAS A LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA, AL ESTABLECIMIENTO DE
PROCEDIMIENTOS, A LOS MEDIOS PESONALES Y A LOS DESARROLLOS
INFORMÁTICOS (SUBAPARTADO II.1)
1. La Recomendación 1ª del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales,
ejercicios 2004 y 2005, se estima parcialmente cumplida.
Así, el Ayuntamiento cuenta con un documento que contiene las diferentes áreas de gestión y
el personal asignado a cada una de ellas, aun cuando todavía no se ha aprobado un
reglamento orgánico municipal comprensivo de la estructura administrativa-funcional de la
Entidad ni un organigrama que haga sus funciones. La Entidad dispone, asimismo, de una
valoración de puestos de trabajo (VPT) que contiene cada uno de los puestos incluidos en la
relación de puestos de trabajo y define las funciones y competencias de los mismos,
complementando así el contenido de esta última.
Además, la Entidad ha regularizado la situación del personal a su servicio, habiéndose dado
adecuada cobertura a puestos que estaban vacantes como los de Viceinterventor, titular de la
Asesoría Jurídica, jefe de Disciplina Urbanística, Recaudador y Tesorero. Por otra parte, la
normativa dictada por el Ayuntamiento en relación con el personal funcionario se ha adaptado
al Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público.
Aunque el Ayuntamiento no los tiene formalizados propiamente como manuales de
procedimiento, cuenta con instrumentos, esencialmente, los manuales de utilización de las
aplicaciones informáticas de que dispone la Entidad, en los que se definen las tareas y fases
procedimentales propias de las distintas áreas de gestión.
2. La Recomendación 2ª ha resultado cumplida, habiéndose verificado que existe una adecuada
segregación de funciones de forma que no concurran competencias de gestión y control en el
mismo responsable.
3. La Recomendación 3ª, en su primera parte, se considera cumplida en relación con la mayoría
de las áreas de gestión de la Entidad (tesorería, personal, recaudación, rentas y patrimonio) y,
de forma parcial, en cuanto a otras áreas (urbanismo, contratación y gastos). Así, respecto de
las primeras, el Ayuntamiento se ha dotado de aplicaciones informáticas específicas para el
tratamiento de la información de forma completa; en cuanto a las otras tres áreas, la Entidad
cuenta únicamente con sistemas de codificación homogéneos que se desarrollan en el marco
de una aplicación común de gestión y archivo, disponible, con carácter horizontal, para todas
50 Tribunal de Cuentas
las áreas de actuación, lo que permite la formación de expedientes y la identificación de los
documentos procedentes de los distintos departamentos, pero no cubre de forma suficiente las
necesidades específicas de estas áreas, por lo que se requerirían para las mismas desarrollos
informáticos individualizados adicionales al tratamiento con el que cuentan en la actualidad en
el referido marco común.
La utilización de herramientas informáticas y la disponibilidad de normas procedimentales en
sus manuales de uso ha favorecido la comunicación y la interrelación entre los distintos
departamentos de la Entidad que intervienen en cada procedimiento.
Respecto de la segunda parte de la Recomendación 3ª, ha de indicarse que se han producido
también mejoras en cuanto a la cumplimentación de campos obligatorios de los expedientes y
a la realización de conciliaciones entre los mismos. Sin embargo, estas últimas no están
sistematizadas y persiste la necesidad de establecer controles automatizados sobre el
vencimiento de los plazos que afectan a la situación jurídica de los expedientes.
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA
A LAS ÁREAS DE GESTIÓN PARTICULARMENTE AFECTADAS POR LAS
DEBILIDADES DEL CONTROL INTERNO (SUBAPARTADO II.2)
4. El contenido de la Recomendación 4ª se considera cumplido parcialmente, habiéndose
observado una evolución en cada una de las áreas particularmente afectadas por las
debilidades del control interno –la aprobación de los presupuestos y su ejecución, la rendición
de las cuentas anuales, la gestión recaudatoria y la contratación-, aunque todavía precisan de
avances adicionales.
En efecto, como ya se ha expuesto en las conclusiones anteriores, se han introducido mejoras,
especialmente, en cuanto a la utilización de aplicaciones informáticas y la incorporación de
prescripciones de procedimiento en los manuales de estas, así como por la dotación del puesto
de Viceinterventor. Sin embargo, como se especifica en las conclusiones siguientes, continúan
produciéndose deficiencias, en particular, por la ausencia de una adecuada planificación que
derive en la aprobación de un presupuesto en los plazos legalmente establecidos; por las
incidencias en la elaboración, aprobación y rendición en plazo de las cuentas generales; por la
inexistencia de mecanismos automáticos de verificación de vencimientos para el cobro de los
saldos pendientes; así como por las debilidades que aún persisten en la contratación, en
especial en relación con los contratos menores.
5. En cuanto a los presupuestos, en el periodo comprendido entre los ejercicios 2009 y 2017 solo
se aprobaron los correspondientes a los ejercicios 2009, 2012 y 2014, lo que además se hizo
con un retraso medio de 206 días. Los presupuestos del resto de ejercicios no llegaron a
presentarse al Pleno por su Presidente. Por consiguiente, el Ayuntamiento de Castro-Urdiales
sigue sin utilizar el presupuesto como instrumento básico de gestión, planificación y toma de
decisiones, que detalle las previsiones de ingresos de un modo realista así como los créditos
con los que afrontar el conjunto de obligaciones que se devenguen en cada ejercicio.
La referida circunstancia, con la consiguiente falta de planificación de la actividad económico-
financiera de la Entidad, ha dado lugar a la realización de modificaciones presupuestarias por
el 84% de los créditos iniciales de media para la totalidad del periodo analizado. Dichas
modificaciones, además, se realizaron en conceptos presupuestarios y por cuantías que,
finalmente, no se materializaron en la ejecución del correspondiente gasto.
6. Persisten los retrasos en el cumplimiento de la obligación del Ayuntamiento de rendición de las
cuentas generales al Tribunal de Cuentas. En efecto, las cuentas de los ejercicios 2009 a
2015, excluyendo las del ejercicio 2014, se rindieron con un retraso medio de 164 días
respecto del plazo establecido en el artículo 223 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas
Locales. La cuenta de la Entidad del ejercicio 2014 se remitió a este Tribunal de Cuentas sin
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 51
estar aprobada por el Pleno, por lo que no se considera debidamente rendida, debiendo haber
sido objeto de nueva presentación una vez fue aprobada.
Tal y como se ha señalado de forma reiterada en los Informes de este Tribunal12, la rendición
de cuentas por parte de las entidades locales constituye, además de una obligación legal, un
deber básico para garantizar la transparencia en la gestión de la actividad económico-
financiera de las mismas, permitiendo conocer su situación financiera, los resultados de su
actividad, la ejecución de su presupuesto y sus flujos de tesorería. Asimismo, la rendición de
cuentas y su cumplimiento en plazo representan un presupuesto imprescindible para que el
Tribunal de Cuentas pueda llevar a cabo la función fiscalizadora que tiene constitucionalmente
atribuida. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno, en su artículo 28, califica de infracción muy grave el incumplimiento de la
obligación de rendir cuentas.
7. La evolución del resultado presupuestario en el periodo 2009-2015, como indicador del grado
en que los créditos obtenidos en el desarrollo de cada ejercicio han cubierto los débitos
generados por la Entidad durante el mismo, experimentó un incremento del 100% antes de
ajustes y de un 17.382% tras la realización de los mismos, al pasar de ser negativo en el
ejercicio 2009 en 41.580,51 euros a ser positivo por 7.186.136,44 euros en 2015.
El remanente de tesorería total y para gastos generales mostró una tendencia negativa entre
los ejercicios 2009 y 2011, registrando a partir de entonces una evolución positiva. El
remanente de tesorería total fue positivo en el conjunto del periodo 2009-2015, con un
incremento del 29%. Por su parte, el remanente de tesorería para gastos generales pasó de
ser negativo en casi seis millones y medio en 2009 a ser positivo en más de dos millones en
2015.
8. En el área de gestión recaudatoria se han experimentado algunas mejoras ya que el
Ayuntamiento dispone de manuales de uso de los módulos de la herramienta informática
implantada para la recaudación, en los que se contienen todos los procedimientos relacionados
con los ingresos. Se ha mejorado la coordinación de los dos departamentos encargados de la
gestión recaudatoria, determinando las funciones atribuidas a cada uno de ellos, así como con
otros departamentos de la Entidad con los que se relacionan en el ejercicio de su actividad.
Las depuraciones de saldos se realizan por el Ayuntamiento con carácter anual, pero se llevan
a cabo de forma manual, con el consiguiente riesgo de existencia de errores y/u omisiones. A
partir del ejercicio 2015 se comenzó un proceso de comprobación e inventario de los
expedientes tramitados con anterioridad, con el objetivo de depurar y armonizar la base de
datos y determinar qué recibos deben declararse prescritos.
En el análisis realizado en la fiscalización de una muestra de expedientes representativa del
93% del importe de las prescripciones declaradas en el ejercicio 2016 se ha evidenciado que
aún existen incidencias que afectan a todas las fases del procedimiento de gestión
recaudatoria. Así, el Ayuntamiento realizaba liquidaciones de tributos cuyo hecho imponible
estaba prescrito, llegando en ocasiones a su recaudación y generando con ello el derecho a la
devolución del ingreso al sujeto pasivo. Además, no se cumplía con lo señalado en el artículo
43 de su Ordenanza Fiscal General de Recaudación e Inspección respecto de la declaración
de créditos incobrables al no declararlos fallidos, lo que impedía su posterior rehabilitación. La
ausencia de procedimientos de seguimiento periódico de los derechos pendientes de cobro
dirigidos a exigir su realización o detectar su prescripción provocaban incidencias en relación
12 “Informe sobre las actuaciones del Tribunal de Cuentas para promover la rendición de cuentas en el ámbito local”,
aprobado en sesión de Pleno de 20 de diciembre de 2014; “Informe del Sector Público Local, ejercicio 2013” aprobado en
sesión de Pleno de 28 de mayo de 2015; “Informe del Sector Público Local, ejercicio 2014”, aprobado en sesión de Pleno
de 30 de junio de 2016; e “Informe del Sector Público Local, ejercicio 2015”, aprobado en sesión de Pleno de 27 de julio
de 2017.
52 Tribunal de Cuentas
con el cobro en ejecutiva y los plazos de prescripción, no disponiendo la aplicación informática
utilizada de un sistema automático declarativo del cumplimiento de los plazos.
Se producen retrasos en la realización de liquidaciones, llegando a efectuarse una vez
prescrito el correspondiente hecho imponible. Además, se mantienen saldos elevados de
derechos pendientes de cobro que, si bien son objeto de depuraciones anuales y de la
correspondiente dotación por deterioro, deberían depurarse aún en mayor medida. Por otra
parte, ha de indicarse que los expedientes, no obstante las incidencias mencionadas, eran
completos, sin producirse, en general, omisiones de documentos, por lo que en este punto
resultó solventada la deficiencia observada en el Informe del Tribunal de Cuentas cuyas
recomendaciones son objeto de seguimiento.
9. En relación con la contratación se han observado mejoras derivadas de la utilización, desde el
ejercicio 2006, de la nueva aplicación común de gestión y archivo de expedientes,
mejorándose con ello el cumplimiento de la obligación de remisión al Tribunal de Cuentas de
las relaciones de contratos mayores, aun cuando todavía persisten algunas omisiones en las
mismas.
Del análisis efectuado sobre una muestra de contratos mayores vigentes en el ejercicio
2016 -que incluye los contratos de gestión de servicios públicos en los que se detectaron las
deficiencias que se exponen en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento
y el 27% del resto de los contratos formalizados, habiendo seleccionado, entre estos últimos,
aquellos con mayores importes de adjudicación-, se han obtenido los siguientes resultados:
- Los expedientes de contratos de obras y servicios están, en general, completos e incluyen
los documentos cuya omisión se señalaba en el Informe cuyas recomendaciones son
objeto de seguimiento.
- Se siguen produciendo incidencias en el contrato de gestión de servicio público de
transporte urbano vigente, que fue adjudicado en 2003 y que ha sido objeto de una
modificación en 2006 y de sucesivas prórrogas anuales transcurridos los diez años
inicialmente previstos de vigencia. Durante el ejercicio 2016 se han abonado a la empresa
las cantidades fijadas en cada una de las modificaciones que se fueron recogiendo en el
contrato, en lugar de realizarse los pagos que completaran el cobro de billetes a los
usuarios, tal y como debió efectuarse conforme a la modificación aprobada en 2006.
Además, el expediente sigue sin estar completo.
- Las incidencias puestas de manifiesto en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de
seguimiento en relación con los contratos de gestión de servicios públicos de limpieza
urbana y de recogida y transporte de residuos, respectivamente, se han solventado.
Del análisis de la contratación menor, se ha observado que siguen produciéndose las
siguientes incidencias:
- El archivo de los contratos menores continúa presentado deficiencias al no incorporar las
referencias de expediente en todos los casos, lo que imposibilita la confección de
relaciones de este tipo de contratos.
- Se ha constatado que en el 18% de los registros efectuados en el diario de operaciones
recogiendo el reconocimiento de obligaciones de los capítulos 2 y 6, que en total ascendió
a 13.782.797,01 euros, no figuraba referencia al expediente contractual que debía soportar
dicho reconocimiento.
- Se han realizado gastos reiterados con determinados terceros con un mismo objeto, por
un total de 369.667,14 euros. No consta la justificación de haberse contratado
separadamente cada uno de estos servicios mediante diversos contratos menores, por lo
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 53
que podría resultar la existencia de fraccionamientos, no obstante, de haberse planificado
adecuadamente las prestaciones a realizar, procedería haberse efectuado una
contratación única por el importe conjunto de las mismas que hubiera garantizado la
concurrencia y contribuido a una gestión más racional y económicamente más ventajosa
de la Entidad.
Del análisis de los convenios se han obtenido los siguientes resultados:
- Se han detectado las incidencias que se recogen en el Epígrafe II.2.4 de este Proyecto de
Informe en dos convenios firmados por el Ayuntamiento: uno para el transporte sanitario
urgente, intervención de emergencias y atención en actos culturales-deportivos-festivos
realizados en el término municipal; y otro para subvencionar la explotación de la
instalación de un servicio de transporte entre los municipios de Castro-Urdiales, Guriezo,
Liendo y el Hospital de Laredo. Entre ellas, cabe reseñar que las prestaciones pactadas en
estos convenios constituyen objetos típicos de los contratos administrativos, por lo que la
Entidad debería haberlos tramitado como tal, conforme a lo previsto en el Texto Refundido
- Se ha verificado la correcta utilización de los pagos a justificar en los fines para los que
están previstos, habiéndose corregido en este punto la deficiencia señalada en el Informe
cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento, en el que se ponía de manifiesto el
empleo de los mismos para los pagos de subvenciones derivadas de los convenios.
III.3. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE IGUALDAD ENTRE MUJERES Y
HOMBRES (SUBAPARTADO II.3)
10. En materia de igualdad cabe indicar que la composición del personal al servicio del
Ayuntamiento no ha sido paritaria. El número de hombres era superior al de mujeres en todos
los grupos y categorías del personal del Ayuntamiento, resultando, en abril de 2017, un 62% de
hombres frente al 38% de mujeres, produciéndose la mayor diferencia entre el personal
funcionario.
La Entidad elaboró tres planes de igualdad para los periodos 2003-2007, 2010-2014 y 2016-
2020, actualizando de esta forma las políticas llevadas a cabo en este ámbito, aunque ninguno
de ellos fue objeto de aprobación formal. La Entidad ha realizado un análisis del último plan
finalizado, el correspondiente al periodo 2010-2014, detectando las áreas en las que no se
habían realizado las actuaciones programadas e incluyendo las mismas en el plan relativo al
siguiente periodo.
III.4. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA (SUBAPARTADO II.4)
11. El Ayuntamiento ha cumplido, con carácter general, lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIBG),
contando en la actualidad con un espacio web destinado a ofrecer la información requerida por
la normativa, el “Portal de Transparencia”.
12. En materia de publicidad activa, respecto de la información institucional, organizativa y de
planificación, el Ayuntamiento ha dado, globalmente, cumplimiento al primer apartado del
artículo 6 de la LTAIBG, incluyéndose un organigrama político actualizado que identifica la
estructura organizativa y a los responsables de los diferentes órganos así como los perfiles y
trayectorias profesionales de los concejales de la Entidad, salvo el de uno de ellos.
No se da cumplimiento, sin embargo, al segundo apartado de dicho artículo, que señala que
deberán publicarse también los planes y los programas anuales y plurianuales en los que se
fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su
54 Tribunal de Cuentas
consecución, su grado de cumplimiento y los resultados de su evaluación con los indicadores
de medida y valoración que determine la Entidad, lo que no se ha hecho efectivo.
En cuanto a la publicidad activa ofrecida en relación con la información económica,
presupuestaria y estadística (artículos 8 de la LTAIBG), el Ayuntamiento cumple, parcialmente,
las obligaciones señaladas en la normativa, en la medida en que se han identificado en la
fiscalización algunas omisiones en cuanto a información presupuestaria sobre planes anuales y
plurianuales, tanto de futuro como de los ya ejecutados, sobre el grado de ejecución de los
presupuestos, las retribuciones de los Altos Cargos y máximos responsables, y la información
estadística necesaria para valorar el grado de cumplimiento y calidad de los servicios públicos
que sean de su competencia.
Por lo que se refiere al derecho de acceso a la información pública, el Portal de Transparencia
del Ayuntamiento de Castro-Urdiales permite formular las solicitudes de información recogidas
en el Capítulo III de la LTAIBG a través de un enlace a la Sede Electrónica, como prescribe la
normativa.
Cumplimiento de las recomendaciones del Ayuntamiento de Castro-Urdiales 55
RECOMENDACIONES IV.
A la vista de las incidencias observadas en el seguimiento de recomendaciones del Informe de
Fiscalización del Ayuntamiento de Castro-Urdiales cuyos resultados se recogen en el presente
Proyecto de Informe, y atendiendo a los cambios acaecidos y a las nuevas circunstancias
concurrentes desde la fecha de aprobación de aquel, este Tribunal de Cuentas formula las
siguientes recomendaciones dirigidas a la Entidad con el fin de continuar contribuyendo al
reforzamiento de su estructura organizativa, de sus procedimientos y de la organización y gestión
de sus medios personales, de modo que se garantice el adecuado funcionamiento de la Entidad,
así como al desarrollo de herramientas y aplicaciones informáticas y a la mejora de la gestión de
las principales áreas de actuación de la Entidad afianzando para ello el ejercicio del control interno:
IV.1. REFERIDAS A LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA, AL ESTABLECIMIENTO DE
PROCEDIMIENTOS, A LOS MEDIOS PERSONALES Y A LOS DESARROLLOS
INFORMÁTICOS
1. Debería procederse a aprobar el Reglamento Orgánico Municipal, un organigrama o cualquier
otro instrumento en el que se defina la estructura administrativa y que contenga la totalidad de
las áreas de gestión y del personal asignado a cada una de ellas, debiendo relacionarse estos
contenidos con el documento de valoración de puestos de trabajo de que ya dispone la Entidad
en el que se determinan las funciones y competencias de cada uno de los puestos.
2. Las distintas resoluciones dictadas por el Ayuntamiento para su aplicación al personal
funcionario deberían integrarse en un documento único, de modo que se clarifiquen las
disposiciones reguladoras de este colectivo, en el marco del TREBEP y del resto de normativa
aplicable a los funcionarios públicos.
3. Debería revisarse la herramienta informática común de gestión y archivo de expedientes
utilizada por el Ayuntamiento al objeto de mejorar su integridad, de modo que se incluyan en
ella la totalidad de los documentos que conforman cada expediente, entre otros, las facturas
escaneadas, que en la actualidad no quedan incorporadas. Además, deberían establecerse
mecanismos de actualización y supervisión de dicha herramienta que aseguren la utilización de
plantillas adaptadas a la normativa vigente en cada momento y a las exigencias de
procedimiento de la Entidad, no dejando su actualización a la iniciativa de los responsables de
la gestión.
El Ayuntamiento debería elaborar desarrollos informáticos individualizados para las áreas de
urbanismo, contratación y gastos, incluyendo en los mismos enlaces al sistema de registro
contable.
Deberían, asimismo, reforzarse las medidas de seguridad disponibles para el acceso a las
aplicaciones informáticas, de modo que se prevean cambios periódicos de contraseña y la
caducidad de usuarios una vez transcurrido un tiempo determinado sin que se haya producido
el acceso a las mismas por su titular.
4. Deberían elaborarse manuales de procedimiento para las áreas de urbanismo, contratación y
gastos. Para el resto de las áreas de gestión, y siendo así que las aplicaciones informáticas
han de servir de herramienta de apoyo en la aplicación de los procedimientos, sería
conveniente que la regulación de estos se realizara en manuales específicos en lugar de
quedar integrados en los manuales de usuario de las aplicaciones, de modo que sean estas las
que se vinculen y adapten a las necesidades de los procedimientos.
56 Tribunal de Cuentas
IV.2. REFERIDAS A LAS ÁREAS DE GESTIÓN PARTICULARMENTE AFECTADAS POR LAS
DEBILIDADES DEL CONTROL INTERNO
5. Deberían establecerse las medidas precisas para que el presupuesto de la Entidad constituya
un auténtico instrumento de planificación, gestión y toma de decisiones, evitando la actuación
sin presupuesto o con el presupuesto prorrogado, así como la falta de ajuste de las partidas del
mismo a las necesidades reales de gasto.
6. Deberían establecerse los mecanismos y procedimientos internos necesarios para asegurar el
adecuado seguimiento del proceso de rendición de la cuenta general cada año y que la misma
se realice en el plazo legalmente previsto.
7. Deberían implantarse en el ámbito de la gestión recaudatoria, mecanismos automáticos de
control de vencimiento de los plazos que puedan afectar a la situación jurídica de los
expedientes y a la prescripción de los derechos de cobro, incluyéndose para ello en las
aplicaciones informáticas utilizadas, controles y alertas, así como desarrollos para la
realización de conciliaciones periódicas entre archivos que afecten a distintas áreas.
Deberían automatizarse, igualmente, las actuaciones dirigidas a la depuración de saldos
deudores de la Entidad mediante el establecimiento de mecanismos periódicos de revisión de
la situación de los derechos de cobro promoviendo los oportunos expedientes de baja y de
prescripción, en su caso.
Además, debería procederse a la declaración de fallidos de los créditos incobrables que
permitan la rehabilitación de la deuda y posterior cobro, en su caso.
8. Deberían elaborarse indicadores y realizarse estudios periódicos que permitan evaluar los
costes derivados de la prestación de los servicios públicos, ya sea de forma indirecta mediante
contrato, ya sea de manera directa, con la finalidad de determinar, en cada caso y según
criterios de economía y eficiencia, la modalidad de gestión de los mismos más conveniente.
9. Debería planificarse con mayor previsión la actividad contractual del Ayuntamiento y las
necesidades operativas y financieras que de ella deriven, debiendo promoverse oportunamente
la contratación de las prestaciones de carácter periódico, especialmente en relación con las de
menor cuantía, de forma que se asegure adecuadamente la cobertura contractual de los
servicios que se vienen prestando y una mayor racionalidad, operatividad, eficiencia y
sostenibilidad en la actuación de la Entidad.
Asimismo, deberían incluirse en todos los contratos menores referencias suficientes que
permitan su identificación y la elaboración de relaciones completas de los mismos.
10. Debería persistirse en el fortalecimiento de la actuación del control interno en las áreas de
gestión en las que aún siguen apreciándose debilidades, particularmente, en aspectos en los
que la intervención de aquel tiene especial relevancia.
Madrid, 30 de noviembre de 2017
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ALEGACIONES FORMULADAS
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL
ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO DE CASTRO URDIALES
Recibidas a través de la Sede electrónica del Tribunal de Cuentas
el día 22/09/2017 a las 15:53:56 horas
Documento firmado electrónicamente por el Tribunal de Cuentas.
Autenticidad verificable mediante Código Seguro de Verificación (CSV) en https://sede.tcu.es
CSV: 0101D7FF23.D7FF23_1.UQCWCURGJFSVLJWP
ALICIA MAZA GOMEZ con DNI ha registrado el trámite Trámite de alegaciones al Anteproyecto de
Informe de fiscalización del seguimiento de recomendaciones del Ayuntamiento de Castro Urdiales a las
15:53:56, el día 22/09/2017.
Su número de registro es el 44822.
TRÁMITE DE ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN
DEL SEGUIMIENTO DE RECOMENDACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE CASTRO
URDIALES
FORMULARIO 1: IDENTIFICACIÓN
Identificación del alegante
Nombre y apellidos: ANGEL FERNANDO DIAZ MUNIO ROVIRALTA
DNI:
Cargo: Alcalde o Alcaldesa
Entidad: AYUNTAMIENTO DE CASTRO URDIALES
Periodo: 2015-2017
Correo electrónico: alcaldia@castro-urdiales.net
En caso de que el Alcalde/Exalcalde de la entidad no sea quien vaya a firmar el envío telemático de las
alegaciones marque "No" y cumplimente la información identificativa del representante. En otro caso marque
"Sí".: No
Identificación del representante
Nombre y apellidos: ALICIA MAZA GOMEZ
DNI:
Cargo: SECRETARIA
Correo electrónico: amaza@castro-urdiales.net
Anexos:
Nombre: doc20092017.pdf, Hash: GFWa0H3/1jzHyLhsdqhI1A==
FORMULARIO 2: ALEGACIONES
Alegaciones al Anteproyecto
Grupo 1 de 7
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 9
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): 4
Texto sobre el que se presentan alegaciones: ausencia de Reglamento orgánico municipal
Alegación: Salvo en los municipios de gran población, el ROM no regula la organización administrativa
municipal sino sólo los órganos políticos , su funcionamiento, y participación ciudadana. A diferencia de los de
gran Población donde el art. 123 c de la Ley 7/1985 de 2 de abril, establece un ámbito material más amplio
pudiendo este determinar los niveles esenciales de la organización municipal, atendiendo a las grandes áreas
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
Página 1 de
3
Documento firmado electrónicamente por el Tribunal de Cuentas.
Autenticidad verificable mediante Código Seguro de Verificación (CSV) en https://sede.tcu.es
CSV: 0101D7FF23.D7FF23_1.UQCWCURGJFSVLJWP
pero este precepto no se aplica a los municipios de régimen común.
Documentos (descripción de los documentos aportados): Documento denominado alegaciones a la
recomendación 1º y 4º
Grupo 2 de 7
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 35
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): 1
Texto sobre el que se presentan alegaciones: contratos menores
Alegación: alegación indicando que ya se ha solventado alguno de los gastos reiterados a los que se alude
mediante la contratación de los mismos o el inicio de los expedientes correspondientes.
Documentos (descripción de los documentos aportados): documento denominado alegaciones a la
recomendación 1º y 4º
Grupo 3 de 7
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 36
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): 2º
Texto sobre el que se presentan alegaciones: necesidad de convenio con el Gobierno de Cantabria o contrato
para el tratamiento de residuos
Alegación: Actualmente el Ayuntamiento tiene contratado con la UTE Castro el servicio de recogida y
transporte de residuos. Respecto al tratamiento de residuos el art. 8.2 de la ley de Cantabria 8/1993 de 18 de
noviembre, atribuye la titularidad de este servicio a la Comunidad autónoma siendo de recepción obligatoria
para todos los municipios de Cantabria y sujeto al pago de una tasa. No existe por tanto ninguna obligación de
tener suscrito un convenio para recibir el servicio al ser de recepción obligatoria por Ley. La confusión deriva
de que la recogida y transporte si es de competencia municipal y hay municipios de Cantabria que tienen
encomendada la gestión de este servicio a la empresa MARE lo cual si requiere la existencia de un convenio o
contrato pero no en nuestro caso en que el servicio que recibimos es de competencia autonómica y es el
Gobierno de Cantabria quien le ha hecho una encomienda de gestión a MARE empresa pública del Gobierno
de Cantabria para que preste este servicio, a nivel regional.
Documentos (descripción de los documentos aportados): documento denominado alegaciones a la
recomendación 1º y 4º
Grupo 4 de 7
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 36
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): 5
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Convenio del transporte de viajeros entre los municipios de
Castro, Guriezo, Liendo y Hospital de Laredo.
Alegación: Aclarar en primer lugar que este Convenio se suscribe anualmente ya que depende de quien sea el
titular de la concesión autonómica de la línea K48, la cual desde hace 3 años esta siendo objeto de prorrogas
por parte del Gobierno regional. El Ayuntamiento carece de competencia para poder contratar este servicio a
través de la licitación de un contrato al discurrir el trayecto fuera del término municipal de hecho se intentó
incluir en la licitación del año 2015 y fue objeto de requerimiento por la Dirección General de transporte de
Cantabria se adjunta a las alegaciones su escrito.
Documentos (descripción de los documentos aportados): documento denominado alegaciones a la
recomendación 1º y 4º
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3
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Grupo 5 de 7
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 36
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): 6
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Convenio de colaboración entre el Ayuntamiento y la asociación
DYA para el transporte sanitario
Alegación: La prestación del servicio de transporte sanitario no puede ser, ni es el objeto de la subvención
pues el Ayuntamiento carece de competencia en materia de sanidad y transporte sanitario, por el contrario
nuestra competencia se limita a la protección civil y al fomento del voluntariado y es por ello que el
Ayuntamiento define así el objeto del convenio que desde hace muchos años se ha venido aprobando al estar
prevista en los Presupuestos anualmente una subvención nominativa que reconoce la labor de esta asociación
por el servicio que presta a la ciudadanía de Castro, no al Ayuntamiento porque el Ayuntamiento no tiene
competencia en transporte sanitario. Respecto del apoyo en actos lúdicos efectivamente se estima que esto
puede ser objeto de un contrato y así se tratará en lo sucesivo. Sin perjuicio de lo anterior entendemos que es
posible conceder la subvención a la DYA por su labor social si bien resulta errónea la redacción del convenio
al establecer una especie de contraprestación.
Documentos (descripción de los documentos aportados): documento denominado alegaciones a la
recomendación 1º y 4º
Grupo 6 de 7
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 18-23
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): 3
Texto sobre el que se presentan alegaciones: ausencia de una adecuada planificación, falta de aprobación de
presupuesto , liquidación y cuentas en plazo
Alegación: se explica en informe del Sr. Interventor
Documentos (descripción de los documentos aportados): alegaciones intervención
Grupo 7 de 7
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 30
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): 3º
Texto sobre el que se presentan alegaciones: incremento derechos pendientes de cobro 2009-2016
Alegación: se explica en escrito de la tesorera
Documentos (descripción de los documentos aportados): alegaciones TES
Anexos:
Nombre: alegaciones a las recomendaciones 1º y 4º.pdf, Hash: 4CSaLuWVj5ggRijxKfENLg==
Nombre: alegacionesinterventor.doc, Hash: IozMnRL3Svd0ypKS9fOa8g==
Nombre: ALEGACIONES TES.pdf, Hash: 2YQOWGJgGsRBpVYbGcA50A==
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3
Negociado
INT.- INTERVENCION
408.- DPP
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INT11I1VG
Ayuntamiento de Castro-Urdiales
SEC/29/2017
Ayuntamiento de Castro-Urdiales * Plaza del Ayuntamiento Nº 1 * www.castro-urdiales.net * Tlf. 942 78 29 00 Fax. 942 78 29 77* P3902000C
15
Al Tribunal de Cuentas, Sección de Fiscalización.
D. DAVID PUEBLA PEDROSA, Interventor General del Ayuntamiento de Castro
Urdiales, en relación con el anteproyecto de informe de fiscalización de cumplimiento
de las recomendaciones realizadas en el informe de fiscalización del Ayuntamiento
de Castro Urdiales, de los ejercicios 2004 y 2005, conocido en septiembre de 2017,
y para verificar las medidas y acciones adoptadas por el Ayuntamiento de Castro
Urdiales, a partir de las recomendaciones realizadas por el propio Tribunal de
Cuentas expresadas en informe precedente; conforme dispone la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas en sus artículos 44 y siguientes,
al decir que una vez tramitados los procedimientos de fiscalización a que se refiere el
Titulo IV de dicha disposición, tanto para ser integradas en la Memoria o Informe
resultante, y conocidas las actuaciones llevadas a término por funcionarios de la
Institución, expresadas en el anteproyecto de informe de septiembre de 2019, se
formulan las siguientes
ALEGACIONES
PREVIA.- Centra la atención de este escrito el contenido del segundo
subapartado del anteproyecto de informe de septiembre de 2017, que examina los
aspectos relativos al desarrollo de la actuación de la entidad en lo que se refiere a
las principales áreas de gestión y en particular sobre las deficiencias del control
interno y de referidas recomendaciones. Y en particular, las áreas de aprobación de
los presupuestos, ejecución, elaboración de las cuentas anuales y su rendición, que
Interesado
TRIBUNAL DE CUENTAS-SECCION DE FISCALIZACION
DEPARTAMENTO DE ENTIDADES LOCALES
CALLE FUENCARRAL 81
28004-MADRID
MADRID
Asunto
SOLICITUD DE REMISION DE
INFORMACION Y DOCUMENTACION
SOBRE FISCALIZACION DEL
CUMPLIMIENTO DE LAS
RECOMENDACIONES REALIZADAS
POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL
INFORME DE FISCALIZACION DEL
AYTO.
4A3H2U222U021S4P0MQJ
²4A3H2U222U021S4P0MQJ5»
²4A3H2U222U021S4P0MQJ5»
Negociado
INT.- INTERVENCION
408.- DPP
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SEC/29/2017
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25
conecta con determinadas debilidades del control interno, que se dice, resultaron
evidentes.
PRIMERA.- Es una constante temporal la insuficiencia e inadecuación de
recursos humanos para elaborar el presupuesto, la liquidación del mismo y para la
elaboración y subsiguiente rendición de las cuentas anuales de la entidad. De ahí,
las constantes prórrogas de presupuestos que inevitablemente se producen, el gran
número de modificaciones presupuestarias que necesariamente se precisan y el
retraso en la elaboración de la liquidación de los presupuestos y de la cuenta general
de la entidad, y de su remisión.
SEGUNDA.- El actual presupuesto en ejecución es el aprobado en 2014,
prorrogado sucesivamente, y vigente en la actualidad, con las modificaciones
operadas. La ejecución de los presupuestos se controla aplicando directamente las
disposiciones de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y Real Decreto 500/1990, de 20 de abril;
y en particular, conforme el contenido de las Bases de ejecución del presupuesto de
2014, que se mantienen en vigor.
TERCERA.- La sección de contabilidad integrada en la intervención Municipal
observa, de hecho, un funcionamiento autónomo, es el área en que reside la
elaboración de presupuestos, la elaboración de las liquidaciones y de los
documentos que contiene, que, normalmente se atiene al contenido del artículo 93
del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril. La ausencia de inversiones plurianuales
conocidas explica, a su vez, la ausencia de un registro de inversiones de esta
naturaleza. No se han producido acuerdos que condicionasen gastos para
presupuestos futuros en los términos del artículo 174 del real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, y ni siquiera los derivados de la Orden de la Consejería de
Obras Públicas y Vivienda de la Comunidad Autónoma de Cantabria (Orden
OBR/3/2013, de 4 de abril), de concesión de subvenciones para financiar
inversiones de competencia municipal, encajaba en esta disposición; pues las obras
debían iniciarse en su integridad en el primer año de la concesión, siendo
Negociado
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financiadas inicialmente mediante préstamo mercantil concertado, deduciéndose que
las obligaciones que resultaron pendientes de pago a 31 de diciembre, pasaron a la
Tesorería para su satisfacción; y los gastos aprobados no ejecutados en su
integridad forman parte de los remanentes de crédito que obligatoria y legalmente
deben ser incorporados al presupuesto en ejecución del presente ejercicio.
CUARTA.- La vinculación jurídica de los créditos del presupuesto está
expresamente desarrollada en la Base 10ª de las de ejecución del presupuesto, que
condiciona dichas vinculaciones al contenido del artículo 172 del Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, precisando que, respecto de la clasificación por
programas, los créditos de cada programa mantienen dicha vinculación
independiente; y respecto de la clasificación económica, el capítulo es el nivel de
vinculación, sin más desarrollo. Y las partidas destinadas a la retribución por el
concepto de productividad y gratificaciones, se atienen a lo dispuesto en el artículo
172 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y artículo 29 y Real Decreto
500/1990, de 20 de abril, de desarrollo parcial de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales.
QUINTA.- La naturaleza de las modificaciones del presupuesto operadas han
sido las previstas en los artículos 177, 178 y 179 de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales; y excepcionalmente las del artículo 181 cuando suceden por
consecuencia de aportaciones o compromisos de aportación de personas físicas o
jurídicas para financiar determinados y concretos gastos; recursos extraordinarios de
naturaleza no tributaria, pudiendo también proceder de enajenaciones de bienes o
prestaciones de servicios; las habituales que proceden de aportaciones o
compromisos de firmes de aportación, se han realizado con escrupuloso
cumplimiento de cuanto dispone el artículo 181 de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, y, en concurrencia de lo dispuesto en el artículo 21.5 del Real
Decreto 500/1990, 20 de abril.
Negociado
INT.- INTERVENCION
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SEXTA.- Los informes sobre estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera
y cumplimiento de la regla de gasto se emiten con ocasión de la aprobación,
prórroga y liquidación del presupuesto; y siempre que se produce una modificación
del mismo, en cualquiera de sus modalidades. Si la modificación del presupuesto se
produce por transferencias de crédito entre partidas los informes sobre este requisito
son genéricos, pues en ningún caso supone que estas modificaciones alteren la
estabilidad presupuestaria, entendida como la diferencia entre ingresos y gastos no
financieros. Si las modificaciones del presupuesto proceden de generaciones de
crédito debidas a aportación de recursos generalmente subvenciones procedentes
de administraciones públicas, no se emite informe sobre cumplimiento de la regla de
gasto, pues su incremento no computa en el presupuesto a estos efectos. Y respecto
del cumplimiento del techo de deuda, se emite informe cuando la modificación del
presupuesto surge de la concertación de operaciones de préstamo.
SÉPTIMA.- La Orden OBR/3/2013, de 4 de abril, de la Consejería de
Obras Públicas, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad Autónoma de
Cantabria, por la que se aprueban las bases reguladoras y la convocatoria
para conceder subvenciones a Ayuntamientos destinadas a financiar
inversiones de competencia municipal, de importe de 2.110.000 euros, no
generó consignación en el estado de ingresos del importe de dicha
subvención, al considerarse inadecuada, pues el ingreso de la subvención
prometida por el Gobierno de Cantabria se produciría en los ejercicios 2016,
2017, 2018 y 2019, período posteriormente prorrogado, a razón de un 25 por
ciento de su importe, a satisfacer en cada ejercicio según consta en la orden
de concesión; y el contenido del artículo 162 del Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, que aprobó el texto refundido de la Ley Reguladora
de Haciendas Locales, no se compadece con una solución que no reconoce
en el presupuesto de la entidad concedente el importe que debía consignar
la entidad beneficiaria en su propio presupuesto, imposibilitando la
liquidación de derechos y su efectiva recaudación en el presupuesto de un
Negociado
INT.- INTERVENCION
408.- DPP
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SEC/29/2017
Ayuntamiento de Castro-Urdiales * Plaza del Ayuntamiento Nº 1 * www.castro-urdiales.net * Tlf. 942 78 29 00 Fax. 942 78 29 77* P3902000C
55
concreto ejercicio, toda vez que el presupuesto de la Comunidad Autónoma
de Cantabria, Institución concedente, no consideraba en el presupuesto de
aquel ejercicio consignación alguna que garantizase el efectivo desembolso.
OCTAVA.- Se han incorporado los remanente se crédito con sujeción al
contenido del artículo 47 del real Decreto 500/1990, de 20 de abril y al amparo del
artículo 182 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprobó el texto
refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, si bien, los previstos en
el apartado 5) del artículo 47 del citado Real Decreto 500/1990, que ampara la
incorporación de remanentes de crédito financiados con ingresos afectados
procedentes del canon por valor de 27.000.000 euros, ingresado en el año 2007 por
la empresa concesionaria de la gestión del servicio de aguas y de alcantarillado no
fueron ejecutados secuencialmente en su integridad.
Actuaciones que se consideraron correctas y adaptadas a las disposiciones
legales reguladoras del control y de la ejecución el presupuesto.
Castro Urdiales, 20 de septiembre de 2017
EL INTERVENTOR
David Puebla Pedrosa
TRIBUNAL DE CUENTAS. SECCIÓN DE FISCALIZACIÓN. DEPARTAMENTO DE ENTIDADES
LOCALES.
C/ Fuencarral, 81
28004- MADRID.
