La influència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
| Autor | Joan Ridao i Martín |
| Cargo | Professor agregat de Dret Constitucional a la Universitat de Barcelona i lletrat (e. e.) del Parlament de Catalunya |
| Páginas | 37-52 |
Revista catalana de dret públic #64
www.rcdp.cat
LA INFLUÈNCIA DEL PROCEDIMENT LEGISLATIU EN LA QUALITAT DE LES LLEIS
Joan Ridao Martín*
Resum
La teoria legislativa s’ha encarregat tradicionalment d’estudiar la qualitat de les lleis des del punt de vista de la tècnica
que ha de garantir-ne la correcció examinant qüestions com el contingut i la claredat del producte normatiu, també que
siguin accessibles als ciutadans, com a condicions necessàries per a garantir la seguretat jurídica, i no tant des de la
perspectiva de la inuència que pot tenir el procediment en el desenllaç del procediment deliberatiu, que és l’essència
de la funció representativa. L’estudi aborda algunes qüestions orientades a l’assoliment d’un procediment legislatiu àgil
i participatiu, centrat en els grans debats polítics de fons, alhora que examina els canvis organitzatius que han de tenir
lloc en la majoria de cambres, encara avui amb les mans lligades per les inèrcies del parlamentarisme racionalitzat.
Paraules clau: procediment legislatiu; parlamentarisme racionalitzat; lectura única; legislació d’urgència; lleis de
pressupostos.
THE INFLUENCE OF LEGISLATIVE PROCEDURE ON THE QUALITY OF LAWS
Abstract
Legislative theory has traditionally been responsible for studying the quality of laws from the point of view of the
technique that must ensure their correctness. It analyses issues such as the content and clarity of the regulatory product,
as well as its accessibility to citizens. These conditions are necessary for the predictability of its application, not so
much from the perspective of the inuence of the procedure on the outcome, the unraveling of the deliberative process,
or composition of interests that is the essence of the representative function. The study addresses some issues aimed
at achieving an agile and participatory legislative procedure, focusing on major substantive policy debates, while
examining the organisational changes that need to take place in most chambers, even today, with hands tied by inertia
of rationalised parliamentarism.
Keywords: legislative procedure; streamlined parliamentarism; single reading; emergency legislation; budget laws.
* Joan Ridao Martín, professor agregat de Dret Constitucional a la Universitat de Barcelona i lletrat (e. e.) del Parlament de Catalunya.
Facultat de Dret, av. Diagonal, 684, 08034 Barcelona. jridao@ub.edu, @Joanridao. 0000-0001-9030-3301.
Article rebut el 22.11.2021. Avaluació cega: 20.12.2021 i 26.12.2021. Data d’acceptació de la versió nal: 04.01.2022.
Citació recomanada: Ridao Martín, Joan. (2022). La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis. Revista Catalana
de Dret Públic, 64, 37-52. https://doi.org/10.2436/rcdp.i64.2022.3756
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 38
Sumari
1 Introducció
2 El procediment legislatiu comú a revisió
2.1 L’inici de l’iter legislatiu: l’abast de les funcions de qualicació i admissió per part de les meses
parlamentàries
2.2 El procediment legislatiu comú: propostes per evitar rigideses innecesàries i afavorir el debat polític
2.3 La tramitació directa i urgent: en particular, la lectura única
3 La problemàtica creixent de les lleis òmnibus
4 La funció legislativa pressupostària
4.1 La pèrdua de vigència del principi d’anualitat pressupostària
4.2 El veto o la limitació dels drets de participació dels parlamentaris en el procediment legislatiu
pressupostari
5 L’ús (i abús) de la legislació d’urgència
6 Referències
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 39
1 Introducció
En la teoria legislativa, s’hi pot trobar una literatura ingent sobre la tècnica que ha de garantir la correcció
de les lleis, però no tanta sobre la incidència de les condicions com s’exerceix la funció representativa en el
procediment legislatiu com a element determinant de la seva qualitat.1 En el primer dels casos s’examinen
qüestions com el contingut del producte normatiu, la seva claredat i accessibilitat als ciutadans, condicions
de previsibilitat quant a la seva aplicació i conseqüències –element aquest que va estretament lligat a la noció
de control. En el segon s’examinen els aspectes processals que afecten el resultat del procés deliberatiu i de
composició d’interessos diversos.
En efecte, en les nostres cambres s’observa la pervivència no només de procediments rígids i opacs –tot i
els moderns requeriments d’agilitat i transparència característics de la societat de la informació–, sinó també
de fórmules processals que no permeten que la funció representativa se centri en la negociació i en els grans
debats polítics de fons. Tot això en un context en què, a més, els parlaments ocupen una posició cada dia
més subalterna dins el sistema polític, atès que l’epicentre d’aquest sistema, en el marc de la col·laboració de
poders, s’ha anat desplaçant inexorablement cap a un executiu que ja tenia reservada per se una gran capacitat
d’intervenció en el marc de l’estat social i democràtic de dret (Gómez Corona, 2021, p. 111).
Això últim es tradueix en la subsistència de prerrogatives exorbitants per part dels governs a l’hora de
proposar o d’impedir l’adopció de normes amb rang de llei, a conseqüència dels instituts de parlamentarisme
racionalitzat encara imperants (capacitat de limitar la seva admissibilitat o de vetar les inciatives i esmenes
amb incidència pressupostària), però també de l’ús desaforat del poder normatiu consistent a dictar normes
directament obligatòries amb força de llei (decrets llei). A més, bo i admetent que les majories poden avui dia
subvertir moltes de les rigideses de la tramitació convencional, començant per eludir l’excessiva lentitud que
provoca el dogma de les successives lectures dels textos, això no s’ha de veure en tots els casos com un element
positiu, ja que, ben al contrari, a vegades suposa la presa de decisions abusives i estranyes als procediments
per afavorir una tramitació fugaç per la via de la lectura única sense que concorrin els pressupòsits habilitants
per a això (Guerrero Salom, 2004, p. 177).
Es tracta de qüestions rellevants, sens dubte, ja que està en joc la qualitat dels productes normatius, en aquest
cas per la via d’assegurar un procediment efectivament deliberatiu, car la legitimitat democràtica de la llei es
basa no només en la majoria que l’aprova, sinó també en el procediment parlamentari utilitzat per a la seva
elaboració mitjançant un debat públic i plural, i això passa per evitar “majoritzar” la majoria i restringir els
drets de les minories i dels ciutadans que representen (per totes, STC 10/2016, FJ 4, i STC 10/2018, FJ 3). No
debades, tant la presentació sense restriccions d’iniciatives (proposicions de llei) com d’esmenes als projectes
de llei formen part del grup d’actes, la limitació, la coerció o l’impediment dels quals poden ser considerats
pel Tribunal Constitucional (TC) com a lesius del ius in ofcium dels diputats (art. 23.2 CE) i del dret dels
ciutadans a participar en els assumptes públics a través dels seus representants ex article 23.1 de la CE (entre
moltes altres, STC 38/1999, FJ 2; STC 107/2001, FJ 3; STC 40/2003, FJ 2; STC 1/2015, FJ 3; STC 23/2015,
FJ 3, i STC 10/2018, FJ 3).2
2 El procediment legislatiu comú a revisió3
Hi ha coincidència entre els autors que tracten aquesta qüestió a l’hora de qualicar els procediments legislatius
en general de complexos, llargs i reiteratius, ns i tot d’“irritants” per als qui els han de seguir o hi tenen
1 Entre aquests, López Garrido (1983), Aragón Reyes (1991), Astarloa Huarte-Mendicoa (1997 i 2017), Cazorla Prieto (1999a i b
i 2016), Vintró (2006), García-Escudero Márquez (2010 i 2015), García Mexía y Rodríguez-Arana (2010), Tudela Aranda (2013),
Santaolalla López (2015), Sarmiento Méndez (2016), Álvarez Vélez (2017) i Aranda Álvarez (2017).
2 La doctrina del TC ha consolidat el criteri que existeix “una conexión directa entre el derecho de los parlamentarios (art. 23.2 CE)
y el que la Constitución atribuye a los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE) [...]. De suerte que el derecho del
art. 23.2 CE, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería inecaz,
si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio” (STC 202/2014, FJ 3).
3 Amb tot, cal no oblidar que hi ha altres tipus de procediments legislatius que, per raó d’espai, no poden ser tractats, com la iniciativa
legislativa popular. En particular, cal tenir en compte l’existència a les Corts Generals dels procediments per a l’aprovació de lleis
orgàniques (art. 130 RCD), de reforma constitucional (art. 146 RCD) i dels estatuts d’autonomia (art. 136 RCD), i les d’iniciativa
autonòmica (art. 126 RCD). Al Parlament de Catalunya sobresurten els procediments de reforma de les lleis de desplegament bàsic
estatutari i, com a la resta d’assemblees autonòmiques, el procediment de reforma estatutari.
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 40
alguna expectativa dipositada (Aranda, 2017, p. 34). Tret de comptades excepcions –les d’aquelles cambres en
què s’han introduït alguns canvis en la línia d’agilitar-los i fer-los més transparents–, es tracta de tramitacions
pràcticament vuitcentistes, construïdes a partir del dogma de les tres lectures, característic del parlamentarisme
individual, que no té sentit avui dia.4 En el cas de les Corts Generals, s’hi s’afegeixen dues problemàtiques: la
primera, que aquest esquema rígid es troba fortament constitucionalitzat (cap. segon T. III)5 i això en diculta
la reforma; la segona, el sistema bicameral colegislador ex constitutione (art. 66.1, 2 i 90 CE), que ha menat
al fet que en el sempitern debat sobre la reforma del Senat s’hagi plantejat l’especialtzació de la cambra alta
com a cambra de representació territorial i no com a recambra o cambra de segona lectura.6
2.1 L’inici de l’iter legislatiu: l’abast de les funcions de qualicació i admissió per part de les meses
parlamentàries
Una de les qüestions més espinoses avui dia i en què es posa en relleu el rol de la majoria és la delimitació de
l’abast de les funcions de qualicació i d’admissió a tràmit d’iniciatives parlamentàries –també les legislatives–
per part de les meses parlamentàries. Es tracta d’una problemàtica que no és inèdita, però que ha aorat amb
tota la intensitat amb la recent doctrina constitucional arran de la tramitació al Parlament de Catalunya de
distintes iniciatives durant el denominat procés sobiranista,7 i que posteriorment s’ha estès de forma insòlita
en la praxi del Congrés dels Diputats, per exemple amb la inadmissió en termes absoluts d’una proposició de
llei d’amnistia per ser considerada contrària a la Constitució o una altra de modicació de la Llei orgànica
2/1982, del Tribunal de Comptes, que pretenia reintegrar la funció jurisdiccional del Tribunal de Comptes al
Poder Judicial.8
Sobre això, cal dir primer de tot que la jurisprudència constitucional que ha controlat l’exercici d’aquesta
funció liminar de les meses parlamentàries s’ha mostrat tan evolutiva com desconcertant (Ridao, 2019). Fins
a mitjan anys noranta, la doctrina del TC conferia a aquests òrgans rectors una àmplia potestat qualicadora
i les facultava a vericar tant els aspectes formals (especialment la idoneïtat del procediment a seguir) com
els materials (examen de la conformitat a dret del contingut) (per totes, STC 205/1990). A partir de l’STC
95/1994 i l’STC 124/1995, l’alt tribunal va operar un gir notable, en el sentit de limitar la potestat qualicadora
a la mera comprovació dels requisits formals exigits reglamentàriament (STC 38/1999, STC 40/2003 i STC
208/2003, entre d’altres), amb la qual cosa va posar en relleu que el debat en el Ple de la cambra compleix
una important funció representativa i que això ha de permetre als parlamentaris defensar o rebutjar les
iniciatives, o discutir sobre la seva adequació a l’ordre constitucional, i, als ciutadans, conèixer l’opinió i la
decisió dels seus representants sobre una qüestió determinada (STC 124/1995, de 18 de juliol, FJ 2, i STC
10/2016, d’1 de febrer, FJ 4), a banda de signicar que dins el nucli del ius in ofcium no es troba subsumit un
suposat “derecho fundamental a la constitucionalidad” de les iniciatives parlamentàries, cosa que difuminaria
els contorns d’aquest dret i alteraria la conguració mateixa del recurs d’empara del parlamentari (art. 42
LOTC). Més endavant, seguint en part aquest criteri consolidat, l’STC 107/2016 (i també l’STC 108/2016 i
l’STC 109/2016) va comportar un nou canvi jurisprudencial, per tal com incidí en el fet que “en supuestos
excepcionales, las Mesas pueden inadmitir a trámite, sin daño para el derecho fundamental citado [art. 23.2
CE], las propuestas o proposiciones cuya contradicción con el Derecho o inconstitucionalidad sean palmarias y
evidentes” (amb citació de l’STC 124/1995, FJ 2, i de l’STC 10/2016, FJ 4). A partir d’aquí, altres sentències,
4 Vegeu les reexions d’Astarloa Huarte-Mendicoa (2015, p. 416-420), García-Escudero Márquez (2006, p. 323 i seg.), Guerrero
Salom (2000, p. 19), Larios (2008) o Pendás García (1989, p. 249-256).
Assenyaladament, STC 107/2016, FJ 3; STC 108/2016, FJ 3; STC 109/2016, FJ 4, i STC 46/2018. Vegeu Lasagabaster, 2020, p.
95-117.
5 Això fou vist fa anys com una mostra de la “importancia creciente de la forma de aprobación de las leyes y la misma complejidad
que ha adquirido el ordenamiento jurídico en el Estado actual”, així com de la importància de les Corts en un sistema de democràcia
pluralista davant la postergació d’altres èpoques (Aja Fernández, 1983, p. 81-98). No obstant això, la impotentia reformandi fa avui
de la Constitució una cotilla rígida que no facilita la modernització del Parlament i dels seus procediments.
6 Sobre la reforma del Senat s’ha debatut i escrit de forma prolixa (Aja Fernández, Albertí Rovira, i Ruiz Ruiz (2005); García-
Escudero Márquez (2009); Garrido López (2016); Gutiérrez Rodríguez (2004), i Punset Blanco (2006)).
7 Sobretot STC 107/2016, FJ 3; STC 108/2016, FJ 3; STC 109/2016, FJ 4, i STC 46/2018. Vegeu Lasagabaster, 2020, p. 95-117.
8 Proposició de llei orgànica d’amnistia i resolució del conicte polític entre Catalunya i l’Estat espanyol (122/000132). Grup
Parlamentari Republicà i Grup Parlamentari Plural. [Darrera consulta: 23.09.2021]. Proposició de llei per reintegrar la funció
jurisdiccional del Tribunal de Comptes al Poder Judicial. (122/000188). Grup Parlamentari Plural. [Darrera consulta: 05.01.2021].
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 41
com la rellevant STC 46/2018, van passar a singularitzar aquest tipus de contravencions constitucionals fent
referència a les iniciatives que “de forma maniesta desobedezca[n] una decisión de este Tribunal”, per bé
que reduint aquesta limitació als supòsits en què “la Mesa sea consciente de que al tramitarla puede estar
incumpliendo su deber constitucional de acatar lo resuelto por este Tribunal”.
Això –no cal dir-ho– no només introdueix un element de complexitat en l’exercici de la tasca dels membres de
les meses, constrets a realitzar una compulsa de constitucionalitat ex ante sota l’aparença d’un judici tècnic,
sinó que també constitueix un terreny adobat per a un exercici abusiu de la majoria, que pot arribar a impedir
que tan sols es debati la presa en consideració d’una iniciativa, competència que hauria de correspondre al Ple,
per raons de conveniència o d’oportunitat política revestits amb arguments pretesament tècnics, a banda de
desconèixer que el contingut material d’una iniciativa pot variar durant la seva tramitació a través de l’exercici
del dret d’esmena, ser rebutjada per l’estricte joc de les majories i, per descomptat, expulsada de l’ordenament
pel mateix TC. No hi ha dubte que des de l’òptica de la representació democràtica això suposa un obstacle
a la possibilitat de celebrar un debat públic entre les forces polítiques amb representació parlamentària i que
això merita una revisió en forma d’overruling doctrinal per part del TC i sobretot per part de les majories que
s’expressen en les meses parlamentàries, a les quals, d’altra banda, s’atribueix la facultat que excedeixen les
funcions governatives clàssiques.
2.2 El procediment legislatiu comú: propostes per evitar rigideses innecesàries i afavorir el debat
polític
Amb caràcter general, assenyalarem que sembla lògic que totes les iniciatives legislatives –siguin projectes
o proposicions– hagin de començar-se a tramitar, un cop admeses, amb un debat de totalitat en el Ple sobre
els principis i l’oportunitat que les inspiren, en nom de la brevetat del tràmit (perquè només es realitza quan
s’hagin presentat esmenes efectivament) i de la igualtat d’armes majoria-minoria. Aquesta possibilitat ja
ha estat introduïda reglamentàriament: Catalunya (art. 116), Extremadura (art. 163) i Múrcia (art. 126).9
Per contra, al Congrés dels Diputats (art. 112) i a la resta de cambres autonòmiques les proposicions de llei
(expressió de la iniciativa legislativa de les minories) han de superar prèviament el debat de la seva presa en
consideració [v. gr. Andalusia (art. 124-125), Aragó (art. 180.4), Astúries (art. 153), Canàries (art. 139.4),
Cantàbria (129.3), Castella i Lleó (art. 122), Castella-la Manxa (art. 156), Galícia (art. 123), Illes Balears (art.
129), La Rioja (art. 108), Madrid (art. 151), Navarra (art. 148), País Basc (art. 148) i Comunitat Valenciana
(art. 129)].10
Seguint amb la lògica d’afavorir la deliberació i el debat polític de fons, un cop nalitzat el debat de totalitat i
previ a la formació de la convicció dels ponents i a la preparació d’esmenes a l’articulat, sembla aconsellable
obrir un tràmit d’audiència per permetre la participació dels grups socials i els experts, possibilitat només
reglada actualment als reglaments parlamentaris de Catalunya (art. 117), Andalusia (art. 112), Aragó (art.
163), Astúries (art. 139), Cantàbria (art. 115), Extremadura (art. 164), Múrcia (art. 127) i País Basc (art. 134,
de membres del Govern). Tancat el tràmit d’esmenes –que requeriria importants canvis en els terminis i en el
control de l’homogeneïtat dels textos–,11 s’obriria el moment decisiu de la negociació, en fase de ponència i
en comissió, i s’encomanaria la correcció tècnica dels acords als lletrats.
9 El Parlament de Catalunya, a diferència del Congrés i del Senat, ha realitzat diverses reformes en profunditat del seu Reglament
–la més important, el 2005– per eliminar bona part dels vestigis de parlamentarisme racionalitzat i simplicar procediments, entre
ells el legislatiu i el legislatiu-pressupostari, i per fomentar alhora la transparència i la publicitat de l’activitat i de les sessions. Sobre
el procediment legislatiu destaca l’equiparació procedimental entre projectes i proposicions de llei, la participació d’entitats i grups
socials en audiències i la intervenció decisòria de les meses en l’admissió d’iniciatives o esmenes que afecten crèdits pressupostaris.
10 Podeu consultar reglaments a Red Parlamenta. [Darrera consulta: 30.09.2021].
11 El termini de presentació d’esmenes no es pot prorrogar sine die com es fa ara per “congelar” la tramitació de la iniciativa si ho
vol la majoria. El seu contingut ha de ser congruent amb el text presentat (STC 119/2011, de 5 de juliol; STC 136/2011, de 13 de
setembre, i STC 59/2015, de 18 de març). Alguns autors han suggerit que es prevegi una regulació per la qual la Mesa declari que les
esmenes que versen sobre matèries alienes constitueixen una iniciativa nova (Santaolalla López, 2011, p. 136-176; García-Escudero
Márquez, 2013, p. 199-236).
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 42
Això és rellevant, atès que, com és sabut, les reunions (i els informes) de ponència es limiten en general a
constatar les esmenes recomanades per la majoria, sense aprofundir en la motivació política ni tècnica. Per a
això caldria que la ponència –òrgan acèfal i informal per denició– passés a organitzar-se entorn de la gura
d’un relator –de la majoria, si més no en els projectes de llei–, possibilitat que actualment només es dona al
Parlament de Catalunya (art. 120.4 RPC) i a l’Assemblea d’Extremadura (art. 169, 174 i 187 RAE). El relator
esdevindria l’encarregat d’empènyer el treball de la ponència i de propiciar la negociació entre els grups, a
banda de proposar a la comissió les esmenes de millora tècnica suggerides pels serveis jurídics.12
Finalitzada la fase de ponència, semblaria lògic que la comissió, on té lloc el debat de les esmenes no
recomanades en ponència (“vives”), pogués debatre esmenes transaccionals entre les existents i el text de
l’articulat, a instàncies de qualsevol diputat o grup parlamentari –i no únicament entre els esmenants en origen–,
sempre que fossin conegudes i acceptades abans de xar la posició pel titular de l’esmena transaccional.13 Ultra
això, caldria evitar que el debat nal en ple esdevingués, com ho és ara, una tercera oportunitat per defensar les
esmenes no acceptades en ponència o comissió. El debat hauria de tenir un caràcter general i polític sobre el
text nal resultant. A aquest efecte, es podrien congurar una espècie de vots particulars generals al dictamen
de la comissió que servissin per xar la posició dels grups parlamentaris abans de la votació (García-Escudero
Márquez, 2010, p. 673-764).
2.3 La tramitació directa i urgent: en particular, la lectura única
La lectura única o tramitació directa en ple és un procediment excepcional que comporta la supressió de
fases determinants del procediment comú en cas que la naturalesa o simplicitat de la iniciativa ho aconselli14
(STC 274/2000, FJ 10, i STC 238/2012, FJ 4, entre d’altres): el tràmit de ponència i informe i la tasca de la
comissió, llevat que se substanciï en aquesta seu.15 En coherència amb el que ja hem manifestat, no cal dir que
l’absència d’aquests tràmits no només redueix la intensitat quantitativa de la cambra, sinó que també afecta
el procés de conformació de la voluntat política d’aquesta.
En la literatura sobre aquesta qüestió hi ha una àmplia coincidència a assenyalar que les soles circumstàncies
del consens i la urgència –a què se sol apel·lar en aquests casos– no poden esdevenir una justicació de la
lectura única en la mesura que els requisits que emparen aquesta modalitat legislativa concentrada han de ser
apreciables en els casos d’especial transcendència política i institucional, ja que, no debades, per aquesta via
s’han emprès reformes constitucionals (art. 135),16 de la LOTC17 o del Reglament del Parlament de Catalunya
(2007).18 No es pot prescindir de l’examen dels requisits de simplicitat o d’adequació, per bé que en la praxi
12 El relator (o “curador de la llei”) és una gura que compta amb llarga experiència en diversos sistemes parlamentaris, al marge
del cas català (v. gr. Assemblea Nacional de França). Vegeu Cazorla Prieto (1999b, p. 93 i seg.).
13 L’acceptació d’esmenes transaccionals en la fase de comissió està prevista a l’article 114 de l’RCD i a l’article 120.7 de l’RPC.
La Mesa les pot admetre sempre que es presentin abans de la votació i pretenguin una aproximació entre les esmenes i l’articulat.
No obstant això, no sempre han estat presentades després que els grups exhaureixin el torn de debat. Per exemple, en el el debat de
l’informe sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya o en el de la Comunitat Valenciana a la Comissió Constitucional del Congrés
dels Diputats, els grups del PP i del PSOE van introduir esmenes sense esmenes prèvies sobre la base d’esmenes presentades (i
prèviament retirades) per altres grups.
14 Els reglaments de les assemblees d’Extremadura i Múrcia són encara més laxos, doncs l’habitual pressupòsit habilitant consistent
en la simplicitat i l’adequació del procediment a la naturalesa de la norma es veu reduït en el primer cas i en el segon es regula
juntament amb el procediment d’urgència.
15 La lectura única no està reconeguda directament per la CE (tampoc pels estatuts d’autonomia), tot i que constitueix una pràctica
parlamentària consolidada, com demostra el fet que, amb algunes diferències, es troba regulada en els reglaments del Congrés (art.
150) i del Senat (art. 129) i en la majoria d’assemblees autonòmiques: Andalusia (art. 136), Aragó (art. 153 i 154), Astúries (art.
165), Illes Balears (art. 145), Canàries (art. 148), Cantàbria (art. 40 i 139), Castella-la Manxa (art. 168), Castella i Lleó (art. 130),
Catalunya (art. 138), Extremadura (art. 174 i 177), Galícia (art. 134), Madrid (art. 167 a 170), Múrcia (art. 113), Navarra (art. 158),
País Basc (art. 163), La Rioja (art. 115) i Comunitat Valenciana (art. 135).
16 Reforma de l’article 135 de la CE, 27.12.2011 (BOE núm. 233, 27.09.2011).
17 Llei orgànica 15/2015, del 16 d’octubre, de reforma de la Llei orgànica 2/1979, del 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional, per
a l’execució de les resolucions del Tribunal Constitucional com a garantia de l’estat de dret (BOE núm. 249, 17.10.2015).
18 Vegeu la reforma parcial del Reglament del Parlament de Catalunya (BOPC núm. 484, 27.07.2017) [STC 139/2017, 29.11.2018
(BOE núm. 7, 08.01.2018), sobre el recurs d’inconstitucionalitat 4062-2017, interposat contra l’article 135.2 de l’RPC: declara la
constitucionalitat de l’article si s’interpreta en el sentit que la tramitació d’una proposició de llei en lectura única inclou el tràmit de
presentació i debat d’esmenes].
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 43
parlamentària s’acostuma a bescanviar aquest fet si hi ha un grau de consens que fa preveure que la proposta
inicial no serà modicada en el curs de la seva tramitació (Gómez Lugo, 2007, p. 8-9; Vintró, 2017; Ridao,
2018, p. 2-3), tot i que certament el TC s’hagi mostrat oscil·lant sobre la possibilitat d’acceptar això (Gómez
Lugo, 2008, p. 213 i seg.; Sarmiento Méndez, 2012, p. 68). Fins al punt que alguns exponents doctrinals han
arribat a distingir dues categories de lectures úniques: les que són objecte d’un acord integral entre dos o més
grups parlamentaris (J. A. Alonso de Antonio i A. L. Alonso de Antonio, 2000, p. 184) i les que tenen naturalesa
paccionada (en al·lusió a l’STC 27/2000, que va considerar la viabilitat d’aquest procediment per tramitar
els projectes de llei que establien les aportacions econòmiques de les diputacions forals a la hisenda general).
Així les coses, no ha d’estranyar que el TC hagi acceptat obertament la possibilitat d’acudir a la lectura
única, prescindint dels pressupòsits habilitants, en casos com la citada reforma de l’article 135 de la CE, això
sí, establint, per tal de no privar absolutament el parlamentari de seguir exercint els seus drets, la necessitat
que es garanteixi tant la formulació d’esmenes per escrit (sense perjudici de l’“amplia libertad para regular
el derecho de enmienda” (STC 139/2017, FJ 6, 7 i 8) com l’exposició oral de posicions polítiques durant el
debat previ a la votació (STC 204/2011, FJ 5; STC 238/2012, FJ 4, i ITC 9/2012).19
Al nostre parer, tanmateix, la tramitació en lectura única ha de ser utilitzada de forma excepcional, orientada
a l’aprovació d’iniciatives legislatives que no requereixen un extens procés deliberatiu o treball parlamentari,
per raó de l’escassa rellevància política o social del seu objecte o de la seva escassa complexitat tècnica. No cal
dir que ni la reforma de la Constitució ni la de les lleis orgàniques no encaixen en aquests supòsits. A banda,
cal admetre que no tots els casos són iguals: a diferència de les assemblees autonòmiques, en el Congrés i
el Senat les propostes de lectura única sorgeixen a iniciativa de les meses parlamentàries, incardinades dins
d’un sistema bicameral que facilita més el treball parlamentari. I, en qualsevol cas, cal tenir en compte, un
cop més, el dret dels parlamentaris a exercir la funció legislativa amb plenitud. Des d’aquesta perspectiva,
la lectura única constitueix un procediment que implica, per denició, una manifestació de predomini de la
majoria parlamentària.
3 La problemàtica creixent de les lleis òmnibus
Les regles de tècnica legislativa coincideixen en el fet que el contingut de les lleis ha de ser homogeni, regular
una sola matèria i, en la mesura del possible, regular-la del tot. Amb tot, l’ordenament espanyol –tret del que
preveu algun reglament parlamentari, com el de Catalunya (art. 112)–20 no exigeix aquesta homogeneïtat amb
carácter general, a excepció de les iniciatives legislatives populars, si bé el TC no ha deixat d’advertir sobre els
riscos de certes pràctiques, com ara les esmenes incongruents (STC 119/2011, STC 136/2011 i STC 176/2011).
És ben coneguda, tanmateix, la dinàmica en què nombroses lleis –i també decrets llei–21 contenen desenes
de mesures ns a esdevenir normes inacabables i disperses. En molts casos, doncs, l’instrument –la llei–
crea la necessitat –el que es pretén regular– i s’inverteixen els termes habituals. En el cas paradigmàtic de
les lleis d’acompanyament pressupostari, aquestes normes acostumen a contenir el disseny complet de la
política econòmica en incloure mesures scals, laborals, administratives, educatives, civils, culturals, militars,
industrials, energètiques, de navegació aèria, de ports, transport, etc.22 No cal dir que aquesta circumstància
19 L’ITC 9/2012 va inadmetre de forma molt discutible el recurs d’empara interposat per diversos parlamentaris del Grup
Parlamentari ERC-IU contra les resolucions i els acords de la Mesa del Congrés que van donar lloc a tramitar la reforma. Atès que
la CE no conté clàusules d’intangibilitat –i tot i que existissin–, al TC només li corresponia haver jutjat –i dictat sentència– sobre la
conformitat constitucional dels actes parlamentaris de reforma constitucional a la llum del que disposa l’article 23.2 de la CE, encara
que la hipotètica declaració de nul·litat dels actes esmentats per vulneració d’aquest article no s’estengués a la reforma mateixa.
20 En el dret comparat hi ha diverses manifestacions del requisit d’homogeneïtat: el principle of relevancy aplicat a la Cambra dels
Comuns, l’exigència de lien o vinculació material a França o el Sachzusammenhang al Bundestag.
21 L’STC 332/2005 (FJ 17) ho despatxà com si es tractés d’un fet habitual en els decrets llei, reputant que no era causa de cap
confusió normativa lesiva per a la seguretat jurídica “teniendo en cuenta el contenido habitualmente heterogéneo de los Decretos-
leyes, los medios existentes en la actualidad para hallar el Derecho vigente en cada momento, y que dicha reforma se integra en un
capítulo autónomo del Decreto-ley impugnado”. En la mateixa línia, l’STC 199/2015.
22 Tenen origen en l’STC 76/1992, en el fet que el TC imposà la limitació material de l’article 134.2 de la CE a la llei de pressupostos.
Es van inaugurar amb la Llei 22/1993, del 29 de desembre, de mesures scals, de reforma de la funció pública i de la protecció per
desocupació. En diverses sentències posteriors, el TC ha armat taxativament que “las limitaciones materiales y temporales a que
el constituyente ha sometido el instrumento presupuestario sólo a éste se reeren, no pudiendo extrapolarse a otras disposiciones
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 44
pot generar inseguretat jurídica, ja que suposa la pèrdua d’estabilitat de la llei, que a vegades adopta una
naturalesa més propera al reglament, pel fet d’estar sotmesa a canvis més freqüents.
El més xocant, però, és que aquest fet no hagi merescut un especial retret del TC, que ha mantingut el seu
criteri tradicional en el sentit que no hi ha entre les seves atribucions el control de la qualitat tècnica de les
lleis.23 A parer de l’alt tribunal, el contingut heterogeni de les normes no obsta que el seu contingut estigui
perfecte i sigui conegut a través de la seva publicació en els butlletins ocials (STC 273/2000, STC 96/2002,
STC 136/2011, STC 132/2013 i STC 84/2015), tot i que ben aviat el TC havia exigit l’homogeneïtat en el cas
dels textos en matèria electoral (STC 72/1984) o pressupostària (STC 76/1992 i STC 248/2007). Així les coses,
la recent STC 161/2019, si bé admet que les lleis òmnibus constitueixen una tècnica legislativa “errònia”,
descarta la seva inconstitucionalitat pel fet que “ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional
que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo para su tramitación conjunta en un solo
procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo” (STC 136/2011, STC 176/2011,
STC 120/2012 i STC 209/212) (Ripollés, 2020, p. 377-396). En l’STC 132/2013, l’alt tribunal declarà, a més,
que aquestes lleis “no alteran el sistema de fuentes establecido por nuestra Constitución” (STC 120/2014).
Al nostre parer, per contra, una cosa és el respecte degut a la llibertat de conguració del legislador, que ha
de ser àmplia, i una altra que cal que l’ordenament sigui mínimament clar, i això és vàlid “tanto [para] las
leyes de contenido homogéneo como [para] las leyes complejas, multisectoriales o transversales” (García-
Escudero Márquez, 2014). Això sol hauria de dur a una actuació decidida sobre els projectes inicials, xar
regles clares per garantir que es refereixen a una mateixa matèria i inadmetre les disposicions o modicacions
que no es relacionin amb aquesta. Per tant, l’acte de qualicació parlamentària hauria de comprendre la tasca
de compulsar o vericar si hi ha una concatenació substancial amb l’eix central en relació amb el qual totes les
parts han de guardar coherència i harmonia, connexitat de naturalesa causal, teleològica, temàtica o sistemàtica
amb la matèria dominant, al marge que es doni un posterior control jurisdiccional rigorós.
4 La funció legislativa pressupostària
Abans de res, cal signicar que hi ha tres notes que caracteritzen avui dia aquest procediment, que, si no
milloren, en diculten el debat. La primera, el fet que, quan l’article 134 de la CE i el seu homòleg estatutari
a Catalunya (art. 212) atribueixen al Govern l’elaboració dels comptes, i al Parlament la seva aprovació, això
no reecteix ben bé la realitat de les coses, atès que el Govern no només té la iniciativa exclusiva, sinó que
encapçala tot el procés gràcies a una sèrie de limitacions que limiten la seva discussió i esmena. A més, la
modicació de l’article 135 de la CE –i les previsions de la Llei orgànica 2/2012, del 27 d’abril, d’estabilitat
pressupostària i sostenibilitat nancera (art. 5 i 11)–24 fa que avui dia hi hagi nous límits en nom de l’estabilitat
pressupostària i de la reducció de la discrecionalitat en l’estat de despeses.
En segon lloc, la seva complexitat, superior a la del procediment comú per raons que s’expliquen històricament
per la seva transcendència (no taxation without representation). En aquest sentit, però, la reforma del Reglament
del Parlament de Catalunya de 2005 va donar com a resultat un procediment més àgil i sectorialitzat, ja que,
així que arriba el projecte a la cambra, cada comissió realitza debats particularitzats per raó de la matèria
després de la presentació del conseller responsable. Seguidament tenen lloc la tramitació i el debat d’esmenes
que presenten els grups, també en cadascuna de les comissions (Folchi Bonafonte, 2006, p.19-20).
Finalment, la manca de supervisió de l’execució i liquidació del pressupost. Com és conegut, aquesta és una
missió que l’article 136 de la CE encomana al Tribunal de Comptes, i els estatuts, als seus homòlegs subestatals,
com a scalitzadors suprems dels comptes i de la gestió econòmica. A la pràctica, aquests òrgans desenvolupen
una tasca eminentment vinculada a la comprovació del principi de legalitat i eludeixen comprovar l’ecàcia
i l’eciència de l’activitat economiconancera dels poders públics, tot i que això està previst a les normes
generales que, no siendo fruto de la actividad presupuestaria de las Cortes (art. 134 CE), son el resultado del ejercicio genérico de su
actividad legislativa (art. 66.2 CE) (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 11)” (posteriorment a l’STC 136/2011, l’STC 176/2011
i l’STC 209/2012). Vegeu Araguás, 2020.
23 Així, l’STC 150/1998, citant l’STC 341/1993 i l’STC 164/1995.
24 La reforma fou promulgada el 27 de setembre de 2011 (BOE núm. 233, 27.09.2011).
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 45
que regulen aquests ens scalitzadors (article 9 de la Llei orgànica 2/1982, del 12 de maig, del Tribunal de
Comptes, o article 2 de la Llei 18/2010, del 7 de juny, de la Sindicatura de Comptes). Per solucionar alguns
d’aquests problemes la doctrina s’ha inclinat tradicionalment per crear una ocina pressupostària que assessori
els parlamentaris i elabori informes sobre les nances públiques. A les Corts Generals, des de 2010 ja hi ha una
regulació legal25 que adscriu orgànicament l’Ocina a la Secretaria General de la cambra baixa i que té com a
objectiu “l’assessorament tècnic en matèria de seguiment i control de l’execució dels Pressupostos Generals
de l’Estat”. Les limitacions d’aquesta Ocina s’han revelat evidents, tanmateix: no ofereix informació en línia
i la que facilita és fragmentària, perquè la relativa als organismes autònoms, agències i altres organismes, així
com la del sector públic empresarial, resta fora del conveni subscrit entre l’Ocina i el Govern (2014) per
tal de facilitar accés a les bases de les dades gestionades per la Seguretat Social i l’Administració general de
l’Estat (Cazorla, 1999b, p. 60 i seg.; Guerrero Salom, 2000, p. 27). En el cas del Parlament de Catalunya, la
situació encara és més precària, per tal com l’Ocina fou introduïda al Reglament (2005) (art. 251 RPC), sota
la dependència de la presidència de la cambra, però actualment segueix sense dotació, tot i que el 21 de maig
de 2008 el Ple va aprovar per unanimitat una moció que manifestava la necessitat “d’accelerar[-ne] la posada
en funcionament” perquè fos operativa abans del 30 de juny de 2009. Més tard, la Mesa, el 15 de juliol de
2008, en va designar un lletrat-director,26 sense que consti cap ulterior determinació (Ridao, 2021a, p. 406).
Amb tot, des de la perspectiva de la qualitat normativa, potser els principals problemes que presenta l’exercici
de la funció legislativa pressupostària tenen a veure amb la pèrdua de vigència del principi d’anualitat
pressupostària i amb la capacitat de veto de l’executiu de les iniciativies legislatives (o esmenes) que
poden tenir incidència en els comptes en execució. Es tracta de qüestions estretament lligades al fet que
la superació del tràmit pressupostari suposa una prova de foc per als governs minoritaris, atès que mesura
el seu grau de suport i lideratge, de forma que un eventual revés parlamentari hauria de comportar, si més
no convencionalment, la seva renúncia i la dissolució de la cambra. Aquesta eventualitat fa que, a vegades,
els governs eludeixin l’obligació de presentar els comptes anualment a la cambra o bé facin un ús abusiu
de la prerrogativa de mostrar la seva disconformitat amb aquelles iniciatives que poden alterar les partides
consignades en el pressupost en curs.
4.1 La pèrdua de vigència del principi d’anualitat pressupostària
Durant anys s’havia respectat amb regularitat la regla de l’anualitat, tenint en compte que el procés de
presentació i aprovació dels pressupostos en les dates previstes és expressió de normalitat en una democràcia
parlamentària. Però ja en la X legislatura de les Corts Generals (2011-2015) es va produir la primera fractura
d’aquest principi, en ser la primera i única vegada en democràcia en què el Parlament va aprovar cinc i
no quatre pressupostos generals de l’Estat. El president del Govern, Mariano Rajoy (PP), conscient de les
dicultats de conservar la majoria absoluta obtinguda el 2011 després dels resultats obtinguts pel seu partit
en les eleccions europees de maig de 2014 i en les eleccions autonòmiques i municipals de maig de 2015, va
presentar el projecte de 2016 el 30 de setembre de 2015, que va ser aprovat abans de la imminent dissolució
de les Corts (les eleccions van ser el 20 de desembre). D’aquesta manera es va donar la paradoxa que va existir
majoria en el moment de l’aprovació però no en el de l’execució. Aquest fet insòlit inaugurà una etapa en
què únicament es van aprovar uns pressupostos en quasi cinc anys, perquè els de 2015 es van prorrogar ns a
2017, i els de 2017 –que nalment es van aprovar– van tenir vigència ns al juliol de 2018 (XII legislatura).
Només l’intent fracassat d’aprovar els comptes de 2019 va conduir a la dissolució del Parlament. Els de 2019
(any electoral) i 2020 també es van prorrogar. Aquestes dades conrmen, a més, la greu crisi institucional
experimentada durant aquest període.27
25 En virtut de la disposició addicional de la Llei 37/2010, del 15 de novembre, per la qual es crea l’Ocina Pressupostària de
les Corts Generals, les previsions d’aquesta –que paradoxalment no van ser incloses en els reglaments parlamentaris respectius–
s’havien de traslladar a sengles resolucions de les meses del Congrés i del Senat.
26 Amb les funcions de: “a) Assessorar tècnicament els diputats i els grups parlamentaris en relació amb l’aprovació, l’estat
d’execució i la liquidació dels pressupostos de la Generalitat, les seves entitats autònomes i les seves empreses. b) Facilitar als
diputats i als grups parlamentaris la documentació pressupostària relacionada amb les iniciatives parlamentàries de tota mena. c)
Assessorar els diputats i els òrgans de la cambra en matèries relacionades amb l’activitat pressupostària en altres organismes i
països.” Per mitjà de la presidència del Parlament, els departaments responsables i les entitats del sector públic han de facilitar tota
la documentació que es requereixi.
27 A Catalunya, la XII legislatura (iniciada el 19.07.2016) va nalitzar el 05.03.2019. Durant aquest període, el Parlament restà
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 46
De la seva banda, a Catalunya la situació no s’ha revelat gaire millor. L’article 32 del text refós de la Llei
de nances públiques de Catalunya estableix que “el Projecte de llei de pressupostos de la Generalitat i la
documentació annexa es remetran al Parlament de Catalunya abans del 10 d’octubre de cada any, per al
seu examen, esmena i aprovació”. Doncs bé, amb data 30 de març de 2017 es va promulgar la Llei 4/2017,
del 28 de març, de pressupostos de la Generalitat per al 2017, i la Llei 5/2017, del 28 de març, de mesures
scals, administratives, nanceres i del sector públic.28 Aquell mateix any, però, van tenir lloc les eleccions
del 21 de desembre, convocades pel Govern de l’Estat a l’empara de l’article 155 de la CE, en el marc de
les mesures d’execució acordades pel Senat el 27 d’octubre de 2017. Consegüentment, els comptes de 2017
es van prorrogar el 2018 (Instrucció 1/2017)29 i novament el 2019, per tal com, tot i que el Govern aprovà el
projecte el 25 de febrer d’aquell any, l’executiu va decidir ni tan sols de registrar-los al Parlament en no tenir
garantia de la seva aprovació i descartar així la possibilitat de convocar eleccions. Per contra, els pressupostos
de 2020 van ser examinats i aprovats pel Parlament,30 però es van prorrogar el 2021, any electoral (14 de
febrer), tot i les crítiques de l’oposició per considerar que el nou Govern hauria d’haver presentat el projecte
de 2021 i que els pressupostos en vigor des de 2019 (prorrogats el 2020) restaven obsolets per haver estat
dissenyats abans de declarar-se la pandèmia de la covid-19 (febrer de 2020).31 El Govern adduí que la seva
decisió no havia estat guiada per cap raó de càlcul polític, sinó pel fet que l’exercici de 2021 ja estava en fase
molt avançada i que calia centrar els seus esforços en els de 2022.
4.2 El veto o la limitació dels drets de participació dels parlamentaris en el procediment legislatiu
pressupostari
Com sabem, una de les singularitats dels pressupostos com a llei cabdal és que la intervenció dels parlamentaris
no ha de fracturar, sense conformitat governamental, la conança de què és dipositari el Govern, que es
tradueix en la necessitat de preservar al màxim la integritat i coherència del seu programa econòmic i, doncs,
la possibilitat d’expressar la disconformitat amb la tramitació d’iniciatives legislatives o d’esmenes que puguin
incidir en els comptes que s’executen. Com és obvi, l’eventual fragmentació de les assemblees fa que pugui
esdevenir difícil construir majories sòlides que suportin el Govern, ja que augmenta des de les probabilitats de
fragmentat com en la legislatura anterior, en què es va celebrar un referèndum unilateral d’independència (01.10.2017), i el Senat
va adoptar una resolució per aplicar l’article 155 de la CE i dissoldre el Parlament (27.10.2017). Les noves eleccions (21.12.2017)
van donar una nova majoria independentista. A Espanya, després de les eleccions del 20.12.2015, el PP va obtenir la victòria per
majoria relativa. El seu candidat, Mariano Rajoy, no acceptà l’oferiment de presentar-se a la investidura, i ho intentà i fracassà Pedro
Sánchez (PSOE) (04.03.2016). El 03.05.2016 es van dissoldre automàticament les Corts i es van convocar eleccions (art. 99.5 CE):
el PP obtingué una majoria relativa i Rajoy fracassà en el primer intent de ser investit (02.09.2016), però hi reeixí el 29.10.2016.
L’01.06.2018 prosperà una moció de censura presentada per Sánchez, però el mandat fou breu, ja que les Corts es van dissoldre
(5.03.2019) (art. 115 CE). En els comicis, el PSOE va aconseguir la victòria per majoria relativa, tot i que Sánchez fracassà a l’hora
de ser investit (25.07.2019). Un cop convocades eleccions (24.09.2019), s’alçà de nou amb la victòria per majoria relativa i fou
investit (07.01.2020).
28 Llei 5/2017, del 28 de març, de mesures scals, administratives, nanceres i del sector públic i de creació i regulació dels
impostos sobre grans establiments comercials, sobre estades en establiments turístics, sobre elements radiotòxics, sobre begudes
ensucrades envasades i sobre emissions de diòxid de carboni (DOGC, núm. 7340, 30.03.2017).
29 Les eleccions del 21.12.2017 van atorgar la victòria a Ciutadans, primera força a la cambra, per bé que es va reeditar la majoria
de govern integrada per Junts per Catalunya i Esquerra Republicana de Catalunya. L’activitat del Parlament durant l’any 2018 es
va veure condicionada per l’extrema polarització política existent des de l’inici del procés sobiranista i per la resposta coercitiva
de l’Estat, la intervenció del qual via article 155 de la CE no es va aixecar ns al 02.06.2018. També va quedar condicionada per
les vicissituds de la política espanyola, sotmesa a una gran inestabilitat política. Durant el 2018 es van presentar set decrets llei,
vinculats a la manca de crèdits pressupostaris per afrontar determinades necessitats nanceres del sector públic o acords en matèria
de funció pública, a conseqüència de la situació de pròrroga pressupostària (vegeu el Decret 273/2018, del 20 de desembre, pel qual
s’estableixen els criteris d’aplicació de la pròrroga dels pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017, mentre no entrin en
vigor els del 2019) (DOGC, núm. 7776, 28.12.2018).
30 L’any 2020 es correspon amb el darrer període del mandat iniciat amb les eleccions del 21.12.2017. La inhabilitació del president
Joaquim Torra (STS 477/2020) (28.09.2020) va donar lloc a la seva substitució pel vicepresident Pere Aragonès (30.09.2020).
Iniciat el procediment d’investidura del nou president (30.09.2020), la presidència del Parlament dictà una resolució que constatava
la impossibilitat d’investir un candidat (21.10.2020). Amb el Decret 147/2020 es dissolgué la cambra i es convocaren eleccions
(21.12.2020). Una sentència del TSJC va anul·lar el Decret 1/2021, de 15 de gener, pel que es deixava sense efecte la celebració de
les eleccions al Parlament de Catalunya del 14 de febrer de 2021 degut a la crisi sanitària derivada de la pandèmia causada per la
covid-19. Els comicis es van dur a terme nalment el 14.02.2021.
31 Vegeu el Decret 146/2020, de 15 de desembre, pel qual s’estableixen els criteris d’aplicació de la pròrroga dels pressupostos de
la Generalitat de Catalunya per al 2020, mentre no entrin en vigor els del 2021 (DOGC, núm. 8297, 17.12.2020), i el Decret llei
54/2020, de 29 de desembre, de necessitats nanceres del sector públic en pròrroga pressupostària (DOGC, núm. 8307, 31.12.2020).
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 47
conictes interinstitucionals entre la cambra i l’executiu ns a les maniobres de bloqueig de tot tipus (García
Morillo i Pérez Tremps, 1998, p. 11; Giménez Sánchez, 2017, p. 79).32
A aquest efecte, el TC ha identicat tradicionalment els paràmetres que han de permetre qualicar l’adequació
de l’eventual disconformitat governamental, en funció de la repercussió que això té en els comptes, i ha
assignat a les meses de les cambres el control formal i material del referit veto a de garantir la transparència
i previsibilitat de l’exercici per a totes les parts intervinents en l’activitat legislativa pressupostària. En aquest
sentit, el TC ha declarat que l’apreciació de l’abast del veto per part de les meses parlamentàries té un abast
tecnicojurídic que ha d’evitar incórrer en valoracions d’oportunitat o conveniència política i s’ha mostrat molt
restrictiu en això (Giménez Sánchez, 2017, p. 92-93) (assenyaladament, STC 223/2006 i STC 242/2006).33
Amb tot, la més recent jurisprudència –les recents STC 53/202134 i STC 17/2019,35 i en part també d’altres
precedents com l’STC 34/2018, l’STC 44/2018, l’STC 94/2018 i l’STC 139/2018– ha constituït un punt
d’inexió notable, ja que el TC ha passat d’exigir que el control de la potestat governamental consisteixi a
vericar que aquesta no s’exerceix de forma arbitrària o espúria a requerir, a més, que els òrgans qualicadors
veriquin que tant la resolució d’acceptació del criteri de l’executiu com, si escau, el resultat de les eventuals
peticions de reconsideració han de ser motivades de forma sucient en relació amb una sèrie de criteris (que
la incidència de la iniciativa sobre les despeses o els ingressos sobre el pressupost en vigor sigui real i efectiva
i identicable en crèdits concrets).
En l’àmbit autonòmic, tot i que la gran majoria d’estatuts d’autonomia no preveuen cap previsió sobre això,36
totes les assemblees parlamentàries regulen aquesta gura d’una o altra forma. La doctrina constitucional,
a més, ha corroborat la identitat entre el veto estatal i l’autonòmic pel que fa a la seva naturalesa jurídica i
funcionalitat (STC 223/2006, FJ 5), apreciació aquesta que també ha rebut el suport d’una part considerable
de la doctrina (Marrero García-Rojo, 2007, p. 316; Escribano, 2008, p. 83). No obstant això, és rellevant
que en la seva reforma de 2005 el Reglament de Parlament de Catalunya (art. 111.2), en la línia d’eliminar
les prerrogatives exorbitants de l’executiu, va atribuir a la Mesa la facultat d’apreciar la circumstància de
si els crèdits pressupostaris en vigor es veuen afectats, amb independència que el Govern hi manifesti la
seva disconformitat, a més que el Govern no pot denegar la conformitat a una tramitació si els efectes
econòmics derivats es poden posposar expressament a un altre exercici pressupostari.37 A partir d’aquest
exemple innovador, que podria reproduir-se en altres ordenaments, es tractaria de considerar la doble vessant
de responsabilitat establerta per la jurisprudència: precisar normativament els criteris tecnicojurídics com
procedimentals a aplicar a la valoració de la fonamentació proporcionada pel Govern en la motivació de la
disconformitat i atribuir la decisió nal a la mesa parlamentària, sempre que no s’hagin diferit expressament
els efectes pressupostaris a un altre exercici.
32 El veto pressupostari, recurs ocasional en les deu primeres legislatures a les Corts (en les quals la mitjana de vetos oscil·là sobre la
vintena en cada legislatura), va batre tots els registres a partir de la XII legislatura (més de 40, ns i tot estant el Govern en funcions)
(García Majado, 2018).
33 Els pronunciaments de 2006 van resoldre controvèrsies d’àmbit autonòmic: un recurs d’inconstitucionalitat sobre la reforma del
Reglament de l’Assemblea d’Extremadura (STC 223/2006) i un recurs d’empara contra una decisió de la Mesa del Parlament basc
(STC 242/2006). Els de 2018 van resoldre dos conictes d’atribucions ex article 73 de la LOTC plantejats pel Govern de l’Estat
contra acords de la Mesa del Congrés dels Diputats (STC 34/2018 i STC 44/2018) i altres tants recursos d’empara plantejats per
grups parlamentaris contra acords del mateix òrgan (STC 94/2018 i STC 139/2018).
34 Vegeu el comentari d’Isabel María Abellán (2021) sobre aquesta sentència, referida al veto pressupostari imposat pel Govern de
Múrcia.
35 Aquesta sentència, referida al Congrés dels Diputats, va estimar un recurs d’empara presentat per diversos diputats del Grup
Parlamentari Unidos Podemos - En Comú Podem - En marea contra diversos acords de la Mesa que rebutjaven sotmetre al Ple
una proposició de llei de modicació del Reial decret legislatiu 2/2015, de 23 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la llei de
l’Estatut dels treballadors, a i efecte d’enfortir la negociació col·lectiva en la regulació de les relacions laborals (BOCG - CD, núm.
137-2, 13.10.2017, i BOGC - CD, núm. 256-1, 07.05.2018). Es pot seguir la seva tramitació en l’activitat parlamentària del Congrés
dels Diputats.
36 Només dues comunitats (la Comunitat Valenciana i Extremadura) preveuen en els seus estatuts una potestat equivalent a la de
l’article 134.6 de la CE. L’Estatut de la Comunitat Valenciana de 1982 la preveia en el seu article 55.1, però després de la reforma de
2006 es va desplaçar a l’actual article 76.1. De la seva banda, Extremadura va establir aquesta potestat a l’article 61 b) de l’Estatut
de 1983 –posteriorment article 60 b)–, i actualment es troba a l’article 23.2.
37 DOGC, núm. 6967, 01.10.2015.
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 48
5 L’ús (i abús) de la legislació d’urgència
Com que la figura del decret llei suposa una fractura del principi de divisió de poders, l’ordenament
constitucional (art. 86 CE) i estatutari (v. gr. art. 64 EAC) el congura sota el pressupòsit habilitant de
l’extraordinària i urgent necessitat, i condicionat a un seguit de límits materials. S’hi preveu, a més, que
aquestes normes han de ser sotmeses a debat i votació de totalitat en el termini de trenta dies posteriors a la
seva promulgació, en què ha de recaure expressament un pronunciament sobre la validació o derogació del
text a través d’un procediment especial i sumari previst reglamentàriament. Durant aquest termini, les cambres
els poden tramitar com a projectes de llei pel procediment d’urgència. En l’àmbit autonòmic, després d’un
intens debat doctrinal, aquesta gura també fou acollida en diversos estatuts de segona generació i presenta
actualment un notable arrelament. Això és rellevant per a alguns sectors doctrinals refractaris a aquest tipus
de normes, ja que entenen que, si hi ha raons poderoses per restringir el decret llei estatal a l’àmbit de
l’excepcional, encara n’hi ha més en l’àmbit autonòmic, atès que la mida i la proximitat de les assemblees
autonòmiques fan que puguin reaccionar amb més celeritat a les urgències extraordinàries per la via dels
procediments de lectura única o de les tramitacions urgents.38
No es tracta d’una qüestió nova, ja que ben aviat alguns autors van alertar del perill d’una utilització no regular
d’aquest instrument (Aragón Reyes, 2016, p. 135-170). A la pràctica, alguns dels temors expressats fa quaranta
anys s’han vist malauradament conrmats. Només cal veure que entre els anys 2008 i 2021 es van aprovar
263 decrets llei estatals (50 durant la contingència de la covid-19),39 xifra que contrasta amb el nombre de
lleis ordinàries o orgàniques aprovades en el mateix període (383). A Catalunya, 150.40 Això ha comportat
que les lleis es presentin cada dia més com a respostes a necessitats inajornables formulades en terminis molt
peremptoris, i, per tant, menys curoses. A més, cal afegir-hi que s’ha constatat que no és infreqüent que les
normes no arribin tan sols a motivar les raons per acudir a aquest instrument singular o que s’esgrimeixin
raons de conveniència com la de donar compliment a una proposició no de llei o la pretesa coherència amb
un conjunt normatiu anterior. La tipologia de decrets llei irregulars és més àmplia, tanmateix: decrets que
propicien delegacions legislatives o reglamentàries, que regulan matèries purament reglamentàries41 o que
modiquen obertament lleis orgàniques, i, en , decrets llei òmnibus, que regulen múltiples lleis. Des d’una
perspectiva empírica, diferents estudis doctrinals han revelat l’absència del pressupost habilitant en la pràctica
totalitat dels supòsits analitzats, tant en l’àmbit estatal com en l’autonòmic.42
Per si això no fos poc, el control del TC s’ha traduït en una doctrina que es caracteritza per una especial
deferència cap al legislador material, en el sentit d’acceptar merament la “utilidad de la decretación de urgencia
en el tiempo presente” (en al·lusió a contingències com la crisi econòmica o la pandèmia de la covid-19)
i consentir l’“amplio margen de discrecionalidad que cabe conceder al Gobierno”,43 si bé cal admetre que
s’entreveu darrerament un bri d’esperança atès que en algunes sentències recents el TC o no ha apreciat
38 Alguns sectors doctrinals van negar la possibilitat que existissin els decrets llei autonòmics per no existir una habilitació
constitucional expressa (García de Enterría i Tomás Ramón Fernández), mentre que d’altres postulaven que aquesta habilitació
havia de gurar en els estatuts (Santamaría Pastor, Sales Hernández, Entrena Cuesta i Astarloa Huarte-Mendicoa). Altres (Aragón)
han considerat que aquest instrument és poc oportú en l’àmbit autonòmic atesa la simplicació institucional de les seves assemblees
(unicamerals), perquè s’impedeix a les minories d’impugnar-los al TC i perquè no tenen en compte el menor abast de les competències
autonòmiques, i proposen que el control del TC sigui més incisiu que en els decrets llei estatals. De fet, aquesta última possibilitat ja
fou enunciada, però no concretada, en l’STC 93/2015 (i raticada en l’STC 230/2015 i l’STC 211/2016).
39 Podeu consultar aquestes dades a l’activitat parlamentària del Congrés dels Diputats. [Darrera consulta: 27.09.2021].
40 Podeu consultar les dades a l’activitat parlamentària del Parlament de Catalunya. [Darrera consulta: 01.10.2021].
41 La qual cosa es rebutja seriosament, en línia amb alguns vots particulars formulats en sentències com l’STC 329/2005 i l’STC
332/2005 (Casas Bahamonde), l’STC 12/2015 (Ortega Álvarez) o l’STC 199/2015 (Asua Batarrita, Valdés Dal-Ré i Xiol Ríos).
42 Vegeu-ne alguns estudis clàssics: Astarloa Huarte-Mendicoa (1985), Carrillo (1987), De Vega García (1991), Tur Ausina (2002)
i Herráiz Serrano (2011), i, més recents, des d’una base empírica: Aragón (2016), Carrillo (2016), Carmona (2018), Gómez Lugo
(2018) o Martín Rebollo (2016).
43 El TC ha raonat que el decret llei permet “dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual” i que “la utilización
de este instrumento normativo se estima legítima en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la
gobernación del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las
coyunturas económicas exigen una rápida respuesta”. Per això mateix el TC ha tancat la porta generalment a la possibilitat d’anul·lar
un decret llei, àdhuc adduint la manca de prova en contrari o la seva pròpia incapacitat per pronunciar-se sobre l’oportunitat tècnica
de les mesures adoptades (STC 139/2016).
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 49
el supòsit habilitant o ha vist que es col·lidia amb límits materials infranquejables (STC 73/2017, sobre
l’“amnistia scal”, i STC 110/2021, sobre la incorporació del vicepresident Pablo Iglesias a la comissió del
Centre Nacional d’Intel·ligència via el Decret llei 8/2020, de mesures per fer front a l’impacte econòmic i
social de la covid-19). I és que, si bé s’han de tenir en compte –com ha asseverat el TC– “las situaciones
concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos
ley enjuiciados”,44 això no pot contravenir les prescripcions constitucionals i estatutàries.
Per això sembla pertinent –sense necessitat de reformar la traça constitucional o estatutària d’aquest institut–
posar fre a la profusió de decrets llei que vulneren l’article 1.1 de la CE, tant pel que fa a l’estat de dret com
a l’estat democràtic, per tal com l’escadussera intervenció parlamentària (només en l’acte de la validació,
en un debat de lectura única i amb escàs temps per entrar en el fons de la qüestió) menyscaba la institució
parlamentària i una de les seves principals funcions, la legislativa, cosa que impedeix que el Parlament
esdevingui una institució dinàmica i prestadora de nous serveis polítics. Sempre hi ha la possibilitat, com ha
apuntat algun autor, d’obligar reglamentàriament a convertir en llei el decret llei un cop validat i possibilitar
la participació plena dels grups parlamentaris.45 Però la regla general ha de ser que, en un marc en què preval
la llei formal tret de casos urgents i necessaris, no hi ha cabuda per a cap principi d’indiferència sobre la
titularitat de la facultat per legislar ni sobre el procediment a seguir per fer-ho. En això, no cal dir-ho, un cop
superada denitivament la fase d’excepcionaltat provocada per les successives crisis econòmica i sanitària,
el TC està cridat a realitzar un enjudiciament el més rigorós possible.46
6 Referències
Abellán, Isabel María. (2021). El ejercicio de cargo público representativo: iniciativa legislativa parlamentaria
vs. veto presupuestario gubernamental. Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 53/2021,
de 15 de marzo. Recurso de amparo núm. 6546-2018. (BOE núm. 97, de 23 de abril de 2021). Revista
de las Cortes Generales, 111 .
Aja Fernández, Eliseo. (1983). Caracteres y principios generales del procedimiento legislativo. Anuario de
Derecho Parlamentario.
Aja Fernández, Eliseo, Albertí Rovira, Enoch, y Ruiz Ruiz, Juan José. (2005). La reforma constitucional del
Senado. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Alonso de Antonio, José Antonio, i Alonso de Antonio, Ángel Luis. (2000). Derecho Parlamentario. José
María Bosch Editor.
Álvarez Vélez, María Isabel. (2017). La potestad legislativa gubernamental: calidad de las normas y evaluacion
ex ante. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 36, 39-62.
Aragón Reyes, Manuel. (1991). La función legislativa en los parlamentos y sus problemas actuales. El
Parlamento y sus transformaciones actuales. Tecnos.
Aragón Reyes, Manuel. (2016). Uso y abuso del decreto-ley. Una propuesta de reforma constitucional. Iustel.
Biblioteca Jurídica Básica.
Araguás, Irene. (2020, 27 de maig). La Llei 5/2020, 29 d’abril, de mesures scals, nanceres, administratives
i del sector públic i de creació de l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient:
algunes reexions des de la tècnica normativa. Blog de la Revista Catalana de Dret Públic.
44 STC 6/1983, FJ 5; STC 182/1997, FJ 3; STC 11/2002, FJ 4, i STC 137/2003, FJ 3.
45 En l’acord PSOE - Ciutadans (2015) per a la investidura de Pedro Sánchez, que nalment fou rebutjada, s’arribà a plantejar una
proposta perquè es tramitessin els decrets llei com a projectes de llei un cop validats, sense necessitat d’acord de la cambra.
46 El TC va dir aviat que l’extraordinària i urgent necessitat s’ha de motivar de manera explícita i raonada, sense acudir a meres
fórmules rituals. No semblen acceptables, doncs, fórmules genèriques del tipus “crisi econòmica” per donar cobertura simultània a
una innitat de mesures. Això ha estat reiterat recentment pel TC (STC 68/2007, STC 137/2011 i STC 93/2015).
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 50
Aranda Álvarez, Elviro. (2017). El Reglamento del Congreso de los Diputados. Propuestas para su reforma.
Revista de Estudios Políticos, 175, 17-65.
Astarloa Huarte-Mendicoa, Ignacio. (1985). Teoría y práctica del decreto-ley en el ordenamiento jurídico
español. Revista de Administración Pública, 106.
Astarloa Huarte-Mendicoa, Ignacio. (1997). Perspectivas de modicación del procedimiento legislativo
ordinario. V Jornadas de Derecho Parlamentario. El Procedimiento Legislativo. Congreso de los
Diputados.
Astarloa Huarte-Mendicoa, Ignacio. (2015). Técnica Normativa 2016-2017. Memento Práctico Francis
Lefebvre.
Astarloa Huarte-Mendicoa, Ignacio. (2017). El Parlamento moderno. Importancia, descrédito y cambio.
Iustel - Fundación Alfonso Martín Escudero.
Carmona Contreras, Ana María. (2018). El Decreto-ley: conguración constitucional y praxis aplicativa. Dins
España constitucional (1978-2018): trayectoria y perspectivas (tom III). Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales.
Carrillo López, Marc. (1987). El Decreto-Ley: ¿excepcionalidad o habitualidad? Revista de las Cortes
Generales, 11, 47-80.
Carrillo López, Marc. (2016). Gobernar por decreto-ley: el abuso de la excepcionalidad. Arte de legislar.
Consejo General de la Abogacía Española.
Cazorla Prieto, Luis María. (1999a). El Congreso de los Diputados (su signicación actual). Aranzadi.
Cazorla Prieto, Luis María. (1999b). Codicación contemporánea y técnica legislativa. Aranzadi.
Cazorla Prieto, Luis María. (2016). El principio de transparencia en el procedimiento legislativo en el Congreso
de los Diputados. Anales de la Academia Matritense del Notariado (tom 56, 69-93).
De Vega García, Agustín S. (1991). En qué casos puede el Gobierno dictar decretos-leyes? Tecnos.
Escribano, Francisco. (2008). La disciplina constitucional de los Presupuestos Generales del Estado y su
aplicación en el ámbito de las Comunidades Autónomas. Auditoría Pública. Revista de los Órganos
de Control Externo Autonómicos, 45, 49-88.
Folchi Bonafonte, Imma. (2006). El nou Reglament del Parlament de Catalunya. Activitat Parlamentària,
99-116.
García-Escudero Márquez, Piedad. (2006). El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales.
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
García-Escudero Márquez, Piedad. (2009). Las funciones de un futuro Senado: cuestiones resueltas en el
informe del Consejo de Estado. Revista Española de Derecho Constitucional, 87, 157-182.
García-Escudero Márquez, Piedad. (2010). Técnica legislativa y seguridad jurídica: ¿hacia el control
constitucional de la calidad de las leyes? Aranzadi Thomson Reuters.
García-Escudero Márquez, Piedad. (2013). De enmiendas homogéneas, leyes heterogéneas y preceptos
intrusos. ¿Es contradictoria la nueva doctrina del Tribunal Constitucional sobre la elaboración de las
leyes? Teoría y Realidad Constitucional, 31, 199-236.
García-Escudero Márquez, Piedad. (2013). Parlamento y futuro: los retos de la institución parlamentaria.
Cuadernos Parlamentarios. Revista especializada del Centro de Capacitación y Estudios
Parlamentarios, 5, 63-79. Congreso de la República del Perú.
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 51
García-Escudero Márquez, Piedad. (2015). Regeneración del Parlamento, transparencia y participación
ciutadana. Teoría y Realidad Constitucional, 36.
García Majado, Patricia. (2018, 19 d’abril). Del uso al abuso del veto presupuestario. Agenda Pública - El País.
García Mexía, Pablo, Rodríguez-Arana, Jaime (dir.), i Hernando Masdeu, Javier (coord.). (2010). La técnica
normativa: una necesidad para la realización de la justicia. Fundación Universitaria San Pablo CEU.
García Morillo, Joaquín, i Pérez Tremps, Pablo. (1998). Legislativo vs. Ejecutivo autonómicos: el problema
del control del “veto presupuestario”. Parlamento y Constitución. Anuario, 2, 9-44.
Garrido López, Carlos. (2016). Pero... ¿puede ser el Senado una cámara de representación territorial? Revista
Española de Derecho Constitucional, 107, 75-116.
Giménez Sánchez, Isabel M. (2017). El control del Parlamento sobre el llamado “veto presupuestario”
del Gobierno. Revista Jurídica de Castilla y León, 42 (monogràc sobre el control parlamentari del
Govern), 77-102.
Gómez Corona, Esperanza. (2021). La desparlamentarización del sistema político español. Del Parlamentarismo
excesivamente racionalizado a un Parlamento diluido. Revista de Derecho Político, 111, 111-132.
Gómez Lugo, Yolanda. (2007). La tramitación legislativa en lectura única. InDret, 4.
Gómez Lugo, Yolanda. (2008). Los procedimientos legislativos especiales en las Cortes Generales. Congreso
de los Diputados.
Gómez Lugo, Yolanda. (2018). El Decreto-ley a examen: tres supuestos de uso abusivo. Dins Marcos Vaquer
Caballería (coord.), Ángel Manuel Moreno Molina (coord.) i Antonio Descalzo González (coord.),
Estudios de derecho público en homenaje a Luciano Parejo Alfonso. Tirant lo Blanch.
Guerrero Salom, Enrique. (2000). La actividad del Congreso: una evaluación. Dins Antonia Martínez (ed.),
El Congreso de los Diputados en España: funciones y rendimiento. Tecnos.
Guerrero Salom, Enrique. (2004). El Parlamento: qué es, cómo funciona, qué hace. Síntesis.
Gutiérrez Rodríguez, Francisco J. (2004). El debate sobre la reforma del Senado (p. 437-441). Cámara del
Senado.
Herráiz Serrano, Olga. (2011). Teoría y práctica del decreto-ley autonómico tras su incorporación al sistema
de fuentes de algunas comunidades. Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, 25.
Larios, María Jesús. (2008). Participació dels ciutadans en el procediment legislatiu: la nova regulació de la
iniciativa legislativa popular i les compareixences legislatives. Revista Catalana de Dret Públic, 37
(número sobre l’estat democràtic), 183-222.
Lasagabaster, Iñaki. (2020). Parlamento, Tribunal Constitucional, separación de poderes (con obligada
referencia a Cataluña). IVAP.
López Garrido, Diego. (1983). La posición de las ponencias en el procedimiento legislativo del Congreso de
los Diputados (I y II legislatura). Revista de Derecho Político, 17.
Marrero García-Rojo, Ángel. (2007). El control del ejercicio por el gobierno de la facultad de veto
presupuestario. (Comentario a la STC 223/2006, con consideración de la STC 242/2006). Revista
Española de Derecho Constitucional, 80, 309-359.
Martín Rebollo, Luis. (2016). Uso y abuso del Decreto-ley (un análisis empírico). Dins José María Baño León
(coord.), Memorial para la reforma del Estado: estudios en homenaje al Profesor Santiago Muñoz
Machado (vol. 1, tom I, p. 665-731). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Joan Ridao Martín
La inuència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 52
Pendás García, Benigno. (1989). Función de los parlamentos en materia de técnica legislativa. Dins
Fernando Sáinz Moreno (coord.) i Juan Carlos da Silva Ochoa (coord.), La calidad de las leyes. Eusko
Legebiltzarra, Parlamento vasco.
Punset Blanco, Ramón. (2006). De un Senado a otro. Reexiones y propuestas para la reforma constitucional.
Teoría y Realidad Constitucional, 17, 107-142.
Ridao, Joan. (2018). La tramitación directa de las leyes: el procedimiento de lectura única a revisión. Revista
General de Derecho Constitucional, 28.
Ridao, Joan. (2019, 20 de març). L’estrany cas de l’“evolutiva” doctrina del TC sobre les funcions de
qualicació de les iniciatives parlamentàries per part de les meses. Blog de la Revista Catalana de
Dret Públic.
Ridao, Joan. (2021a). Lleis polítiques de Catalunya. Marcial Pons.
Ripollés Serrano, María Rosa. (2020). Las leyes ómnibus no quiebran per se el principio de seguridad jurídica.
Inconstitucionalidad indirecta por contravención de normativa estatal básica: Comentario a la Sentencia
del Tribunal Constitucional 161/2019, de 12 de diciembre de 2019. Recurso de inconstitucionalidad
878/2019. Revista de las Cortes Generales, 108, 377-396.
Santaolalla López, Fernando. (2011). ¿Es la homogeneidad material condición indispensable de las iniciativas
legislativas? Revista de las Cortes Generales, 83, 135-176.
Santaolalla López, Fernando. (2013). Derecho parlamentario español. Dykinson.
Santaolalla López, Fernando. (2015). Por un nuevo procedimiento legislativo. Dykinson.
Sarmiento Méndez, Xosé Antón (coord.). (2012). Manual de actuación del parlamentario. El Derecho.
Sarmiento Méndez, Xosé Antón (2016). La función legislativa. Manual de Derecho Parlamentario Autonómico.
Dykinson.
Tudela Aranda, José. (2013). Participación en el procedimiento parlamentario de elaboración de la ley. Revista
Aragonesa de Administración Pública, 94.
Tur Ausina, Rosario. (2002). El control parlamentario de los Decretos-Leyes. Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales. Col·lecció Cuadernos y Debates, 132.
Vintró, Joan. (2006). Pròleg a Alfonso Valle, La formación de la ley. Grupo Editorial Acento S.A. - EDITASA.
Vintró, Joan. (2017, 5 de març). El Parlamento exprés: antecedentes y contexto. Agenda Pública.
