STS, 25 de Septiembre de 1997
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 2106/1992 |
| Fecha de Resolución | 25 de Septiembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Septiembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por la entidad CONSTRUCCIONES GENERALES MEDITERRÁNEAS S.A. (CONGEMESA) y por Don Jesús Carlos , representados, ambos, por el Procurador Don Ignacio Aguilar Fernández y asistidos del Letrado Don Eusebio Gómez-Limón Martínez, contra la sentencia número 1199 dictada, con fecha 27 de noviembre de 1991, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 241/1990 promovido contra al acuerdo de 21 de diciembre de 1989 del AYUNTAMIENTO DE CULLERA -que ha comparecido en esta alzada, como parte apelada, bajo la representación procesal de la Procuradora Doña Isabel Cañedo Vega y la dirección técnico jurídica de Letrado- por el que se había denegado el recurso de reposición deducido contra la liquidación número 1201-3/1989, expedientes números 999 a 1001 de 1989, por el importe conjunto de 1.675.478 pesetas, del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, girada con motivo de la transmisión onerosa, por CONGEMESA al Sr. Jesús Carlos , mediante la escritura pública de compraventa de 10 de mayo de 1988, de tres parcelas sitas en la Urbanización "Monte de San Antonio" de Cullera (Valencia).
En la indicada fecha de 27 de noviembre de 1991, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó la sentencia número 1199, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el actual recurso contencioso administrativo interpuesto por CONSTRUCCIONES GENERALES MEDITERRÁNEAS, S.A. contra la resolución del Ayuntamiento de Cullera (Valencia) de 21 de diciembre de 1989, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra las liquidaciones que le fueron giradas en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos con motivo de la venta de tres parcelas de la Urbanización "Monte de San Antonio" (liq. 1201-3/89) por una cuota tributaria de 1.675.478 ptas. No se hace expresa imposición de costas".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de CONGEMESA y de Don Jesús Carlos interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 23 de septiembre de 1997, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
El Pleno del Ayuntamiento de Cullera, en sesión extraordinaria de 29 de diciembre de 1961, vista la propuesta formulada por la empresa Construcciones Generales Mediterráneas S.A. (CONGEMESA) y conforme al dictamen conjunto de las Comisiones Informativas de Urbanismo y de Hacienda, adoptó el acuerdo, por unanimidad, actuando como propietario de bienes propios que no producen renta y de inútil aprovechamiento de otra índole, de convenir, con la citada empresa, la realizaciónpor ésta de las obras de urbanización, con finalidad turístico-residencial, del "Monte de Cullera", con las siguientes condiciones, entre otras: "Novena.- La compensación de las inversiones se efectuará mediante la cesión en propiedad, a la empresa, del 85% de los solares que fueran resultando de su labor urbanizadora, quedando de la propiedad municipal el 15% restante, así como todos los espacios destinados a vías públicas, zonas verdes, servicios públicos, zonas de protección Histórico-Artístico-Monumental, etc."; y "Undécima.- La empresa queda exenta del pago de derechos municipales derivados de la ejecución de las obras urbanísticas y, asímismo, del arbitrio sobre el incremento del valor de los terrenos correspondiente a la primera transmisión de solares a terceros".
Constituída, con capital íntegramente municipal, el día 22 de diciembre de 1962, la Empresa Municipal Urbanizadora de Cullera S.A., y subrogada, la misma, en los derechos ostentados por la Corporación en el citado "Monte de Cullera", suscribió un convenio o contrato de colaboración, con CONGEMESA, de fecha 3 de junio de 1963, en orden a la planificación, urbanización y parcelación del mencionado "Monte", tal como se había indicado en el acuerdo de 29 de diciembre de 1961, y con arreglo, entre otras, a las siguientes condiciones: "Octava.- Los convenios concertados entre el Ayuntamiento y CONGEMESA quedan sustituídos por el presente ...; no obstante, se estiman subsistentes los acuerdos municipales de 17 de noviembre y 29 de diciembre de 1961, en lo que se refiere al otorgamiento de exenciones de contribuciones o impuestos municipales ... ".
La compraventa de un porcentaje de los solares de la "Urbanización del Monte de San Antonio de Cullera" se realizó, por Don Jesús Carlos , como comprador, a CONGEMESA, como vendedora, en documento privado de 2 de abril de 1962, por el precio alzado de 100.000 pesetas, pagadas al suscribirse el contrato.
Dicho documento privado se elevó a público por sentencia del Juzgado de Primera Instancia número 5 de Valencia, otorgándose la escritura, ante Notario, el día 16 de octubre de 1978, por el Sr. Magistrado-Juez Don Antonio Monzó Soler.
Para determinar los metros cuadrados que le correspondían al Sr. Jesús Carlos en virtud del anterior contrato, se tramitó otro juício ante el Juzgado de Primera Instancia número 3 de Valencia, cuya sentencia, confirmada en apelación por la Sala de lo Civil de la Audiencia Territorial de Valencia y en casación por la Sala Primera del Tribunal Supremo (con fecha 14 de octubre de 1985), estableció que los solares vendidos por CONGEMASA, correspondientes al citado precio de 100.000 pesetas, tenían una superficie de 5.417 ms2.
Y, el 10 de mayo de 1988, CONGEMESA y el Sr. Jesús Carlos , en cumplimiento de la sentencia, otorgaron la escritura de concreción, determinación y transmisión de los tres solares o parcelas de autos, que son los que han dado lugar al giro de la liquidación objeto de controversia.
La cuestión planteada en las presentes actuaciones se contrae, en esencia, a determinar si dicha venta constituye una primera transmisión de los solares o parcelas a tercero y si, con abstracción de la legalidad de la exención concertada en el acuerdo municipal de 29 de diciembre de 1961 y en el convenio suscrito el 3 de junio de 1963, debe aplicarse, o no, la misma a dicha transmisión inmobiliaria, con la consecuencia, en su caso, de no ser factible el giro del Impuesto sobre el Incremento del valor de los Terrenos.
La sentencia apelada ha declarado que no resulta viable la aplicación de la exención, por no permitirlo lo dispuesto en los artículos 69 de la Ley General Tributaria, 352 y 353 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y 719 de la Ley de Régimen Local de 1955, ya se atienda a la legislación vigente en los años 1961 y 1963 ó ya a la aplicable en el año 1988.
Y el Ayuntamiento mantiene la tesis sustentada por dicha sentencia de instancia, en base, entre otros razonamientos, al hecho de que el "arbitrio" objeto de presunta exención en el acuerdo de 1961 no es, en su opinión, lo mismo que el "impuesto", de igual nombre, vigente a partir del 1 de enero de 1979 (y, por lo tanto, en el año 1988).
A la vista de todos los elementos de juício de que se dispone, la Sala entiende, dentro del principio de unidad de doctrina y siguiendo el criterio sentado, para asuntos semejantes, en las sentencias de 5 de abril de 1991 y 25 de mayo y 8 de junio de 1992, que procede estimar el recurso de apelación y revocar la sentencia de instancia.
El argumento básico de tal conclusión descansa en el hecho de que el alcance del beneficio fiscalconcertado en el ámbito del acuerdo municipal de 19 de diciembre de 1961 y el contrato o convenio de 3 de junio de 1963 ha de considerarse desde una óptica diferente de la que se manifiesta, en principio, en los artículos 9, 10.b) y 69 de la Ley General Tributaria (principio de reserva legal), 659.2 y 719 de la Ley de Régimen Local de 1955, 89 y 90 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y 352 y 353 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, e, incluso, 31 y 133 y 134 de la Constitución, que parten, en su conjunto, de la naturaleza pública de la relación jurídica tributaria e impiden al acreedor (la Administración Pública) la disponibilidad singular de su crédito, pues, al contrario de lo que se infiere de tal grupo normativo, en el supuesto contemplado en este proceso, el beneficio tributario se inserta, dentro del complejo económico-jurídico propio del convenio concertado -en las dos fases tantas veces citadas- entre el Ayuntamiento y la Sociedad Anónima Municipal, por un lado, y CONGEMESA, por otro, como una más de las contraprestaciones que ha de recibir dicha última sociedad y cuya supresión unilateral ex post facto alteraría irremediablemente el equilibrio económico tenido en cuenta por las dos partes al contratar (o sea, al presentarse la propuesta determinante del acuerdo municipal de 29 de diciembre de 1961 y al suscribir, posteriormente, el concierto de 3 de junio de 1963), quiebra o alteración unilateral que resulta, ahora, tanto más rechazable cuanto que deriva de la invocación de una ilegalidad o nulidad que, de ser cierta, dimanaría, sólo, de la parte que la alega para beneficiarse de ella a costa del concesionario.
En el mismo sentido, y a mayor abundamiento, es evidente que lo que implica el contenido de las condiciones o cláusulas Undécima del acuerdo de 1961 y Octava del concierto de 1963, más que un pacto tributario, es una simple contraprestación al conjunto de las obligaciones asumidas por CONGEMESA (entrega del 15% de los solares ya urbanizados, de los servicios y elementos públicos de la Urbanización y de las demás obras comprometidas a realizar en el Monte de Cullera y en el resto del término municipal), en cuanto el Ayuntamiento y, después, la Sociedad Anónima Municipal (EMUCSA) exponen tal circunstancia, la exención, de forma condicionante para el otorgamiento del acuerdo y del concierto, postura plenamente válida, y CONGEMESA formula su propuesta y acepta el concierto atendiendo, precisamente, entre otros motivos más o menos relevantes, a la oferta municipal de no cobro de tributos (el arbitrio o impuesto, entre otros, sobre el Incremento del Valor de los Terrenos correspondiente a las primeras transmisiones a terceros -como la de autos- del 85% de los solares resultantes de la urbanización del Monte de Cullera), por lo cual esa estipulación se consagra como motivo determinante del acuerdo y del concierto, concepto ajeno, por tanto, al calificado como pacto tributario, porque la exención ha sido convenida reputándola como compensación de unas contraprestaciones asumidas de contrario, no siendo aplicable, en consecuencia, el artículo 719 del la Ley de Régimen Local de 1955. Otra interpretación llevaría a la conclusión de que dicha cláusula o condición era totalmente inválida o nula desde su origen y al consecuente absurdo de resultar inexplicable e ilógico su establecimiento unilateral por la Administración Municipal.
Tal exención forma parte, pues, del equilibrio económico del concierto de colaboración y fué otorgada, en su día, como contrapartida municipal a la mejor y plena realización, por CONGEMESA, de las obligaciones bilateralmente aceptadas, y no es posible, por tanto, que el Ayuntamiento intente suprimirla o modularla negativamente, de forma unilateral, porque ello supondría desvirtuar la justicia y la equidad e infringir la juridicidad inmanente al carácter sinalagmático del vínculo que une a la Administración titular inicial del terreno y a la empresa aceptante de la realización de su urbanización integral.
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 719 de la Ley de Régimen Local de 1955 dispone que las Corporaciones Locales, al acordar la imposición y ordenación de las exacciones, deberán tener inexcusablemente en cuenta que la obligación de contribuir es siempre general en los límites de dicha Ley, de modo que aquéllas no pueden declarar otras exenciones que las concretamente previstas y autorizadas en la misma, debiendo entenderse derogada toda otra exención en vigor, aunque se funde en razones de equidad, analogía o equivalencia o en especial consideración de clase o fuero, tal precepto ha de ser objeto de precisiones, pues la generalidad a que se refiere afecta sólo al acto inicial de imposición u ordenación de exacciones, y el Ayuntamiento (y, en su lugar, EMUCSA), al convenir y plasmar las mencionadas condiciones Undécima del acuerdo de 1961 y Octava del concierto de 1963, no realizó un acto de imposición u ordenación fiscal sino que estableció un pacto, pacto-exención que fué uno de los motivos determinantes de la formulación de la propuesta de colaboración, de la adopción del acuerdo de 1961 y del subsiguiente concierto de 1963 y que constituye, aun hoy, una situación convenida o contratada o negociada y, por tanto, una situación singular, traducción de una compensación onerosa, y lejos, pues, de todo matiz condonatorio, que debe ser respetada.
Además, la Jurisprudencia de esta Sala viene sustentando la validez de tales conciertos compensatorios o contraprestaciones con base, por un lado, en el principio fundamental que preside la contratación administrativa del "contractus lex", en virtud del cual los contratantes vienen obligados al cumplimiento de sus obligaciones respectivas y a asumir las cargas que estipularon en tanto en cuanto nodesaparezca aquél; y, por otro lado, en el respeto debido a los acuerdos en materia de exenciones locales cuando se hubieran otorgado a título oneroso, bien con fundamento en el principio de buena fe que debe presidir los negocios jurídicos de toda índole o en el principio de la inviabilidad del enriquecimiento injusto.
Muy endeble es, también, el argumento del Ayuntamiento de que la cláusula o condición Undécima del acuerdo de 1961, referente, literalmente, al Arbitrio sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, no puede comprender, al tiempo del devengo de la liquidación de autos, año 1988, al Impuesto Municipal posterior del mismo nombre, pues tal interpretación queda desvirtuada no sólo por el hecho de que, en la cláusula o condición Octava del concierto de 1963, se indica, ya, que "se estima subsistente el acuerdo de 29 de diciembre de 1961 en lo que se refiere al otorgamiento de exenciones de contribuciones o impuestos municipales", con lo que, identificando arbitrios e impuestos, queda eliminado, en consecuencia, el problema mencionado, sino también porque la regulación que de dicho concreto tributo se realiza a partir del 1 de enero de 1979 (que es cuando entran en vigor el Real Decreto 3250/1976, el Real Decreto Ley 15/1978, de 7 de junio, y la Ordenanza Tipo de 20 de diciembre de 1978) no es más que una simple modulación del régimen establecido en la Ley de 1955 y en el Reglamento de Haciendas Locales de 1952, regulación que no altera la esencia del Arbitrio o Impuesto, pues, abstracción hecha de algunos puntos matizadores (como, entre otros de menor entidad, la sustitución de la antigua Tasa de Equivalencia, que cerraba el período impositivo, por la nueva Modalidad Decenal, que es un simple pago a cuenta; la ampliación del tipo de gravamen, como máximo, desde un 25% a un 40%; la permisión de la vigencia anual de los Índices de Tipos Unitarios; la posibilidad de establecer el sistema de autoliquidación; y la aplicación del Impuesto, con carácter potestativo, en los municipios de menos de 20.000 habitantes, con sujeción, en su caso, a lo previsto en el Real Decreto Ley 15/1978), son prácticamente equivalentes ambos sistemas normativos; y, en consecuencia, el concepto de Arbitrio sobre el Incremento del Valor de los Terrenos plasmado en el acuerdo de 1961 es sinónimo al de Impuesto del mismo nombre vigente desde el año 1979.
Tanto es así que la propia Ley de Régimen Local de 1955, bajo la denominación genérica de "imposición municipal", recogió en su articulado, con el específico nombre de arbitrios, diversos tributos calificables como impuestos según la clasificación más depurada del artículo 26.1 de la Ley General Tributaria de 1963, y, por tanto, la expresión arbitrio que utiliza el acuerdo de 1961 comprende el supuesto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos.
Y, aunque, ante ello, carezca de interés la alegación relativa a la ausencia de un propio derecho adquirido al mantenimiento de las exenciones tributarias frente a la nueva legislación que las desconozca (porque, en realidad, se refiere a supuestos que no guardan relación con el resuelto por la sentencia apelada), no se trata, aquí, de mantener derechos adquiridos que, en la fecha del devengo, no hubieran ingresado, por así decirlo, en el patrimonio del sujeto pasivo, sino de satisfacer un derecho económico-jurídico, la exención tributaria, que el Ayuntamiento concedió y reconoció en el acuerdo de 1961 y, a través de EMUCSA, en el concierto de colaboración de 1963 bajo unas condiciones que han sido cumplidas por la contratante beneficiada, y que sólo puede ser revisado o revocado, en su caso, a través de los procedimientos previstos en los artículos 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 159 de la Ley General Tributaria (que, en el presente supuesto, no han sido materializados por el Ayuntamiento).
No se ha realizado, tampoco, una interpretación extensiva o analógica de las prohibidas en el antiguo artículo 24 de la Ley General Tributaria, sino un análisis hermenéutico de la observancia de un acuerdo administrativo que se corresponde con la contraprestación onerosa realizada, a su costa, por la contraparte (actual sujeto pasivo contribuyente del Impuesto controvertido).
La estimación del presente recurso de apelación y la consecuente declaración de que las partes ahora apelantes están exentas del pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos correspondiente a la transmisión de 10 de mayo de 1988, no lleva implícita la condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de CONTRUCCIONES GENERALES MEDITERRÁNEAS S.A. (CONGEMESA) y de Don Jesús Carlos contra la sentencia número 1199 dictada, con fecha 27 de noviembre de 1991, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, debemosrevocarla y la revocamos, con la consecuente anulación de la liquidación objeto de controversia y del acuerdo que la confirmó en reposición, y, en su lugar, declaramos que CONGEMESA y la transmisión onerosa del 19 de mayo de 1988, no han dado lugar al devengo del Impuesto aquí cuestionado.
Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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