STS, 23 de Marzo de 1996
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 5503/1993 |
| Fecha de Resolución | 23 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
Visto el presente recurso de casación ordinaria interpuesto por EL ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia dictada, con fecha 7 de mayo de 1.993, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 771/92 promovido por la CIA. MERCANTIL RESIDENCIAL DELTA S.A. -que ha comparecido en las presentes actuaciones, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez y asistencia técnico jurídica de Letrado- contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC) de 22 de marzo de 1.988 por la que se había estimado en parte el recurso de alzada deducido por dicha Compañía y por el AYUNTAMIENTO DE LEON contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial (TEAP) de León de 24 de marzo de 1.982 adoptada en la reclamación número 185/80 en relación a dos liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos giradas con motivo de la venta, por la Provincia de Castilla de la Orden de San Agustín, a Residencial Delta S.A., de una finca sita en el casco urbano de León.
En la indicada fecha de 7 de mayo de 1.993, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 771/92, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo nº 771/1992 interpuesto por CIA MERCANTIL RESIDENCIAL DELTA, S.A. contra el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 22 de marzo de 1988, en el que ha sido parte codemandada el AYUNTAMIENTO DE LEÓN representado por el Procurador Sr. D. Francisco Álvarez del Valle García, y en consecuencia debemos declarar y declaramos prescrita la deuda tributaria objeto del recurso. Sin declaración sobre imposición de costas".
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Segundo.- Dictada Resolución por el Tribunal Económico Administrativo Provincial de León, que estimaba en parte la reclamación interpuesta, se interpone alzada por el Ayuntamiento de León el 5 de junio de 1982, alzada que no continúa su tramitación hasta el 17 de noviembre de 1987, en la que se recibe en el Ayuntamiento de León la notificación de la providencia del Tribunal Económico Administrativo Central en la que se acumulan los recursos de alzada interpuestos por el Ayuntamiento de León y Residencial Delta, S.A. Tercero.- Que la única cuestión del recurso se reduce, desde que se alegó el 21 de diciembre de 1987, al estudio de la excepción de prescripción, y ello nos lleva a considerar que, desde el 5 de junio de 1982 en que se interpone la alzada por el Ayuntamiento de León hasta el 17 de noviembre de 1987, ya citado, en que se interrumpe el plazo prescriptorio, han transcurrido con creces los cinco años exigidos por el art. 64 de la Ley General Tributaria para declarar prescrita la acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas, por lo que se debe estimar el recurso".
Contra la comentada sentencia, el Abogado del Estado preparó el presente recurso de casación ordinaria ante el Tribunal de instancia, y, tenido el mismo por preparado, presentó, ante esta Sala,escrito manifestando el mantenimiento del recurso y formalizando su interposición; y, denegada la personación del Ayuntamiento de León, en concepto de coadyuvante de la Abogacía del Estado, mediante providencia, firme, de 24 de noviembre de 1.993, y declarado el recurso parcialmente admisible, en virtud de auto de 3 de noviembre de 1.994, sólo en lo que se refiere a la liquidación cuya cuota excede de los seis millones de pesetas, se dió traslado de las actuaciones a la parte recurrida, la Cía. Mercantil Residencial Delta S.A., que dedujo, oportunamente, su escrito de oposición; señalándose, después, para votación y fallo, una vez cumplidas todas las prescripciones legales, la audiencia del día 22 de marzo de 1.996, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La sentencia recurrida no entró a conocer del fondo del asunto -la virtualidad jurídica de las dos liquidaciones del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos giradas por el Ayuntamiento de León con motivo de la venta, por la Provincia de Castilla de la Orden de San Agustín, a la Cía. Mercantil Residencial Delta S.A., de una finca sita en el casco urbano de León-, al reputar innecesario su análisis, por apreciar la concurrencia de la prescripción prevista en el artículo 64.b) de la Ley General Tributaria, relativa a la acción para exigir el pago de las deudas tributarias ya liquidadas.
El Abogado del Estado recurrente -en defensa de la tesis sentada por la resolución del TEAC de 22 de marzo de 1.988, que, con estimación parcial de los recursos de alzada promovidos, contra la resolución previa del TEAP de León de 24 de marzo de 1.982, por el citado Ayuntamiento de León y por la Cía. Mercantil Residencial Delta S.A., había anulado las dos liquidaciones cuestionadas y declarado, asímismo, que procedía no tener en cuenta la prescripción antes comentada- aduce, como motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa (LJCA), la infracción del artículo 64 de la Ley general Tributaria (LGT), en relación con el 3.1 del Código Civil, y de la jurisprudencia aplicable al respecto.
Y, a tal fin, alega que la sentencia de instancia aplica el precepto invocado como motivo de casación a una liquidación procedente de una Corporación Pública (el Ayuntamiento de León) que no es, en modo alguno, causante ni responsable de los retrasos que se hayan podido producir en la tramitación y resolución de los recursos de alzada interpuestos ante el mismo.
Son hechos probados que el 5 de junio de 1.982 el Ayuntamiento de León había deducido ante el TEAC recurso de alzada contra la resolución del TEAP de León de 24 de marzo de 1.982 (antes, el 28 de mayo del mismo año, lo había hecho la Cía. Mercantil Residencial Delta S.A.), y que desde ese 5 de junio de 1.982 al 21 de diciembre de 1.987 se produjo y persistió una inactividad total de la citada Corporación, sin que el TEAC resolviera ni dictara acto de trámite alguno y sin que Residencial Delta S.A. realizara acto interrruptivo del plazo de prescripción. Y, en principio, como en ese lapso de tiempo transcurrieron más de cinco años, es obvio que, según el artículo 64.b) de la LGT, ha prescrito la "acción para exigir el pago de la deuda tributaria liquidada".
El criterio sustentado al efecto por el TEAC es que "a partir del 5 de junio y 28 de mayo de 1.982 quedó interrumpido el plazo prescriptivo, pero no por los cinco años fijados por los artículos 64 de la LGT y 796 de la Ley de Régimen Local de 1.955 -como interpreta la Compañía recurrente-, sino durante el tiempo que dure la sustanciación de los recursos de alzada, es decir, sine die, ya que nada dicen los preceptos citados que permita una interpretación distinta".
Doctrina -añade- que es "la usual en los acuerdos del TEAC, motivo por el que no procede tener en cuenta la petición formulada por la mercantil recurrente".
Tal criterio -que es, en cierto modo, comprensible si se tiene en cuenta que aplicar la prescripción de oficio perjudica a la Administración y que, cuando tal Administración es la estatal, los TEAP y el TEAC resultan ser órganos especializados de la misma- fué corregido y modulado, por el Tribunal Supremo, en reiteradas resoluciones, a partir de la sentencia de 25 de junio de 1.987, en el sentido básico de que "cualquier resolución administrativa confirmatoria del acto impugnado, dictada tras la paralización del recurso durante más de cinco años por causa imputable a la Administración, sería ineficaz porque frente a ella podría oponerse la prescripción de la acción para exigir el pago de la deuda tributaria liquidada".
Es decir, la interposición de una reclamación o recurso interrumpe la prescripción, pero dicho efecto interruptivo no se prolonga hasta que tales reclamaciones o recursos se resuelvan definitivamente -ya que se desecha la duración ilimitada del efecto interruptivo-.Y es que, "puesto que los plazos de prescripción se interrumpen con arreglo al artículo 66.1.) de la LGT, por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase, resulta evidente que toda prescripción queda interrumpida desde la fecha de la reclamación económico administrativa -en primera instancia o, en su caso, en alzada-; pero, cuando, por causas ajenas al reclamante, transcurren más de cinco años sin que el Tribunal haya resuelto, ni el interesado haya realizado acto alguno interruptivo del plazo, se consuma la prescripción, lo cual, con arreglo al artículo 67 de la LGT, ha de aplicarse de oficio, incluso por el mismo Tribunal Económico, y, si no lo hiciera así, cualquier resolución administrativa confirmatoria del acto impugnado, dictada tras la paralización del recurso durante más de cinco años por causa imputable a la Administración, sería ineficaz, porque, frente a ella, podría oponerse la prescripción de la acción para exigir el pago de la deuda tributaria liquidada".
Postular lo contrario implicaría violentar el principio de seguridad jurídica, cuya aplicación ha de entenderse referida no sólo a cuestiones de fondo sino también a las de forma (como en este caso acontece: en que, no habiéndose producido ninguna actuación administrativa con conocimiento del deudor en el plazo de los cinco años, prescribe la acción para reclamar la deuda tributaria).
Carece asímismo de predicamento la tesis -complementaria- consistente en sostener que una resolución tardía (fuera del plazo de los cinco años) no produce perjuícios al interesado, dentro del ámbito de la doctrina del silencio administrativo, porque en todo momento ha tenido a su alcance la oportunidad de impugnar esa posible resolución presunta por silencio.
Pero, frente a lo anterior, tiene declarado esta Sala que "no obsta el hecho de que la cuestión se hallara sometida a un órgano administrativo de resolución (el TEAP o el TEAC) o, incluso, a un Tribunal jurisdiccional, en que el reclamante haya tenido expedita la vía que abre el silencio administrativo.
En el primer aspecto, la interrupción de la prescripción se produce por el ejercicio de la acción ante el órgano correspondiente; pero, una vez ejercitada, el plazo vuelve a nacer y correr de forma que, si el procedimiento se paraliza por causa del actor, se llega a la declaración de caducidad, y, si se paraliza por causa únicamente imputable al órgano decisor, puede abocar en la prescripción del derecho que se esté ejercitando, sin que la circunstancia de haber permanecido bajo la competencia de un Tribunal (tanto propio o administrativo como impropio o jurisdiccional) obste a que el instituto de la prescripción entre en juego.
No se trata, en el presente caso, de perjuícios -sino, quizás, del beneficio de la prescripción- para el interesado, a quien, razonablemente, era de mayor interés aprovecharse de la prescripción que se estaba consumando que iniciar la vía del recurso jurisdiccional; era la Administración -la que había acudido ante el TEAC o este propio Tribunal- quien podía resultar perjudicada en su legítimo interés, caso de consumarse aquélla, y quien podía evitarlo. De ahí que tampoco la posibilidad de recurrir contra el silencio administrativo, ni la validez de los actos tardíamente dictados, afecten a la cuestión que se enjuícia".
Por otra parte, la Abogacía del Estado ha resaltado la separación que existe entre las funciones administrativas de gestión y las de resolución, con el fin de decucir, de ello, que sólo cuando la Administración reclame el cobro podrá excepcionarse la prescripción.
Pero tal solución no es viable, pues la excepción de falta de acción para exigir el pago de la deuda tributaria por prescripción "ha de aplicarse de oficio" (según el artículo 67 de la LGT); y, además, es ya incontrovertible que el acto impugnado, tras la prescripción, deviene ineficaz, y, por ello, la parte actora está legitimada para excepcionar la ineficacia de la liquidación, que impugna, así como la Sala está facultada para estimar la excepción propuesta, en aras de lo previsto en el artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (el cual encomienda a los Tribunales el control de la legalidad de la actuación administrativa).
El hecho de que a la Abogacía del Estado no le consten las actuaciones que haya podido realizar la Administración gestora -el Ayuntamiento de León-, no es obstáculo para considerar que tal Corporación, al contestar en su día a la demanda o hacer alegaciones, pudo aportar cuantas actuaciones posteriores se hubieran realizado interrruptoras de la prescripción; y, al no haber ninguna que ponga de manifiesto la interrupción del plazo prescriptivo, ha de concluirse que la prescripción se consumó.
A mayor abundamiento, frente al criterio aditivo de la Abogacía del estado, de que el Ayuntamiento de León no tuvo culpa ni intervención en la tardanza imputable al TEAC - determinente del transcurso del plazo al que se liga el instituto de la prescripción-, es lo cierto que dicha Corporación permaneció inactiva durante un plazo superior a los cinco años, sin ejercitar su potestad de recaudar -cuya posibilidad jurídica de ejercicio conlleva la preexistencia, como aquí acontece, de una obligación tributaria liquidada, notificada, vencida e impagada, a tenor de lo previsto en el artículo 126.a.D de la LGT: "toda liquidaciónreglamentariamente notificada al sujeto pasivo constituye a éste en la obligación de satisfacer la deuda tributaria"-.
Así pues, la falta de ejercicio de dicha potestad, que ni siquiera estaba suspendida, en el plazo de los cinco años, es lo que determina la consumación de la prescripción reconocida en la sentencia de instancia.
Huelgan, por tanto, todas las consideraciones apuntadas por la Abogacía del Estado en torno a que la prescripción juega como una sanción en contra de la persona pública no diligente, pero no en contra de otras, que sólo eran interesadas en la reclamación, pues, en realidad, lo que se intenta transmitir a la Sala es que no había liquidación todavía exaccionable y que el Ayuntamiento de León no tiene por qué soportar la incuria o la tardanza en resolver imputable a la Administración Central y, en concreto, al TEAC; cuando, frente a tal criterio, ya ha quedado sentado que la liquidación sí existía y que, dado que no se ha emitido una nueva liquidación, ni se ha ejecutado la que ya estaba emitida o girada, todo ello dentro del plazo de los cinco años desde la interposición de los recursos de alzada, ha prescrito la acción para reclamar el pago de la deuda tributaria.
El hecho de haberse referido al artículo 3.1 del Código Civil exigiría demostrar que existe un elemento sociológico que obliga a interpretar el instituto de la prescripción de manera tal que, cuando una liquidación no se ejecuta porque ha sido impugnada, queda excepcionada la propia prescripción; pero la Abogacía del Estado no intenta, siquiera, justificar el citado alcance del precepto mencionado, porque, en definitiva, la tesis que sostiene resulta, ante la jurisprudencia antes transcrita y comentada, completamente superflua a inviable.
No estimándose procedente, por tanto, el motivo casacional aducido por el Abogado del Estado, no ha lugar al presente recurso de casación ordinaria, con la consecuente imposición de las costas de las presentes actuaciones a la citada parte recurrente, a tenor de lo preceptuado en el vigente artículo 102.3 de la LJCA.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de casación ordinaria interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia dictada, con fecha 7 de mayo de 1.993, en el recurso contencioso administrativo número 771/1.992, por la Sección Sexta de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, debemos confirmarla y la confirmamos en todas sus partes. Con imposición de las costas de este recurso al Abogado del Estado recurrente
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, y definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D, Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secratario. Certifico.
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