STS, 22 de Febrero de 2006
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2006:833 |
| Número de Recurso | 4664/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Febrero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
FERNANDO LEDESMA BARTRETOSCAR GONZALEZ GONZALEZMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAFRANCISCO TRUJILLO MAMELYEDUARDO ESPIN TEMPLADO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Febrero de dos mil seis.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 4664/2003 interpuesto por "CANTERAS FERNÁNDEZ, S.A.", representada por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez, contra la sentencia dictada con fecha 11 de febrero de 2003 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 16/1999 , sobre incentivos regionales; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
"Canteras Fernández, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 16/1999 contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria, Subdirección General de Inspección y Control, de 26 de noviembre de 1998, recaída en el expediente OR/198/PO5 , que declaró el total incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales otorgados por importe de 120.760.800 pesetas.
En su escrito de demanda, de 20 de abril de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso interpuesto, revoque la Orden dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de octubre de 1998 , en el expediente de incumplimiento de incentivos regionales nº 70/98, dimanante del expediente nº OR/198/PO5, declarando el cumplimiento de las condiciones exigidas en el mismo y, subsidiariamente para el caso de que se estime el incumplimiento parcial de alguna de las condiciones de la Resolución individual, determine la proporción en que deba reducirse la subvención aprobada, todo ello con expresa imposición de costas". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 24 de mayo de 1999, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".
Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 31 de mayo de 1999 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 11 de febrero de 2003 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimamos la demanda. Sin costas".
Con fecha 18 de marzo de 2003 "Canteras Fernández, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4664/2003 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.c) y d) de la Ley Jurisdiccional : Único: por infracción del artículo 120.3 de la Constitución Española en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como del artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , según la redacción dada por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero .
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por providencia de 21 de octubre de 2005 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 14 de febrero de 2006, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 11 de febrero de 2003 , desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Canteras Fernández, S.A." contra la Orden antes reseñada que declaró el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales otorgados por importe de 120.760.800 pesetas.
En el tercer fundamento jurídico de la sentencia de instancia la Sala expuso la razón determinante del fallo en estos términos:
"Del análisis del expediente administrativo, y más concretamente de la información previa sobre el grado de incumplimiento de las condiciones establecidas realizado por la Subdirección General de la Inspección de Incentivos Económicos Regionales, se desprende que la recurrente no ha cumplido con algunas de las condiciones establecidas. Así, cabe analizar separadamente las siguientes:
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Empleo. Se deduce de la certificación expedida por el Director Provincial de Trabajo y de la Seguridad Social de Orense de 7-5-1998 que no se han creado y mantenido los 16 puestos de trabajo exigibles, ni tampoco se han mantenido los 160 exigidos en los términos previstos en la resolución individual. Sobre este extremo consta en el informe de referencia el detalle de la cuantificación del incumplimiento en este extremo, sin que la recurrente haya aportado documentación acreditativa de sus manifestaciones sobre el grado de cumplimiento y en concreto sobre la creación de 16 puestos de trabajo. Por otra parte, no pueden atenderse sus peticiones sobre las consecuencias que en su opinión se derivan de la aceptación por la Administración de la documentación inicial por él aportada. La Administración se ha limitado a tramitar dicha documentación y no ha dictado resolución que implica una manifestación de voluntad asumiendo como válidos los contratos temporales a que se refiere el recurrente, a los efectos de su cómputo de acuerdo con lo dispuesto en la resolución individual de concesión. El incumplimiento de la condición relativa al empleo se califica de total, pues el grado de incumplimiento supera el 50% de la previsión (al fin del periodo de vigencia se acreditan 110 puestos de trabajo computables, y no se ha acreditado la creación de los 16 previstos). Así las cosas, de acuerdo con el reiterado criterio sostenido por esta Sección sobre el incumplimiento absoluto de una condición esencial como es la de empleo, procede desestimar la demanda sin necesidad de examinar el grado de cumplimiento de las otras dos condiciones".
La Sala había previamente reproducido en la sentencia de instancia (hecho primero, apartado 2.2) la condición originaria relativa al empleo, que consistía en "crear y mantener 16 puestos de trabajo, admitiendo a estos efectos las siguientes modalidades contractuales: indefinidos, fijos discontinuos equivalentes al año, temporales, en prácticas, de formación o lanzamiento de nueva actividad equivalentes al año, siempre que, aun cambiando el trabajador, el puesto de trabajo subsistiese por tiempo igual o superior a tres años. [...] Además mantener 160 puestos de trabajo existentes".
El recurso de casación está planteado de modo defectuoso pues agrupa en un único motivo infracciones de carácter procesal y de carácter sustantivo, afirmando el recurrente que dicho motivo se funda indistintamente "en el artículo 88.1.c) y d) de la Ley Jurisdiccional por infracción de las normas reguladoras de la sentencia". Como tales normas vulneradas invoca tanto "el artículo 120.3 de la Constitución Española en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil " como el "artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , según la redacción dada por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero ."
En cuanto a la infracción de las normas de carácter procesal, la recurrente se limita a afirmar que la sentencia "carece de motivación suficiente como para que no sea posible conocer en grado suficiente las razones jurídicas que han impulsado al tribunal a aceptar la decisión. En primer lugar, porque apenas ha razonado ni justificado el único motivo en el que se ha apoyado para desestimar el recurso, y en segundo lugar porque no ha resuelto sobre las dos cuestiones restantes planteadas en el escrito de recurso, aduciendo que al existir un incumplimiento absoluto de una condición esencial como es la de empleo, procede desestimar la demanda sin necesidad de examinar el grado de cumplimiento de las otras condiciones".
La crítica es infundada en los dos extremos. Las razones que han determinado la desestimación de la demanda están suficientemente expuestas en el fundamento de derecho que hemos transcrito. En ellos se explica cómo, a juicio de la Sala, coincidente con el de la Administración, la empresa actora no había respetado su compromiso de crear y mantener el empleo en los términos por ella misma asumidos, creación y mantenimiento de puestos de trabajo a las que estaba condicionada, entre otros requisitos, la entrega o subvención de fondos públicos objeto de litigio.
La respuesta de la Sala no deja lugar a dudas sobre el hecho de la inexistente creación de empleo y la falta de mantenimiento del antes existente, a partir del cual la calificación de este solo incumplimiento como "absoluto" bastaba, de suyo, para excluir el cobro de la subvención. Y siendo ello así, es claro que resultaba ya superfluo e innecesario el análisis del resto de los incumplimientos imputados (relativos a la inversión y a la legalización de las instalaciones), pues el resultado de dicho análisis en nada obstaría a la consecuencia derivada de no respetar una de las condiciones esenciales -la relativa a la creación de empleo tiene este carácter, según las normas que la propia recurrente a continuación invoca-, esto es, la improcedencia de la subvención.
Conclusión que coincide, por lo demás, con la que hemos mantenido en diversas sentencias sobre idéntica materia. En la reciente de 8 de junio de 2005 ya afirmamos que "fuera cual fuera el incumplimiento de las condiciones de inversión, una vez corroborado que se incumplió de manera 'total' el relativo a las condiciones de empleo, la consecuencia jurídica obligada era el reintegro total de las cantidades recibidas o la no entrega de éstas si aún no se habían puesto en poder de su inicial destinatario. Resulta pues, irrelevante a estos efectos que las condiciones de inversión hubieran sido cumplidas totalmente o de modo parcial, pues ni en una ni en otra hipótesis cambiaría el sentido del fallo."
Por lo que se refiere a la pretendida infracción "del artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , según la redacción dada por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero ", hemos de entender que la referencia se hace a su apartado cuatro. Dicho precepto dispone cuándo procede el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas a título de subvención refiriéndose de modo expreso al incumplimiento de las condiciones impuestas a sus beneficiarios y, entre ellas, las relativas a las condiciones laborales.
A estos efectos precisa que "tratándose de condiciones referentes a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, el alcance del incumplimiento se determinará en la proporción en que dicha condición haya quedado incumplida relacionando los puestos no creados o no mantenidos con los que el beneficiario hubiera quedado obligado en la resolución correspondiente. Si el incumplimiento excediera del 50 por 100 o tuviera como resultado la destrucción del empleo se entenderá que es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas."
Que se incumplió el compromiso relativo a la creación y mantenimiento de los puestos de trabajo, tal como había sido exigido por la Administración y, pese a todo y en realidad, aceptado por la actora (pues en ningún momento renunció a la ayuda aun sabiendo que subsistían en su integridad las condiciones inicialmente impuestas) era algo admitido por aquélla en su demanda cuando sostenía la "imposibilidad de dar cumplimiento exacto a lo preceptuado en la resolución individual [de concesión del beneficio]".
Afirmaba la sociedad recurrente, a estos efectos, que en la citada resolución individual de otorgamiento de la subvención se había cometido un error sobre el número y modalidad de los puestos de trabajo que debían crearse y mantenerse. Lo cierto es, sin embargo, que no consta que solicitara de la Administración la "rectificación" de dicho error ni la modificación de las condiciones relativas al empleo trabajo (lo que sí hizo el 14 de noviembre de 1997 respecto de las condiciones atinentes a la inversión), por lo que la resolución individual era y seguía siendo exigible en todos sus términos. A ello se refiere expresamente la sentencia de instancia para negar que los términos del compromiso asumido fueran otros distintos de los que en aquella resolución constan.
Trató y trata de justificar su incumplimiento la sociedad recurrente apelando a que "durante el plazo de vigencia se produjo una reforma laboral que ha afectado directamente a los contratos laborales de fomento del empleo [...], los cuales desaparecieron a tenor del Real Decreto-Legislativo 1/1995, de 24 de marzo ", por lo que no pudo mantener los tipos de trabajo especificados en la resolución individual. En la demanda afirmó que "de común acuerdo con los sindicatos se adoptó la solución de realizar las nuevas contrataciones bajo la modalidad de Contrato por obra o servicio determinado, tipo 14, o Contratos eventuales por circunstancias de la producción, tipo 15".
La justificación no puede ser aceptada. El cambio de régimen normativo sobre los contratos temporales de fomento del empleo celebrados al amparo del Real Decreto 1989/1984, de 17 de octubre , por el que se regulaba la contratación temporal como medida de fomento del empleo, tuvo lugar en virtud de la Ley 10/1994, de 19 de mayo . Tanto ésta como el Real Decreto-Legislativo 1/1995 son anteriores a la fecha en que se concedieron a la recurrente los beneficios, por lo que no cabe hablar de "reforma" legal producida en el curso del período de vigencia. Y, sobre todo, en la tan citada resolución individual por la que se concedió la subvención -antes transcrita en la parte relativa al empleo- no se contemplaba aquella modalidad específica de contrato laboral como una de las utilizables a los efectos de puestos de trabajo.
Como también hemos afirmado con reiteración (recientemente en las sentencia de 26 de mayo de 2005 y 7 de diciembre de 2005, con referencia a la de 31 de marzo de 2003 ), no existe norma que obligue a computar en todo caso como contratos aptos para satisfacer las condiciones de creación de empleo aquellos que difieran de los específicamente reseñados en las resoluciones individuales de concesión de subvenciones. La actora pudo, en su momento o bien exponer oficialmente sus reservas o bien solicitar la modificación singular de la condición relativa al empleo, ante lo que afirma ser un nuevo marco normativo, pero no utilizar unos contratos eventuales que ni estaban admitidos ni se correspondían con la finalidad de los admitidos en la concesión del incentivo. Estos últimos responden a un esquema de creación y mantenimiento de puestos de trabajo dotados de una cierta estabilidad, inherente al desarrollo normal de la vida de la empresa que se trata de estimular y fomentar mediante la transferencia de fondos públicos a sujetos privados, en coherencia con los fines de interés público que pretenden alcanzar los incentivos económicos regionales.
A partir de estas consideraciones la respuesta jurisdiccional ante el incumplimiento de la condición (concretado en las cifras y porcentajes que, como cuestión de hecho, expresa la sentencia de instancia) no infringió, antes bien aplicó, el artículo 37 del Reglamento de ejecución de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , de Incentivos Regionales, aprobado por el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , según la versión modificada por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero .
Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 4664/2003, interpuesto por "Canteras Fernández, S.A." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional de fecha 11 de febrero de 2003, recaída en el recurso número 16 de 1999 . Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Eduardo Espín.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
