STS, 6 de Febrero de 2007

Por la representación de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de quince días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se declarara la nulidad por infracción legal los puntos reseñados en el suplico de la demanda.

La recurrida se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 12 de diciembre de 2006 se señaló para votación y fallo el 31 de enero de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal del Gobierno Vasco interpone recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 178/2005, de 18 de febrero, por el que se regula la concesión de ayudas para la renovación del parque nacional de tractores. A efectos del recurso reputa relevantes una serie de artículos:

El art. 1 en que consta el objeto de la norma impugnada es "fomentar, con ayudas económicas, la renovación del parque nacional de tractores agrícolas, mediante el achatarramiento de los más antiguos y su sustitución por nuevos tractores que, al estar equipados con modernas tecnologías, mejoran las condiciones de trabajo, tienen una mayor eficiencia energética y producen un menor impacto medioambiental".

El art. 2, en que señala que para el cumplimiento de este objeto se articula, una ayuda que consiste en la concesión de subvenciones, que se tramitarán en régimen de concurrencia competitiva, para el achatarramiento de los tractores antiguos, siempre que vaya acompañado de la adquisición de un nuevo tractor, debiendo reunir, tanto el antiguo tractor como el nuevo, los requisitos que se especifican en el RD 178/2005. El art. 9 prevé que las solicitudes para obtener la ayuda se dirigirán al órgano competente de la Comunidad Autónoma, antes del 30 de abril de cada año, señalando el apartado 4 de este mismo artículo que "A criterio de la autoridad competente de la comunidad autónoma, las solicitudes denegadas por falta de presupuesto, se podrán considerar en el período de solicitud siguiente, en iguales condiciones que el resto de solicitudes, a petición de sus titulares".

La justificación y pago de la subvención se atribuye en el art. 10 a las Comunidades Autónomas respectivas.

El art. 11 dice que,

"1. El Ministerio de Agricultura y Alimentación transferirá a las comunidades autónomas las cantidades que correspondan para atender el pago de las subvenciones reguladas por este real decreto, de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias y conforme a lo establecido en el art. 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria .

2. La Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural fijará los criterios objetivos de distribución de estas subvenciones, teniendo en cuenta, en su caso, la información disponible sobre las unidades susceptibles de achatarramiento inscritas en cada ROMA y la que remitan las Comunidades Autónomas al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación sobre las solicitudes, con indicación de la puntuación obtenida, en su caso, los datos identificativos de cada uno de ellos y sus características, las de su explotación, la identificación del tractor que se achatarrará y del nuevo, así como el importe de la ayuda que les corresponda, conforme a los criterios de este Real Decreto.

3. El seguimiento de la ejecución presupuestaria de las ayudas reguladas por este Real decreto se efectuará teniendo en cuenta los informes de cada Comunidad Autónoma remitirá a la Dirección General de Agricultura, dentro del primer trimestre de cada año; se especificarán las cuantías totales de compromisos de crédito, las obligaciones reconocidas y los pagos realizados en el año anterior, y se hará constar la cofinanciación comunitaria correspondiente y, en su caso, la autonómica, así como la documentación necesaria para la comunicación de las ayudas del Estado a la Comisión Europea".

La DF primera modifica la Orden de 19 de febrero de 1993, sobre medidas de estímulo y apoyo para la promoción de nuevas tecnologías en maquinaria y equipos agrarios, en la redacción dada por la Orden de 22 de octubre de 1997, en la que se suprimen:

1. El párrafo tercero del art. 2 .

2. El párrafo 2 del artículo 4 .

3. El inciso "salvo que sustituyan a unidades achatarradas" del párrafo primero del apartado 2 del artículo 5 .

4. El artículo 11 .

La DF Segunda dice que "Este real decreto tiene carácter de normativa básica y se dicta y se dicta al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica".

La DF Tercera faculta al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para la aplicación de este Real Decreto.

Tras la antedicha exposición interesa la anulación de la norma al no reputarla básica. Parte, en primer lugar de que es una cuestión pacifica que la Comunidad Autónoma del País Vasco, CAPV, ostenta la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía (art. 10.9 EAPV); y, que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE ).

Subraya que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sentado las bases sobre el contenido de dicho título competencial, al decir que "la ordenación general de la economía que corresponde al estado no puede extenderse de forma excesiva hasta enmarcar en él cualquier acción de naturaleza económica si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general" (STC 76/91 ), "que no es lícita una interpretación extensiva del referido título competencial estatal que permita absorber bajo él, como correspondiente al Estado, cualquier medida que tenga incidencia sobre los aspectos de una actividad económica sectorial -en este caso la agricultura-, vaciándose prácticamente de contenido la correspondiente competencia de la Comunidad Autónoma" (STC 188/89 ), concluyendo que dicha competencia estatal "... no puede conducir, sin embargo, a un vaciamiento de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ya que dicho título sólo debe llegar hasta donde lo exija el principio que instrumenta. De ello se deduce la necesidad de articular las competencias de ambos entes, Estado y Comunidades Autónomas" (SSTC 29/86, 186/88, 220/92, 96/96, 133/97 y 128/99 ).

En segundo lugar, esgrime que no se aprecian razones que justifiquen que el Estado dicte esta norma en desarrollo de sus competencias reconocidas en el art. 149.1.13ª CE . Mantiene que ni la competencia de planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE ), ni la denominada más ampliamente "ordenación general de la economía", son títulos competenciales que permitan reservar a instancias centrales el desempeño de funciones ejecutivas para la gestión de unas subvenciones destinadas a maquinaria agrícola, ni agotar el desarrollo y concreción normativos de las condiciones de otorgamiento de tales subvenciones. Sostiene que la aplicación del Real Decreto impugnado no es una actividad administrativa susceptible de ser considerada como un instrumento de planificación económica. Aduce que la planificación estatal ya se produjo cuando se aprobó la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, cuya Disposición Adicional Primera señaló los preceptos de la misma que tenían carácter de legislación básica, en ninguno de los cuales se ampara el RD 178/2005 para justificar su pretendido carácter de normativa básica.

Argumenta que de la facultad de desarrollo atribuída al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la Disposición Final Tercera del RD, para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación de este RD, se concluye que, al amparo de esta norma, la Administración del Estado pretende un ejercicio desorbitado de sus competencias.

Concluye este punto aduciendo que con el RD 178/2005, el Estado no pretende conseguir objetivos de política económica estatal en materia agrícola que precisen una actuación unitaria en todo el territorio, sino fomentar el ahorro energético. Desde un punto de vista material, la convocatoria de estas subvenciones no se incluye en el ámbito de lo reservado al Estado, sino que se trata de un plan individualizado, no inmerso en la política sectorial de la agricultura, que podrá tener resultados totalmente diferentes en las distintas Comunidades Autónomas, en función de los fondos que éstas decidan complementar, de forma no parece que sea el principio de unidad y diversidad el que pretender atender esta norma.

En tercer lugar, defiende que el RD 178/2005 vulnera el marco propio jurídico de la CAPV en la materia.

Manifiesta que el Decreto 203/2004, de 30 de noviembre, sobre ayudas a las explotaciones agrarias, al desarrollo y adaptación de las zonas rurales y a la silvicultura de la Comunidad Autónoma del País Vasco, derogó el Decreto 160/2000, de 28 de julio, sobre ayudas a las explotaciones agrarias, al desarrollo y adaptación de las zonas rurales y a la silvicultura de la Comunidad Autónoma del País Vasco, para incorporar las modificaciones sufridas por el Plan de Desarrollo Rural Sostenible de la CAPV como consecuencia de cambios en la reglamentación comunitaria.

El art. 1 del citado Decreto dice que su objeto es establecer, en el ámbito de la CAPV, la normativa marco de las ayudas a las explotaciones agrarias, al desarrollo y adaptación de las zonas rurales y a la silvicultura, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 1257/1999. En la Sección I del Capítulo II de dicho Decreto se incluye la adquisición de maquinaria y mejora tecnológica (arts. 8 y ss).

Las medidas de desarrollo rural de aplicación en la CAPV se recogen en el Plan de Desarrollo Rural Sostenible de la CAPV para el período 2000-2006. Este Plan tiene la consideración de programa y desarrollo rural a los efectos del art. 43 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 y, como tal, incluye, entre otros contenidos:

- La descripción de las medidas que se contemplen para la aplicación de los programas y, en particular, los regímenes de ayuda.

- La descripción de las medidas previstas para la aplicación del Plan y un cuadro financiero de carácter general en el que se exponen sistemáticamente los recursos de la CAPV y UE, Unión Europea, movilizados para cada una de las prioridades y medidas de desarrollo rural previstas en el Plan.

Finalmente sostiene que, la aplicabilidad en la CAPV del RD 178/2005 conllevaría una vulneración de la autonomía financiera. Dice atender a que, como expresa la STC 13/1992, la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida por la relación a la vertiente del gasto público, lo cierto es que de la mera lectura del RD 178/2005 se desprende que no está previsto para la CAPV. Y el art. 11 del RD 178/2005 regula la gestión de la subvención y transferencia de fondos conforme a lo establecido en el art. 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria .

La prolija argumentación es rebatida por el Abogado del Estado poniendo de relieve que, con arreglo a la jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional, entre otras muchas la STC 45/01 y la STC 21/199 la competencia del art. 149.1.13 CE sobre "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", pueden ampararse tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación.

Insiste en que las SSTC 95/86 y 75/86 confirman la legitimidad constitucional de normas de rango meramente reglamentario dictadas al amparo del artículo precitado.

Avanzando en su oposición aduce que ciertas materias estrechamente ligadas a la agricultura pueden caer bajo otros enunciados competenciales que el art. 149 de la Constitución confía al Estado. Y, esencialmente, porque la dirección general de la economía corresponde al Estado, ámbito aquel en que se inserta las medidas de fomento contempladas en el Real Decreto. Invoca la STC 75/89 .

Aduce que en las meritadas sentencias se acuerda que la potestad de gasto público, a través de las correspondientes subvenciones y medidas de fomento, no habilita sin más al Estado para ejercer todas las competencias, incluso las de simple gestión, en relación con las materias o sectores hacia los que deciden destinar sus propios fondos.

Enlazando la citada jurisprudencia con la norma impugnada sostiene que se trata de una medida que afecta a diversos títulos competenciales. Adiciona que la recurrente no alega que la regulación unitaria de las condiciones de concesión de las subvenciones contempladas por la disposición impugnada no sea precisar para lograr la consecución de los fines pretendidas. Finalmente en este punto insiste en que las competencias de gestión no se centralizan en la Administración del Estado sino que se atribuyen a las CCAA siguiendo la línea establecida por la jurisprudencia constitucional antes mencionada. En tal sentido cita el contenido del art.

11.2 respeto a que los criterios objetivos de distribución se fijarán por la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural.

Concluye su razonamiento manifestando que en la demanda no se explica por qué se produce la supuesta incompatibilidad con las medidas reguladas en el Real Decreto 631/01 .

En cuanto al segundo argumento de la demandante objeta que será con ocasión de las correspondientes Ordenes de desarrollo por las que se llegue a ordenas a las Comunidades Autónomas del País Vaso y de Navarra (sic) que aporten sus propios fondos presupuestarios para el pago de las subvenciones contempladas, cuando el Gobierno autónomo afectado podrá en su caso recurrir dichas resoluciones administrativas. Pone de relieve que la contestación del Gobierno de la Nación al requerimiento dirigido por el Gobierno Vasco parece confirmar la versión del Gobierno autonómico recurrente pero solo son una manifestación de intenciones no integrada en el contenido del Real Decreto.

Reitera, por tanto, que la cuestión relativa al origen de los fondos con que deberán sufragarse las subvenciones deberá discutirse en el momento que se dicten las disposiciones de desarrollo del Real Decreto o las resoluciones administrativas que el Gobierno de la Nación dicte en su ejecución, mas no antes.

Remata su posición, en conclusiones, sosteniendo que la recurrente no justifica por qué los agricultores residentes en el territorio autonómico de la Comunidad Autónoma Vasca deben ser de peor condición que los del resto de España, y van a verse privados de las ayudas que, ante la renovación del parque de tractores, se conceden a todos los demás agricultores, en atención a los beneficios energéticos y medio ambientales que con ello se obtienen.

En la STC 75/1989, de 2 de abril se dice que "La decisión de dedicar tales fondos a una finalidad de política económica general corresponde al Estado, y si lo hace, según se ha dicho, puede establecer las condiciones generales para las ayudas y debe prever una asignación de los fondos a las Comunidad Autónomas competentes en materia de turismo". Afirmación que realiza tras poner de relieve que no se trata de reequilibrar desigualdades regionales o sectoriales, sino de fomentar en general en todo el territorio nacional actividades turísticas distintas a la masificada común.

Y en la STC 45/2001, de 15 de febrero, respecto a la tasa suplementaria en el sector de la leche se declara que, conforme a lo ya dicho en la STC 155/1996, de 9 de octubre y la jurisprudencia allí citada, se reconoce el art. 149.1.13 CE como norma que ampare normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación. Admite la resolución centralizada de determinados expedientes. Bajo tal prisma de la finalidad política económica general debe ser examinado el Real Decreto cuestionado que pretende una modernización de la flota de tractores agrícolas encaminada a fomentar la sustitución de parte de estos tractores por unidades más eficientes en el marco de reducir la emisión de gases de efecto invernadero a que obliga el Protocolo de Kyoto. No conviene olvidar que el Protocolo de Kyoto entró en vigor el 16 de febrero de 2005 tras las oportunas ratificaciones -incluyendo la firma sin ratificar y ulterior retirada de los Estados Unidos de América- al compromiso alcanzado el 11 de diciembre de 1997 por los países industrializados para ejecutar un conjunto de medidas para reducir los gases de efecto invernadero.

Recordemos que la Directiva 2003/87 /CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, supone el comienzo del sistema europeo de comercio de emisiones de gases de efecto invernadero por lo que podrá ponerse en marcha la compraventa de emisiones entre los Estados industrializados, es decir los pertenecientes al Anexo I del Protocolo entre los que se encuentra el Reino de España. Y, los que reduzcan sus emisiones más de lo comprometido podrán vender los certificados de emisiones excedentarios a los que no hayan alcanzado cumplir con sus compromisos. Se admite que los Estados miembros de la Unión Europea garantizarán la libre circulación de los derechos de emisión en la Comunidad Europea.

Es incuestionable que una adecuada eficiencia energética y un menor impacto ambiental comportan un desarrollo económico sostenible en línea con los grandes principios que en tal ámbito emanan del Protocolo de Kyoto.

La reducción del impacto ambiental y la mayor eficiencia energética mediante una actuación unitaria en todo el territorio no son aspectos que puedan excluirse de la planificación general de la actividad económica consignada en el art. 149.1.13 CE .

Por tanto, no obstante la prolija argumentación de la defensa de la administración autonómica recurrente lo cierto es que tiene razón el Abogado del Estado al insistir en que sus razonamientos no evidencian la pretendida conculcación competencial. Y, por lo mismo, no se evidencia incompatibilidad entre la norma estatal y la autonómica, Decreto de 30 de noviembre de 2004, sobre ayudas al desarrolla y adaptación de las zonas rurales. Ni tampoco que su regulación deba hacerse por Ley en lugar de norma reglamentaria.

Hemos dejado sentado que el Real Decreto cuestionado no contraviene norma jurídica alguna de superior rango como sería la invasión de competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma recurrente. No se constata por ello la vulneración de la autonomía financiera ya que las subvenciones proceden de transferencias del Estado y comunitarias.

Asimismo hemos aceptado que es certera la afirmación del Abogado del Estado acerca de que el régimen de gestión de la subvención y transferencia de fondos se aquieta a la doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la materia.

No acontece aquí, como en los supuestos examinados en las Sentencias del Tribunal Constitucional, que la Administración del Estado realice un determinado reparto. Antes al contrario remite a la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural, órgano multilateral, - constituido conforme a lo establecido en el art. 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,- Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC, en que se integra no solo el Ministro de Agricultura sino también los Consejeros de las distintas Comunidades Autónomas, la fijación de los criterios de distribución. La coordinación necesaria tendrá lugar en el citado órgano de cooperación, donde se reconocen las competencias de los gobiernos de cada una de las Comunidades Autónomas y se discute la política agraria nacional. No debe obviarse la importancia del citado órgano de cooperación, inexistente en el momento de plantearse los conflictos positivos de competencia o los recursos de inconstitucionalidad fallados por las sentencias invocadas por las partes a que más arriba se ha hecho mención.

Será, por tanto, con ocasión de los actos de desarrollo cuando podrá analizarse si la actuación de la administración estatal contraviene algún precepto de superior rango mas hacerlo en el momento actual comporta anticipar unos acontecimientos que se desconoce como van a desarrollarse. En tal sentido tiene razón el Abogado del Estado al aducir que la respuesta de la Administración del Estado al requerimiento autonómico comporta una manifestación de intenciones pero como tal carece de reflejo reglamentario por lo que tampoco prospera esta argumentación.

No hay méritos para un pronunciamiento expreso sobre costas, art. 135 LJCA .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,