STS, 11 de Diciembre de 1995
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 127/1990 |
| Fecha de Resolución | 11 de Diciembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, los recursos contencioso- administrativos que con el núm. 127/90 y 1909/86, ante la misma pende de resolución, interpuesto por D. Carlos Miguel, representado y defendido por el Letrado D. Rafael Alvarez Veloso contra la Disposición Final Cuarta del Real Decreto 359/89 de retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas. Habiendo sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Por la representación de D. Carlos Miguel se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la representación del recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que estime su recurso, declarando la nulidad de la Disposición Final Cuarta del Real Decreto 359/89.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Por auto de 17 de julio de 1991 se acordó acumular los autos 1909/90 al número 127/90.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 5 de diciembre de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Se alega por el Abogado del Estado en la contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso por falta del acto impugnable, pues a la petición del recurrente ante el Ministerio de Economía y Hacienda de que se iniciasen los trámites de anulación de oficio de la Disposición Final 4ª del R.D. 359/89, no le siguió, cual era preciso, la denuncia de mora para poder constituir así, transcurrido el plazo legal preceptivo, una desestimación por silencio administrativo, impugnable en vía contencioso- administrativa. La excepción es indudable, como así lo ha sido en otros procesos similares al actual, con acumulación idéntica a la presente e igual vicio (por todas, sentencia de 23 de noviembre de 1992), si bien la inadmisibilidad solo debe producirse respecto al recurso acumulado 127/90, y no en el acumulado a él, cuya razón de ser fue precisamente la evitación de la inadmisibilidad, pues en él previamente se había agotado en forma la vía administrativa.
Se alega por el Abogado del Estado otro motivo de inadmisibilidad, que, en su caso, sería extensible a ambos recursos acumulados, basado en que la pretensión formulada en la demanda-declaración de nulidad de la disposición final cuarta del R.D. 359/89 y reconocimiento de los complementos personales y transitorios que percibían antes de la entrada en vigor de dicho Real Decreto, no se ajusta al contenido del acto impugnado, según su definición en el escrito de interposición del recurso, siendo así que éste no era otro que el acto de denegación presunta de la petición de revisión de oficio de la disposición aludida, ante lo que el Ministerio de Economía y Hacienda no tenía más alternativa que iniciar o no el trámite regulado en la Orden de 12 de diciembre de 1960.
En realidad lo que se plantea es una desviación procesal entre recurso y demanda, que no puede prosperar en su totalidad, pues la impugnación denegatoria por silencio de la petición de anulación de oficio de la referida Disposición Final, al abrir la vía judicial, permite impugnar en ésta no solo el acto formal de la denegación, sino el contenido concreto de lo denegado; ésto es, la nulidad pretendida, no existiendo la desviación aludida, cuando a través de la impugnación de la denegación se impugna la disposición a la que la denegación de la anulación se refiere. No se trata, en definitiva, sino de profundizar en el contenido de la impugnación, sin que en realidad se agregue en ésta un contenido que no estuviera implícito en la indicación del objeto del recurso en su escrito de interposición.
Es apreciable, no obstante la desviación en cuanto al petitum de declaración de derechos personales del recurrente, que si es distinguible de la petición abstracta de nulidad de la disposición, si bien el carácter parcial de la eventual inadmisión debería llevar en este trámite a una desestimación, con lo que la solución final de tal petitum puede englobarse en la del fondo del asunto, alusivo a la cuestionada validez de la Disposición Final 4ª del Real Decreto.
En cuanto al fondo del asunto, y con referencia exclusiva al recurso 1909/90, dada la inadmisibilidad proclamada del acumulado, el recurso es en todo idéntico a los que, bajo la misma dirección letrada se resolvieron en sentencias de 15 de octubre y 23 de noviembre de 1992, 27 de septiembre de 1993 y 2 de febrero de 1995, por lo que en aras de la necesaria unidad de doctrina basta con que reproduzcamos textualmente aquí lo que ya dijimos en dichas sentencias.
Se alega por el actor como primer fundamento de su demanda, que la Disposición Final 4ª del R.D. 359/89, al establecer la absorción de los complementos personales y transitorios militares por las nuevas retribuciones, infringe la Disposición Final 2ª de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre de Presupuestos Generales para 1989, que actuaba como norma legal habilitante, ya que ésta previene que la adecuación del sistema retributivo de los miembros de las Fuerzas Armadas al de los funcionarios civiles del Estado incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/84, ha de hacerse sin perjuicio de lo dispuesto en los Arts. 25 y 29 de la propia L.G.P. de 1989, que respetan los complementos personales y transitorios de las Fuerzas Armadas, a diferencia de lo que sucede con los percibidos por funcionarios civiles del Estado, que según el Art. 27.1.g) de la L.G.P. de 1989 han de ser absorbidos por cualquier mejora retributiva que se produzca durante 1989.
No puede prosperar esa alegación pues la absorción que establece la Disposición recurrida es plenamente coherente con lo dispuesto en el Art. 13.1 de la Ley 50/84, de 30 de diciembre de Presupuestos para 1985, que integra el grupo normativo que regula las retribuciones de los funcionarios civiles del Estado, a los que han de equipararse los de las Fuerzas Armadas, y según el cual "el sueldo, trienios, pagas extraordinarias, complemento de destino y específico establecidos en la presente Ley absorberán la totalidad de las remuneraciones correspondientes al régimen retributivo vigente en 1984, incluidos los complementos personales y transitorios reconocidos al amparo de los regímenes retributivos anteriores al que se establece en la Ley 30/1984, de 2 de Agosto". Por consiguiente al establecer el Decreto 359/1989, el nuevo sistema retributivo para las Fuerzas Armadas adecuándolo al de los funcionarios civiles del Estado, los nuevos conceptos retributivos han de absorber igualmente la totalidad de las remuneraciones que integraban el sistema anterior militar, incluidos, por tanto los complementos personales y transitorios discutidos, ya se toman como retribuciones específicas de las Fuerzas Armadas, o incluso si por efecto del Decreto 1274/1984, se estiman equiparados a los demás complementos personales y transitorios a que alude el precepto citado de la Ley 50/1984.
También se aduce por el actor que la nulidad deriva de que la absorción decretada por la Disposición impugnada, se opone al mandato de la norma habilitante de respetar las peculiaridades de las Fuerzas Armadas, al hacer la equiparación retributiva. Pero tampoco es estimable esa alegación, pues los conceptos agrupados en la expresión "complemento personal y transitorio a extinguir", del Decreto 1274/1984, premio por particular preparaciones, gratificaciones por pérdida de aptitud de vuelo o paracaidismo y por tiempo de permanencia en unidades y servicios de submarinos, buceadores, buzos y vuelo, complemento por especial preparación técnica, incremento de sueldo por razón de destino, y gratificaciones por servicios ordinarios de carácter especial, en contra de lo que afirma en la demanda, no se refieren en abstracto a la carrera o profesión militar, como una peculiaridad de la misma, que en aplicación de la Disposición Final 2ª de la Ley 37/1988, hubiera que mantener, sino que las más de las veces vienen a coincidir con los nuevos complementos específico singular y la dedicación especial, atribuidos al desempeño de ciertos puestos de trabajo, y con la gratificación por servicios extraordinarios, según puede deducirse de la significación de aquéllos, y tal como ya hizo notar el mencionado Decreto 1274/1984, que en la Disposición Transitoria 2ª.3, llegó a disponer que la percepción del complemento de peligrosidad o penosidad (que entonces se establecía), cuando se tenga derecho al mismo a consecuencia de estar ocupando alguno de los destinos que enumeraba, será incompatible, cuando sean coincidentes, con la parte correspondiente del complemento personal y transitorio referente "gratificaciones por servicios ordinarios de carácter especial, complemento de destino por especial preparación técnica, gratificaciones por tiempo de permanencia en unidades de submarinos, etc., incremento de sueldo por razón de destino. Y porque, desde otro punto de vista, el mantenimiento de esas formas retributivas singulares, anteriormente atribuidas a las Fuerzas Armadas, infringiría el mandato igualitario y equiparador también impuesto por la Disposición Final 2ª de la Ley 37/1988, supuestamente infringida.
Igual suerte desestimatoria debe seguir la invocación de infracción del principio de igualdad ante la Ley, por la Disposición Final 4ª del Decreto 359/1989, que a juicio del actor trata de homogeneizar retributivamente grupos militares heterogéneos (los que ganaron los méritos o reunen las circunstancias que dan lugar a los conceptos agrupados en el complemento personal discutido, y los que no los reunen), cuya hetereogenidad deriva de los principios de mérito y capacidad del Art. 103 de la Constitución. La desestimación de esta alegación descansa en que la comparación, a efectos del principio constitucional de igualdad ante la Ley, debe establecerse, por imperativo de la Ley 37/1988, no entre los diversos grupos militares, sino en relación a los funcionarios civiles del Estado, y ello en aras de exigencias de justicia, simplificación y eficacia administrativa, que son principios también constitucionalmente protegidos -Art. 103.1 C.E.-. Por consiguiente la equiparación del Decreto 359/1989, que ha de partir de la utilización de los mismos o análogos conceptos retributivos a los de los funcionarios civiles, no puede vulnerar el principio de igualdad que el actor aduce, sino que, por el contrario, ese principio se quebrantaría si se reconociera a los militares unos conceptos retributivos en absoluto similares a los de los funcionarios públicos.
Se afirma, asimismo en la demanda, que la supresión del complemento personal y transitorio militar, supone el incumplimiento de una obligación contraída por la Administración en el momento de la superación de las pruebas que los determinaron. Mas tampoco es atendible esa alegación, que desconoce la potestad de variación que ostenta la Administración respecto del régimen jurídico de sus funcionarios, con tal de que, como ocurre en el caso de autos, respete el montante consolidado de la retribución anual de cada uno de los afectados -Disposición Transitoria 3ª del Decreto 359/1989-.
Es igualmente inadmisible la vulneración del principio de irretroactividad del Art. 9º.8 de la Constitución, pues además de que el nuevo sistema retributivo se instaura para el futuro sin afectar a las retribuciones devengadas, la expresión "derechos individuales" a que se refiere la irretroactividad constitucional, como es sabido, hace referencia no a los derechos adquiridos, sino a los derechos fundamentales y las libertades públicas, de la Sección 1ª, del Capítulo II del Título I de la Constitución, entre los que no se hallan los de carácter patrimonial invocados por el demandante.
En último término, no cabe hablar de arbitrariedad o de desviación de poder en el actuar de la Administración, al confeccionar la norma discutida. Lo primero, porque al ser el complemento personal y transitorio de los militares, uno más de los conceptos retributivos que debían desaparecer, al establecerse un nuevo sistema retributivo incompatible con el anterior, en cumplimiento del mandato de la Disposición Final 2ª de la Ley 37/1988, no se requería la especial justificación en el expediente administrativo que reclama el actor, al tratarse de una automática aplicación de la Ley, por lo que el silencio de la Administración respecto de la supresión de ese complemento, no debe tomarse como motivado por carencia de razones válidas para tal supresión. Y en cuanto a la desviación de poder, porque el actor ni tan siquiera alega cuales pudieran ser esos otros fines públicos perseguidos por la Administración, distintos de los que son propios de las potestades utilizadas al realizar la regulación reglamentaria discutida.
No se aprecian motivos para una condena por las costas procesales causadas.
Que debemos declarar, y declaramos, inadmisible el recurso contencioso-administrativo nº 127/90, y que debemos desestimar, y desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 1909/90, interpuestos por D. Carlos Miguel contra la denegación presunta de la solicitud de declaración de nulidad de la Disposición Final 4ª del Decreto 359/1989.
No se hace una expresa condena por las costas procesales causadas en los recursos acumulados que ahora se resuelven.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
