La impugnación de los actos regístrales
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Registrador de la Propiedad; Profesor adjunto de Derecho administrativo |
| Páginas | 513-532 |
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Del Registro de la propiedad se han dicho muchas cosas Desde que es un «conjunto de libros» o una «oficina» 1, hasta que es, nada menos, que unaPage 514 «institución» 2. Los «hipotecaristas» no han acertado con la naturaleza jurídica del Registro de la Propiedad. La razón no es otra que su falta de preparación jurídico-administrativa, bien por la creencia de que ese conjunto de normas que se conocen con los nombres de «Derecho inmobiliario», «Derecho hipotecario» o «Derecho registral», constituyen una rama autónoma del Derecho 3 o porque vienen a ser una parte en cierto modo especializada del Derecho civil 4. Se ha olvidado que tales normas son, en su mayor parte, normas de Derecho administrativo: Pues bien, si nos enfrentamos con el Registro de la propiedad con un mínimo de preparación jurídico-administrativa, rebulta obvio que estamos en presencia de un servicio público, con un modo de acción administrativa que no es policía ni fomento, sino, precisamente, servicio público 5. EstePage 515 hallazgo impone una conclusión elemental : que los actos dictados por aquel órgano estatal al que corresponde la realización del servicio público registral son, cualquiera que sea la concepción de acto administrativo de que se parta, actos administrativos, dictados en un procedimiento administrativo.
Cuando una persona acude al Registro de la propiedad en demanda de una inscripción, acude a hacer uso de un servicio público e incoa un procedimiento, de indudable naturaleza administrativa 6, que se decidirá por un acto del órgano estatal competente, también administrativo. Este acto administrativo puede ser de contenido diverso : puede, en primer lugar, acceder a lo solicitado, y, en consecuencia, proceder a la inscripción ; puede, en segundo lugar, no acceder a lo solicitado, bien por estimar la existencia de defectos subsanables -y suspende la inscripción-, bien por estimar la existencia de defectos insubsanables -y deniega la inscripción 7.
Ahora bien, el acto administrativo registral ofrece algunas especialidades de peso respecto de régimen jurídico ordinario de los actos administrativos. Concretamente, el régimen jurídico de su impugnación ofrece algunas de las especialidades más acusadas. Ello nos lleva a hacer un resumen ¿e las características generales de la impugnación de los actos administrativos, para después destacar las especialidades que ofrece la impugnación del acto registral.
Todo acto administrativo, en tanto no deviene firme, bien por haberse dejado transcurrir los plazos para interponer los recursos posibles o por haberse agolado los recursos procedentes 8, es susceptible de im-Page 616pugnación en vía administrativa si existe un superior jerárquico del órgano que dictó el acuerdo 9, y, una vez agotada la vía administrativa, ante los órganos ce la jurisdicción contencioso-administrativa 10. Es decir, la impugnación puede, en términos generales, ser de dos tipos :
Se trata de impugnar los actos mediante recursos administrativos. En principio cabe el recurso ide alzada, dado su carácter ordinario, en tanto exista un superior jerárquico del órgano que dictó el acuerdo. Existirán tantas instancias administrativas como grados en la jerarquía, y en tanto no se agoten los recursos administrativos, el acto no causa estado 11.
Una vez que los actos administrativos causan estado en vía administrativa, pueden ser impugnados ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Ni actos distintos de los administrativos pueden ser impugnados ante esta jurisdicción especial 12, ni actos administrativos pueden ser impugnados ante jurisdicción distinta de la contencioso-administrativa 13. Sin embargo, esta regla ofrece algunas excepciones. Principalmente, las siguientes:Page 517
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Que existen actos que, aun siendo administrativos, deben impugnarse, no ante la jurisdicción contencioso-administrativa, silno ante órganos de distinta jurisdicción. En nuestro Derecho, tenemos ejemplos claros en la legislación agraria, al disponer, en ocasiones, que contra actos administrativos únicamente cabe recurso ante la Sala 5.a del Tribunal Supremo, el llamado «recurso de súplica», y no el contencioso-administrativo (art. 7.°, Ley de 27 de abril de 1946, y art. 17, Ley de 21 abril de 1949) 14. "
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Que existen actos administrativos excluidos de toda fiscalización jurisdiccional. El artículo 4.°, número 6.°, L. C, excluye de impugnación contencioso-administratíva, «las resoluciones que se dicten con arreglo a una Ley que expresamente las excluva de la vida contenciosa» 15.
Por otro lado, los actos administrativos pueden ser revocados o anulados de oficio por la propia Administración, salvo los casos exceptuados. Entre estos casos se encuentran los actos -declaratorios de derechos 16, en cuyo caso a la Administración no le queda otro recurso que la declaración de lesividad y ulterior interposición del correspondiente «recurso contencioso-administrativo» 17. Pasados los plazos para declarar lesivo el acto declaratorio de derechos y no impugnado tampoco por personas distintas a la entidad a que pertenece el órgano que le adoptó, no existe posibilidad de que sea anulado ni modificado 18.Page 518
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El párrafo tercero del artículo 1.° de la L. H. dispone que los asientos del Registro practicados en los libros que se determinan en los artículos 238 y siguientes, en cuanto se refieren a los derechos inscribibles, están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley». Este precepto es uno de los señalados por la doctrina hipotecaria para expresar cómo el principio de legitimación se ha adoptado en nuestro Derecho positivo. En este momento no interesa examinar el mencionado principio. Únicamente destacar la importancia del párrafo tercero del artículo 1.° respecto del acatamiento .de los asientos del Registro por todos y, particularmente, por parte de los órganos de la Administración. Los asientos del Registro están bajo la salvaguardia de los Tribunales. Consecuencia: que, en tanto estén vigentes, en tanto no se haya declarado su inexactitud por los Tribunales competentes, deben ser respetados por tocios, incluso por la Administración. La Administración no podrá revocar ni anular dichos actos administrativos (ni siquiera por los superiores jerárquicos del Registrador), ni dictar fictos administrativos que contradigan lo dispuesto en los asientos, pues si así lo hiciera, tales actos adolecerían de un vicio esencial de nulidad.
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Los principios señalados han sido recogidos en reiterada doctrina jurisprudencial de las Salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Por ejemplo, en Sentencia de 11 de mayo de 1950, réptimo considerando, se dice «que si. . los asientos del Registro se hallan bajo la salvaguardia de los Tribunales, es evidente que mientras estos no dicten proveído judicial contrario a su contenido, ellos subsisten, y, por consiguiente, la declaración admi-Page 519nistrativa hecha en la Orden ahora impugnada implicó una extralimitación de poder, por cuanto, no obstante constar la presencia de inscripciones relativas a los bienes y favorables a las pretensiones de los demandantes, desconoció efectos de dichos asientos, y así adolece, por tanto, de nulidad la Orden impugnada, lo que impone declararla sin efecto». Y en el tercer considerando ce otra de 10 de marzo de 1903 se dice que «la Administración activa carece de atribuciones para ordenar que se subsanen las inscripciones consignadas en el Registro de la Propiedad, puesto que esto equivale a modificar el derecho de propiedad a que aquellos se refieren, y el ordenar esa modificación es de la exclusiva competencia de los Tribunales ordinarios, únicos competentes para fallar todas las cuestiones de propiedad que se basen en títulos civiles». En análogo sentido se pronuncian, entre otras, las sentencias de 26 de octubre de 1928, 18 de febrero de 1936 y 13 de febrero de 1942 (primer considerando).
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Por tanto, la única posibilidad que tiene la Administración de anular o revocar un acto registral es en vía de recurso, en aquellos casos en que es pasible interponer recurso ante órganos administrativos -y sólo por los órganos con competencia para ello-, o deduciendo la oportuna pretensión procesal ante los órganos de la jurisdicción ordinaria ; lo que no puede es utilizar el mecanismo del proceso de lesividad para impugnar el acto del Registro "ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en el supuesto de que resulte lesivr a sus derechos e intereses 19. Ahora bien, existe un problema de importancia trascendental en las relaciones entre Registro de la propiedad y Administración, y en el que, hasta la fecha, no ha reparado la doctrina. Sucintamente, el problema es el siguíente 20 :
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Cuando la legislación hipotecaria se refiere a la salvaguar-Page 520dia de los asientos del Registro por los...
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