STS, 15 de Diciembre de 2001
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| ECLI | ES:TS:2001:9864 |
| Número de Recurso | 5531/1996 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 15 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Diciembre de dos mil uno.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 5531/1996, interpuesto por la Entidad Local Menor de Montuenga, representada por el Procurador don Julio Tinaquero Herrero, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 30 de abril de 1996, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, recurso 821/1995, siendo parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Codorniz (Segovia), representado por el Procurador don Emilio García Fernández, asimismo bajo la dirección de Letrado, relativo a acuerdo sobre reparto de tributos.
La Entidad Local Menor de Montuenga interpuso el 13 de junio de 1995, ante la Sala Territorial del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, recurso contencioso-administrativo contra la resolución fechada el 20 de abril de 1995, dictada por la Alcaldesa-Presidente del Ayuntamiento de Codornices (Segovia), en la que se declaraba la desestimación de la pretensión de certificación de acto presunto, por transcurso del plazo previsto en el art. 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, así como de la pretensión del Alcalde Pedáneo de Montuenga de que se ejecutara el acuerdo del Ayuntamiento de Codorniz de 10 de agosto de 1976, sobre participación de la Entidad Local Menor en los tributos del Estado, liquidándose a ésta la cantidad que corresponda, por aplicación del porcentaje de 29.6%, correspondiente al número de habitantes del padrón, liquidación que debería comprender concretamente los impuestos sobre bienes inmuebles, actividades económicas, construcciones, instalaciones y obras, y tasas por licencias urbanísticas, cuyos hechos imponibles se hayan producido en el término de la Entidad Local Menor.
En la posterior demanda se solicitó también se declarase no ajustado a Derecho el acuerdo del Ayuntamiento de Codorniz de fecha 24 de abril de 1992 y cualquier otro acuerdo posterior que revocara o modificara el acuerdo fundacional de 12 de noviembre de 1976.
Y subsidiariamente se declarara el derecho de Montuenga al percibo de las cantidades anteriormente reseñadas desde diciembre de 1989 hasta el momento de interposición, es decir, de los cinco años anteriores al 27 de diciembre de 1994, fecha esta última en que se solicitó por última vez el cumplimiento del acuerdo de financiación.
El recurso se tramitó con el número 821/1995, y finalizó por sentencia de 30 de abril de 1996, cuya parte dispositiva fue del siguiente tenor: "Fallamos.- La inadmisión del recurso respecto del acto administrativo de 24 de abril 1992 y la desestimación del resto de la demanda interpuesta por el Procurador don Fernando Santamaría Alcalde, en nombre y representación de la Entidad Local Menor de Montuenga, contra los actos impugnados, por ser conformes a Derecho; sin expresa condena en costas procesales".
Frente a la misma se dedujo recurso de casación por la Entidad de Montuenga, en el que, una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite el recurso y efectuadas sus alegaciones por el Ayuntamiento recurrido, se señaló el día 5 de diciembre de 2001 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
Los motivos que opone la Entidad recurrente, por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, son los siguientes:
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- Infracción por aplicación indebida del art. 42.2 de la Ley 30/1992, sobre régimen de los actos producidos por silencio administrativo. Según se expone en el motivo, la Entidad Local Menor solicitó del Ayuntamiento de Codornices se le expidiera el certificado preciso para acreditar la producción del silencio positivo, por medio de escrito presentado el 4 de abril de 1995, al que respondió el Ayuntamiento por medio de resolución de 20 de abril de 1995, negándose a expedir el expedir el certificado y desestimando la solicitud al considerar improcedente la obligación de ingresar las cantidades solicitadas, cantidades a juicio de Montuega acordadas por el Pleno del Ayuntamiento de Codornices, en sesión fundaciones celebrada el 12 de noviembre de 1976.
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- Infracción del art. 9.3 CE, del art. 412 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en Materia de Régimen Local, 137 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, y art. 7.14 y concordantes del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, sin que sea aplicable el art. 40.a) y 82.c) de la LJCA de 1956.
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- Infracción del art. 43.1 y 80 de la citada Ley de la Jurisdicción, al no resolver la sentencia recurrida todas las cuestiones controvertidas, toda vez que en el suplico de la demanda se había solicitado:
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que se declararan no ajustados a Derecho los actos administrativos consistentes en la resolución de la Alcaldía- Presidencia de 20 de abril de 1995, desestimatorio de la solicitud de la Entidad local de Montuenga sobre cumplimiento del acuerdo de 12 de diciembre de 1976.
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Se declara asimismo la nulidad del Acuerdo del Ayuntamiento de Codorniz de 24 de abril de 1992 y de cualquier otro posterior que revocara o modificara el acuerdo fundacional de 12 de noviembre de 1976.
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Se declarara el derecho de la Entidad de Montuenga a percibir la participación del 29'6% en la recaudación de impuestos del Estado que efectuara el Ayuntamiento de Codorniz desde 1977, o subsidiariamente, desde diciembre de 1989 hasta las fechas actuales, es decir, durante los cinco años últimos previos a la presentación del recurso, con los intereses legales de demora.
A juicio de la recurrente, la sentencia impugnada, declaró la nulidad del acuerdo de 20 de abril de 1992, sin reconocer siquiera el derecho de Montuenga a obtener los ingresos pactados desde 1977 hasta la fecha del acuerdo de 20 de abril de 1992.
Interesa destacar que no se discute en el presente recurso la existencia del acuerdo, denominado "fundacional", en el que el Ayuntamiento de Codorniz acordó ceder a la entidad local de Montuenga el 29'6% de la recaudación que correspondiera al Ayuntamiento en los impuestos estatales cuyo hecho imponible tuviera lugar en el ámbito local de Montuenga, a raíz de la desaparición de ésta como municipio independiente, absorbido por Codorniz.
El cumplimiento de dicho acuerdo fue reclamado por el Alcalde Pedáneo de Montuenga en escrito de 10 de diciembre de 1994, presentado ante el Ayuntamiento recurrido en 27 de diciembre de 1994.
Ante la falta de resolución expresa, la misma Pedanía solicitó, por escrito de 4 de abril de 1995, certificación del acto presunto consistente en la estimación de la reclamación anterior, por vía de silencio positivo, a tenor del art. 42 del texto, entonces vigente, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Llegamos así a la resolución de la Alcaldía-Presidencia de Codorniz de 20 de abril de 1995, que haciendo uso de la posibilidad de dictar resolución expresa dentro de los veinte días siguientes a la petición de la certificación del acto presunto, reconocida por el artículo 44.2 de la Ley de 1992, por medio del cual la Alcaldesa-Presidente denegó la aplicación del acuerdo de 10 de agosto de 1976, pasando a reconocer a Montuenga sólo el abono de 400.000 ptas. anuales, pagaderas trimestralmente.
Este acuerdo constituye uno de los ejes fundamentales del recurso interpuesto en la instancia, y sobre su validez no hay decisión alguna en la sentencia de instancia, por las razones que después veremos.
Pero interesa destacar desde ahora su rotunda nulidad.
En efecto, el acuerdo de 20 de abril de 1995, suscitado por la pretensión de la Pedanía de que se le expidiera certificación del acto presunto, es revocatorio del acuerdo de 12 de noviembre de 1976, y fue adoptado con vulneración abierta de los arts. 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que establecen los cauces para la revocación de oficio de los actos administrativos, únicos preceptos que autorizan la revocación de oficio de los actos administrativos, a través de los trámites en ellos previstos, preceptos que no fueron utilizados, y sí sustituidos por la actuación unilateral de la Alcaldía-Presidencia.
Este acto expreso guarda relación con lo que constituye el nervio principal de la sentencia recurrida, consistente en la influencia que haya tenido en este complejo asunto el acuerdo de 24 de abril de 1992.
En este Acuerdo del Ayuntamiento de Codorniz, Considerando Segundo, se dice textualmente que "la legalidad del acuerdo en cuestión -el de 12 de noviembre de 1976-, impide toda pretensión de declararlo nulo de pleno derecho, de forma unilateral, por el Ayuntamiento, ni tampoco es posible su impugnación como anulable, tanto por no contener infracción del ordenamiento jurídico como por haber transcurrido los cuatro años a que alude el art. 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo -la desaparecida Ley de 17 de julio de 1958, entonces vigente-, que además hubiera requerido la previa declaración de lesividad".
No obstante este impecable razonamiento, el acuerdo de 24 de abril de 1992, sin solución de continuidad, en el Considerando Tercero, pasa a afirmar que "todo lo anterior no impide que se pueda llegar a una interpretación del acuerdo para adaptarlo a los tiempos actuales, pues una interpretación literal de su contenido impediría su aplicación ahora, habida cuenta de que el grueso de la participación económica que se reconocía a la E.L.M. -se refiere a la entidad local menor recurrente-, eran sobre recursos municipales que hoy ya no existen, al haber sido sustituidos por otros".
Tras otra serie de razonamientos, el acuerdo de 1994 concluye en el sentido de acordar los extremos siguientes:
"Modificar el acuerdo del año 1976, revocándolo en todo su contenido, ante la imposibilidad de su aplicación y adaptación a la nueva normativa vigente, art. 137 de la Ley de Reforma de las Haciendas Locales Ley 30/1988, de 28 de diciembre".
"Fijar una participación de 400.000 ptas. al año, mediante transferencias de 100.000 ptas. al trimestre, ingresando las primeras 100.000 ptas. a la notificación de este acuerdo, y las sucesivas entregas por trimestres vencidos".
"Lo recaudado en Codorniz, por el Impuesto Municipal sobre Vehículos de Tracción Mecánica, será ingresado en las arcas de la ELM".
Como puede verse, nos encontramos nuevamente con un acto nulo de pleno derecho, por haber sido adoptado, al igual que el acto posterior de 20 de abril de 1995, fuera de todo procedimiento legalmente establecido, vulnerándose en el de 1992 lo dispuesto en el art. 110 ya citado de la Ley de Procedimiento de 1957, texto entonces aplicable.
Estamos en presencia por tanto de actos absoluta o radicalmente nulos, aquejados de la más grave de las nulidades existentes en el Derecho Administrativo, reservada, entre otras, a la que se produce cuando la Administración se aparta totalmente del procedimiento establecido.
El ordenamiento administrativo y la propia doctrina han rehuido la necesidad de sostener la existencia, en la actuación administrativa, de los actos inexistentes, categoría que ha tenido arraigo en el ordenamiento civil.
Pero los términos de los artículos 62.1.e) de la Ley de Procedimiento de 1992, y en términos similares, los del art. 47.1.c) no dejan lugar a dudas sobre el tratamiento que ha de darse a los actos que nos ocupan.
Su nulidad absoluta implica la consecuencia de declararlos como tales desde que se produjeron, y negar efectos a los mismos, sin que haya lugar a plantearnos cuestiones relacionadas con los artículos 64 y siguientes de la Ley de 1992, pues no han sido suscitadas por las partes.
La sentencia recurrida llegó a conclusión diferente, en cuanto al acuerdo de 1992 y extrajo consecuencias de su propia postura que determinaron la total desestimación del recurso.
Razonó la sentencia que dicho acuerdo había sido objeto de recurso administrativo, interpuesto el 4 de junio de 1992, y que posteriormente no se interpuso recurso contencioso-administrativo correspondiente.
Sin embargo, conforme hemos expuesto, el carácter de nulidad de pleno derecho que reviste el acto indicado impide que pueda consolidar efecto alguno, por lo que el no mantenimiento del recurso no conlleva los efectos de inadmisibilidad declarados por la sentencia.
A mayor abundamiento, el recurso resuelto por la Sala Territorial, aunque, al formularse la demanda incluyó el citado acuerdo de 1992, tenía otras pretensiones tales como la referente a la nulidad del acuerdo de la Alcaldía-Presidencia de 20 de abril de 1995, que es independiente del anterior y que no podía en modo alguno ser declarado conforme a Derecho, conforme figura en el fallo impugnado de la sentencia de instancia.
Por todo ello, los argumentos que hemos expuesto conducen, también en este caso, a la nulidad absoluta del mismo.
Y es que, al ser nulos de pleno derecho los acuerdos que trataron de desvirtuar el acuerdo de 10 de agosto de 1976, es manifiesto que la entidad local de Montuenga tenía derecho a suscitar otra vez la reclamación oportuna para su cumplimiento, con independencia de reclamaciones anteriores inatendidas.
Por todo ello, debemos dar lugar al recurso, al haberse producido la vulneración de los preceptos que hemos ido analizando, a la par de los citados por la recurrente, entre ello, los artículos 8.1 y 14 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, sobre necesaria asignación de recursos a las Entidades Locales Menores, en función de su núcleo de habitantes, que fueron citados correctamente por la sentencia recurrida, pero que no consumó la procedencia de su aplicación al haber declarado la inadmisibilidad del recurso y la desestimación de las nulidades pretendidas.
El recurso no puede ser acogido, en cambio, en cuanto a la denunciada incongruencia omisiva de la sentencia impugnada, al no haber resuelto todas las cuestiones planteadas, por cuanto dicho motivo tenía que haberse formulado por la vía del num. 3 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, reservado para el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de las sentencias, y no por la del número 4, que se refiere a las infracciones genéricas del ordenamiento.
La estimación del recurso por los otros motivos impone el deber de examinar las pretensiones deducidas por la parte recurrente, por imperativo del art. 102.1.3ª de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956.
No es óbice a ello el argumento, reiteradamente sostenido por el Ayuntamiento de Codorniz, relativo a que los tributos que se contemplaron en el llamado acuerdo fundacional de 1976 han ido desapareciendo, puesto que manifiesto resulta que han sido sustituidos por figuras que recogen los hechos imponibles de los antiguos, y cuya incorporación al cumplimiento del acuerdo no suscita problema alguno.
Evidentemente, tal y como señala la misma parte recurrente, la reclamación se extiende a los cinco años anteriores a la fecha de 27 de diciembre de 1994, en que se produjo la última reclamación del cumplimiento del acuerdo de financiación, con el consiguiente abono de intereses legales desde la misma fecha.
La estimación del recurso se hace sin imposición de condena en las costas del mismo, a los efectos del art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos el recurso de casación 5531/1996, interpuesto por la Entidad Local Menor de Montuenga, contra la sentencia dictada el día 30 de abril de 1996, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León, con sede de Burgos, en su recurso 821/1995, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Codorniz, la que casamos, declarando la nulidad absoluta, y la carencia de efectos de toda índole, de los actos administrativos recogidos en los antecedentes de esta resolución, concretamente el acuerdo de 24 de abril de 1992 y la resolución de 20 de abril de 1995, ambos del Ayuntamiento recurrido.
Al propio tiempo declaramos la subsistencia y eficacia del acuerdo del propio Ayuntamiento de 10 de agosto de 1976, y el derecho de la entidad local menor a que se le abonen las partidas derivadas del mismo, con sus intereses legales desde los cinco años anteriores al 27 de diciembre de 1994.
Sin pronunciamiento de condena en materia de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
