STS, 27 de Mayo de 2002
| Ponente | D. PASCUAL SALA SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:2002:3748 |
| Número de Recurso | 1513/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 27 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Mayo de dos mil dos.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Manzaneda (Orense), representado por el Procurador Sr. Estévez Rodríguez y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, de fecha 22 de Noviembre de 1996, dictada en el recurso contencioso- administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 3/8340/1994, en materia de Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), ejercicio de 1993, en cuya casación aparece, como parte recurrida, la entidad mercantil "Iberdrola, S.A.", representada por el Procurador Sr. González Salinas y bajo dirección letrada.
La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, con fecha 22 de Noviembre de 1996 y en el recurso anteriormente referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por IBERDROLA S.A. contra Acuerdo de 30-5- 94 desestimatorio de R. Reposición contra liquidación del Impuesto sobre Actividades Económicas, correspondiente al ejercicio de 1993 (2ª liquidación), dictado por el AYUNTAMIENTO DE MANZANEDA (ORENSE); debiendo anular la resolución recurrida por ser contraria a derecho. Sin imposición de costas".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Manzaneda preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la Corporación recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de tres motivos, amparados en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en los que denunciaba la infracción del art. 86 de la Ley de Haciendas Locales (LHL) por indebida aplicación de la regla 6ª.1.c) del Anexo II, del Real Decreto-Legislativo 1179/90, de 28 de Septiembre, que aprobó las Tarifas e Instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), que se había excedido de la delegación legislativa regulando conceptos tributarios, como el de local, para lo que no estaba autorizado --motivo primero--; la infracción, también, por no aplicación, del art. 82.4, en relación con el 83.a), ambos de la Constitución (CE), dado que, en su criterio, el Gobierno no estaba autorizado para definir un elemento del tributo, como era el de "local" --motivo segundo--; y la infracción, asimismo, de los preceptos constitucionales reguladores de la Autonomía Local (140 y 142 CE) y la doctrina constitucional (STC 221/1992, de 11 de Diciembre), puesto que el concepto de local es elemento integrante del tributo. Terminó suplicando la estimación del recurso, la casación de la sentencia y la desestimación de las pretensiones en la instancia formuladas por la entonces recurrente. Mediante auto de la Sección Primera (de Admisión) de esta misma Sala de 12 de Mayo de 1997, se inadmitió el recurso respecto de las liquidaciones que no sobrepasaban los seis millones de pesetas, admitiendo solo la liquidación que excedía de dicha cuantía. Conferido traslado a la mercantil recurrida, se opuso al recurso, fundamentalmente, por entender que el Gobierno estaba habilitado por la LHL para fijar conceptos tributarios, como el de local, a efectos del tributo en cuestión, y que los Ayuntamientos podían, a su vez, fijar el recargo de situación pero con referencia a la categoría de la "calle" en que radicara el local, sin que estuvieran habilitados para convertir en calle todo el término municipal. Terminó suplicando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del catorce de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
La cuestión esencial que en este recurso se plantea, por concreción del Ayuntamiento recurrente y de la entidad mercantil recurrida, "Iberdrola, S.A.", se centra en determinar si es aplicable a una Central Eléctrica, además de la cuota mínima fijada en las Tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas, o, en su caso, la cuota modificada por el Ayuntamiento mediante la aplicación de los coeficientes que correspondan a su población de derecho de los términos del art. 88 LHL, el recargo porcentual resultante de la aplicación del Indice previsto en el art. 89 de la propia norma para ponderar la situación física del local dentro de cada término municipal con arreglo a la categoría de la calle en que radique, en razón, precisamente, a si puede atribuirse a las citadas centrales la conceptuación de "local".
A este respecto, es necesario destacar que la sentencia aquí impugnada --la de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, de 22 de Noviembre de 1996--, partiendo de que el art. 86 LHL autorizó al Gobierno para aprobar por Real Decreto Legislativo las Tarifas del Impuesto en cuestión con arreglo a las bases en el mismo especificadas y también la Instrucción para su aplicación --delegación que fué cumplimentada mediante el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de Septiembre-- y partiendo, de que el hecho imponible de este Impuesto --art. 79-- está constituido únicamente por "el ejercicio de actividades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las Tarifas", concluyó que el local en que se ejerciera la actividad no era elemento esencial integrante o definidor de dicho hecho impositivo y que la determinación de si una concreta instalación o establecimiento merecían tal calificación podía ser regulada por la Instrucción, máxime cuando el art. 80.2 LHL defería a las Tarifas la definición del "contenido de las actividades gravadas", y que, por ende, procedía la estimación del recurso.
Por el contrario, el Ayuntamiento recurrente, en sus tres motivos de casación, articulados al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --88.1.d) de la vigente--, considera que la posición de la sentencia acabada de resumir infringe, en primer lugar, el art. 86 LHL, habida cuenta que aplicó la regla 6ª.1 de la Instrucción contenida en el Anexo II del antecitado Real Decreto Legislativo y que esa regla había excedido los límites de la delegación legislativa y las bases a que debía ajustarse el Gobierno en su desarrollo, tan pronto se tuviera en cuenta, siempre según su criterio, que era al Parlamento, a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, al que correspondía la modificación de las Tarifas --art. 87-- y que, asimismo, eran los Ayuntamientos los que, usando de las facultades de modificación de las cuotas mínimas y de la posibilidad de aplicación de Indices de situación que establecían los arts. 88 y 89 LHL, tenían conferida, de forma exclusiva, la competencia para fijar la cuota tributaria final --motivo primero--; en segundo término, y por no aplicación, la del art. 82.4, en relación con el 83.a), ambos de la Constitución, y de la doctrina jurisprudencial de esta Sala en punto a la reserva de ley en materia tributaria, dado que la Ley de Bases --en el caso de autos, la LHL-- había delimitado el objeto de la intervención del Gobierno a la fijación del concepto de actividades y al señalamiento de cuotas mínimas y, además, al ser principio básico que tributara todo ejercicio de actividad empresarial o profesional, había impedido que aquel --el Gobierno, se entiende-- pudiera excluir la posibilidad municipal de aplicación de índices de situación al socaire de la "presunción" de que una Central Hidroeléctrica no era un local --motivo segundo--; y, por último y en tercer lugar, la del art. 140, en relación con el 142, de la Constitución, referidos a la autonomía local en materia financiera, y la de la doctrina derivada de la Sentencia del Tribunal Constitucional 221/1992, de 11 de Diciembre, según la cual está reservado a la Ley de la fijación de los elementos esenciales del tributo, y, por tanto, la determinación de un elemento necesario para la concreción del importe de la cuota, como es el local o establecimiento, con lo que, al haber procedido el Gobierno a regularlo, incurrió en vulneración de tal principio, además del de autonomía local reconocida por la Constitución --motivo tercero--.
Fácilmente puede comprenderse que, salvo el último motivo, que solo contiene la afirmación apriorística de que la sentencia infringe los preceptos constitucionales que garantizan la autonomía local, pero sin contrastar dichos preceptos con los aspectos de la sentencia recurrida de los que pudiera sacarse la conclusión de que los había vulnerado, los dos primeros hacen referencia al mismo tema de la nulidad de la regla 6ª de la Instrucción para la aplicación de las Tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas, incluida en el Anexo II del Real Decreto Legislativo 1175/1990, por extralimitación del Gobierno en el desarrollo de las bases contenidas en el art. 86 LHL, y, por consiguiente, han de recibir tratamiento unitario.
Planteada así la controversia, la Sala ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de la misma en su Sentencia de 4 de Noviembre de 1999, recurso 1312/95, seguido entre las mismas partes, en que se dió lugar al de casación formulado, entonces, por la entidad aquí recurrida "Iberdrola, S.A." contra liquidación de IAE, ejercicio de 1992, del Ayuntamiento ahora recurrente, y cuyo criterio, en virtud del principio de unidad de doctrina, ha de mantenerse, sin perjuicio de los argumentos complementarios que después se expresan.
En efecto. Toda la argumentación del Ayuntamiento recurrente en punto a que, al excluir la Regla 6ª de la Instrucción, Anexo II, del concepto o consideración de local "las centrales de producción de energía eléctrica" --ap. c)-- y al añadir, en su último párrafo, que "las instalaciones especificadas en las letras anteriores --y, por tanto, las de las centrales en cuestión-- no se considerarán a efectos del elemento tributario de superfície regulado en la Regla 14ª.1.f) de la presente..., ni tampoco a efectos del Indice previsto en el art. 89 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre", el Gobierno había traspasado los límites de la delegación legislativa contenida en el art. 86 de esta última norma, cae por su base tan pronto se tenga en cuenta que ese último párrafo fué añadido por el art. 78 de la Ley 31/1991, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992. En consecuencia, resulta evidente, como dice la precitada Sentencia de 4 de Noviembre de 1999, que "fué el Legislador, aunque lo hiciera utilizando la criticada técnica de aprovechar las elaboraciones de las Leyes de Presupuestos, quien modificó la Instrucción del Impuesto de Actividades Económicas, con el propósito de excluir, sin paliativos, de la consideración de locales a efectos de dicho tributo, una serie de instalaciones y obras , entre las que se encuentran las centrales eléctricas, y por lo tanto no puede tratar de invalidarse, atribuyendo al Gobierno un supuesto exceso en el uso de la delegación de desarrollo de la Ley de Haciendas Locales al dictar, mediante Real Decreto Legislativo, la Instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas, porque cualquier "ultra vires" que, hipotéticamente, se hubiera producido, en lo que se refiere a la controvertida exclusión de las "centrales eléctricas" del concepto de "local" y por lo tanto de la aplicación de los índices de situación, quedó convalidada por la intervención del Legislador, a quien solo puede corregirse, en su caso, por la via de la inconstitucionalidad, extremo sobre el que esta Sala no considera deba plantearse cuestión alguna".
Además de cuanto acaba de decirse, concurren otros dos argumentos adicionales para avalar la conclusión desestimatoria de este recurso.
El primero, afecta al marco normativo que la LHL establece para el cálculo de la cuota tributaria en el IAE, ya que si el art. 85 de aquella norma determina que "la cuota tributaria será la resultante de aplicar las Tarifas del Impuesto de acuerdo con los preceptos contenidos en la presente Ley y en las disposiciones que la complementan y desarrollan, y, en su caso, el coeficiente y el índice acordados por cada Ayuntamiento y regulados en las Ordenanzas fiscales respectivas", es claro que, entre esas disposiciones complementarias y de desarrollo, podía encontrarse, y se encontraba, un Real Decreto Legislativo, como fué el 1175/1990, que aprobó las Tarifas y la Instrucción del Impuesto y que, en definitiva, vino a cumplir el mandato contenido en el art. 86.1 de la Ley. Téngase presente, al respecto, que la LHL no definió las actividades que podían entenderse ejercidas en un local, ni ofreció ningún concepto de este último, no obstante haber el Gobierno, por aplicación de la base 4ª del precitado art. 86, de tener en cuenta, en la fijación de la cuota, "la superfície de los locales en los que se realicen las actividades gravadas". Ninguna extralimitación puede suponer, si hay que tener en cuenta para calcular la cuota de tarifa la superfície del local y si no existe en la Ley ningún elemento a considerar para la determinación de su concepto, que un Decreto Legislativo, que había de complementar y desarrollar la Ley, lo haga. Para cerrar el razonamiento, téngase en cuenta, también, que la cuota en el IAE, como se ha visto al transcribir el art. 85 LHL, tiene un componente obligado, resultante de la aplicación de las Tarifas y referido a las cuotas mínimas, a fijar por el Gobierno mediante Real Decreto Legislativo, que se erige, así, en el núcleo del gravamen, y un componente contingente --el "en su caso" y los "podrán" de los arts. 85, 88 y 89 LHL revelan, bien a las claras, este carácter-- constituido por el coeficiente y el Indice acordados por cada Ayuntamiento. Sería contrario a toda lógica que si, como se ha dicho, para la fijación de ese componente obligado, el Gobierno debe tener en cuenta "la superficie de los locales en los que se realicen las actividades gravadas", se le niegue la facultad de concretar qué se entiende por tales locales, y ello para reconocerla, sin embargo y como competencia exclusiva, a los Ayuntamientos y a los efectos de determinar el referido componente contingente. Es decir, se negaría esa facultad a quien tiene competencia para fijar "lo más", para reconocerla a quien la tiene solo para concretar algo que pude no existir sin que por ello desaparezca el Impuesto. Y es que, la conclusión de que la tan repetida facultad del Gobierno para determinar no solo el concepto de "local", sino también su alcance, es una consecuencia de la lógica, se desprende del conjunto del sistema establecido en la Instrucción para cuantificar las cuotas correspondientes a cada actividad, puesto que si las mismas han de ser determinadas mediante la aplicación de los correspondientes elementos tributarios --Regla 1ª, ap. b)--, entre los cuales se encuentra, como uno de los principales, la superficie de los locales --Regla 14ª.1.F)--, no puede caber duda, como se dice en la letra a) de ese Ap. F, la necesidad de que, "a efectos de la aplicación del elemento superficie a que se refiere la nota común de la Sección Primera y la segunda nota común de la Sección Segunda de las Tarifas", se entienda por "locales en los que se ejercen las actividades gravadas los definidos como tales en la Regla Sexta de la presente Instrucción".
El segundo, se refiere a la distinta problemática planteada en este recurso y la que contempló la Sentencia de esta Sala de 15 de Junio de 1996, recurso 207/1993, cuya doctrina se considera infringida por la sentencia de instancia según el Ayuntamiento recurrente.
En efecto. En dicha sentencia, lo que se dilucidaba era la legalidad del Real Decreto 1589/1992, de 23 de Diciembre, por el que se aprobaron las normas para la aplicación de las reducciones del IAE correspondientes a la producción de energía eléctrica, y se llegó a la conclusión de que la naturaleza de "cuotas mínimas" que la LHL había conferido a las cuotas de tarifa implicaba, por elemental lógica, que no pudieran ser reducidas por ninguna causa endógena (vgr. avería en turbinas o generadores, resultado económico de la explotación) o exógena (vgr. insuficiencia de caudales), de donde habían de considerarse, en cuanto al recurso allí interpuesto importaba, contrarias a la LHL las reducciones reguladas en las Normas 4ª y 5ª del Grupo 151 de las Tarifas aprobadas por el Real Decreto Legislativo 1175/1990 y, por ello, el Real Decreto precitado, 1589/1992, que las reproducía con el aditamento del procedimiento para reconocerlas y hacerlas efectivas, nulo de pleno derecho. Ninguna relación, por tanto, de esa problemática con la aquí considerada, que únicamente se circunscribe, como se ha repetido hasta la saciedad, a determinar si el Gobierno estaba habilitado por la LHL para concretar el concepto de local a efectos de la aplicación del Indice de situación del art. 89 de la propia norma, y que se ha resuelto en sentido afirmativo ante el absurdo que supondría que la tuviera para tomar en consideración la referida situación a efectos de fijar las cuotas mínimas de tarifa y, sin embargo, careciera de ella para hacerlo en cuanto al tan repetido Indice de situación, o, lo que es lo mismo, ante el absurdo que supondría que hubiera dos conceptos de local dentro de un único Impuesto, el IAE, distintos e incluso con posibilidad de resultar contrapuestos: el señalado por la Instrucción, que se ha revelado necesidad insoslayable para fijar la cuota de tarifa, y el que pudiera concretar el Ayuntamiento a los fines de su mencionado índice de situación.
Por las razones expuestas y porque, en consecuencia, no pueden apreciarse las infracciones denunciadas por el Ayuntamiento recurrente, ni existe la más mínima razón para considerar que la adición introducida por la Ley 31/1991, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, pudiera haber incurrido en vulneración o desconocimiento del principio constitucional de legalidad tributaria por insuficiencia normativa de una Ley de esta naturaleza para satisfacerlo, se está en el caso de desestimar el recurso dentro del ámbito impugnatorio que concretó el Auto de la Sala de 12 de Mayo de 1997, dictado en este mismo rollo, al declarar su inadmisibilidad respecto de las liquidaciones que no sobrepasaban los seis millones de pesetas. Y todo ello con la obligada imposición de costas que deriva del art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Manzaneda contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 22 de Noviembre de 1996, dictada en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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