STS, 15 de Julio de 2002
| Ponente | Pascual Sala Sánchez |
| ECLI | ES:TS:2002:5284 |
| Número de Recurso | 4791/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 15 de Julio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Julio de dos mil dos.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Campillos (Málaga), representado por el Procurador Sr. Reynolds de Miguel y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 22 de Octubre de 1996, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1648/93, en materia de Impuesto de Actividades Económicas (IAE), en cuya casación aparece, como parte recurrida, no comparecida, la entidad mercantil "Francisco Ramirez Conejo, S.A.".
La Sala de esta Jurisdicción en Málaga, con fecha 22 de Octubre de 1996 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimando el recurso contencioso-administrativo, anulando la liquidación en cuanto a la aplicación de los coeficientes y el índice de situación aplicados por el AYUNTAMIENTO DE CAMPILLOS, ordenando la práctica de nueva liquidación de acuerdo con el Fundamento Jurídico Tercero de esta sentencia, y desestimando el recurso en cuanto al resto. Sin declaración de costas".
Contra la anterior sentencia, el Ayuntamiento de Campillos preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la Corporación recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de un motivo, amparado en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, por entender que ni la Disposición Transitoria Tercera , ap. 1, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LHL), ni ningún otro precepto, sanciona con nulidad la falta de publicación de las Ordenanzas Fiscales antes del 1º de Julio de 1992, aparte de que la publicación extemporánea de la ordenanza (BOP de 13 de Agosto del mismo año 1992) ninguna indefensión causó al recurrente en la instancia a efectos del art. 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC). Terminó suplicando la estimación del recurso, la anulación de la sentencia y su sustitución por otra que declarase la plena vigencia de coeficientes e índices de situación del IAE aplicados por el Ayuntamiento mediante la Ordenanza publicada el 13 de Agosto de 1992.
No habiendo comparecido la parte recurrente en la instancia, es decir, la entidad mercantil "Francisco Ramirez Conejo, S.A.", se señaló, para votación y fallo, la audiencia del 3 de los corrientes, en que tuvo lugar la referida actuación procesal.
Se impugna en esta casación, conforme se ha hecho constar en los antecedentes, la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción en Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 22 de Octubre de 1996, parcialmente estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil "Francisco Ramírez Conejo, S.A." frente a liquidación practicada por el Ayuntamiento de Campillos, en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas, ejercicio de 1992 e importe de 1.971.723 ptas, e indirectamente contra la ordenanza reguladora de dicho Impuesto, en el sentido de anular la expresada liquidación "en cuanto a la aplicación de los coeficientes y el índice de situación aplicados por el Ayuntamiento de Campillos", de ordenar "la práctica de nueva liquidación de acuerdo con el fundamento jurídico tercero de esta sentencia" y de desestimar el recurso "en cuanto al resto".
Pero importa concretar los términos en que se produce esa estimación parcial porque, del escrito de interposición formulado por el Ayuntamiento, como enseguida se verá al examinar su único motivo de casación, parece desprenderse que la sentencia de instancia anuló la ordenanza reguladora del IAE, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia del 13 de Agosto de 1992, y, a consecuencia de ello, la liquidación a que antes se hizo mención, y no es así.
La sentencia mencionada --la que aquí es objeto de impugnación--, después de rechazar los motivos impugnatorios articulados por la entidad recurrente en la instancia en punto a la falta de datos y elementos esenciales en la liquidación, a la falta de estudios económicos que acompañaran a las ordenanzas municipal y provincial --esta última en relación al correspondiente recargo a favor de la Diputación--, a la vulneración del principio de seguridad jurídica por haberse aprobado los índices y demás elementos tributarios después del alta de este y a la forma en que fué practicada la notificación de la liquidación de referencia, concretó su pronunciamiento estimatorio parcial con una remisión al fundamento jurídico tercero, cuyo contenido, no muy claro, por cierto --y quizás por ello la regla 4ª del art. 209 de la nueva Ley de Enjuiciamiento civil--, alude a que el Ayuntamiento, al publicar su ordenanza en la fecha en que lo hizo --13 de Agosto de 1992, como quedo dicho en los antecedentes--, incumplió lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 39/1988, LHL, en la redacción dada por la Ley 18/1991, del IRPF, que fijaba como plazo máximo de publicación el 1º de Julio del referido año 1992, y a que ese incumplimiento o publicación extemporánea no implicaba "ausencia total o absoluta de procedimiento", pero podía significar, "en su caso, infracción de la jerarquía normativa, pues la ordenanza no ha cumplido con lo dispuesto por la Ley" (sic, en el meritado fundamento), para añadir, a renglón seguido, que, no obstante, "para que la extemporaneidad en la publicación produzca la nulidad absoluta, en dicha ordenanza tiene que fijarse el coeficiente de incremento y la escala de índice de situación" (sic, también, en la sentencia), coeficiente e incremento fijados por el Ayuntamiento en uso de las facultades conferidas en los arts. 88 y 89 LHL, y que "sin embargo, la petición de nulidad de la ordenanza no puede prosperar con el alcance pretendido, pues el Impuesto se exige, en todo el territorio nacional, desde el 1 de Enero de 1992, por imposición legal, es decir, independientemente de la publicación de la ordenanza", para concluir que "cuando el Ayuntamiento no publica en forma el establecimiento de coeficientes e índices, la consecuencia es la nulidad de su imposición, debiéndose contentar, de acuerdo con los arts. 86 y 89, con las cuotas mínimas fijadas en la tarifa del Impuesto y con el índice mínimo fijado en el art. 89 de la Ley 39/1988" y que "en cuanto al recargo provincial, publicada la ordenanza antes del 1º de Julio, se estima ajustado (a) a derecho y, por tanto, aplicable".
Del contenido de la sentencia acabado de transcribir, en cuanto al extremo que aquí importa, y del examen de la problemática que, en relación al mismo, hubo de afrontar, resulta claro: a) que la infracción de la mencionada Disposición Transitoria no es imputable a la ordenanza, sino al Ayuntamiento que la aprobó, que fué, como se ha dicho, quien incurrió en infracción legal al no tenerla publicada regularmente en la fecha establecida por la Ley; b) que la tan repetida Disposición Transitoria Tercera arbitró, en la redacción recibida de la Disposición Adicional 19ª de la Ley 18/1991, de 6 de Junio, del IRPF, un régimen excepcional para la publicidad de las Ordenanzas Fiscales reguladoras del IAE respecto, únicamente, del ejercicio de 1992, de tal suerte que, en vez de exigir la publicación de la Ordenanza con anterioridad al devengo del Impuesto, como es lo normal, y habida cuenta que ese devengo se había de producir al partir del 1º de Enero de 1992, permitió que las mismas, que habían de fijar el coeficiente de incremento, las escalas de ínidices de situación y el recargo provincial a aplicar en dicho período, se publicaran en momento posterior, pero, en todo caso, antes del 1º de Julio de dicho año; c) que la sanción a ese incumplimiento no podía ser la nulidad de la ordenanza, sino su carencia de efectividad para el ejercicio en cuestión, habida cuenta que el término legal, que implicaba, de suyo, una retroactividad de grado medio y una excepción al principio general antes apuntado, no podía ser ampliado a capricho de la Entidad Local interesada; d) que, aun cuando en el suplico de la demanda fué solicitado, por el entonces recurrente, la directa declaración de nulidad de la ordenanza, en realidad, como resulta de lo consignado en su antecedente de hecho sexto, lo impugnado fué la liquidación en concepto de IAE practicada por el Ayuntamiento "e indirectamente... la Ordenanza Municipal que aprueba el desarrollo y aplicación del tributo" (sic), con lo que se pone de relieve que aquí se está en presencia de un recurso de casación formulado contra sentencia dictada al amparo de los párrafos 2 y 4 del art. 39 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, aunque la sentencia de instancia no lo haya declarado expresamente, y, por tanto, admisible en los términos del art. 93.3 de la referida Ley Jurisdiccional --hoy art. 86.3 de la vigente--; y e) que, no obstante la nulidad de la liquidación inicialmente impugnada por falta de efectividad de la Ordenanza, en relación al ejercicio de 1992, a cuyo amparo se practicó, ha quedado firme el pronunciamiento de la sentencia de instancia relativo a la necesidad de que por el Ayuntamiento aquí recurrente deba practicarse nueva liquidación partiendo --ese es el significado de la remisión a su fundamento jurídico tercero-- de las cuotas mínimas resultantes de la aplicación de las Tarifas y del Indice mínimo prevenidos, respectivamente, en los arts. 86 --debe referirse a la base 4ª, aunque la sentencia no lo aclare-- y 89 LHL, a más del recargo provincial, por haber sido fijado, en este caso, y según la sentencia, por Ordenanza de la Diputación de Málaga publicada en tiempo y forma, habida cuenta que la entidad mercantil recurrente en la instancia, única que podía haberlo hecho, no ha impugnado dicho pronunciamiento.
Sentado lo anterior, el único motivo de casación articulado por el Ayuntamiento de Campillos, al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --88.1.d) de la vigente--, pretende que la publicación de la Ordenanza Municipal del IAE después de la fecha límite establecida en la Disposición Transitoria Tercera LHL (1º de Julio de 1992) era un simple problema formal de extemporaneidad de actuaciones administrativas no sancionado con nulidad ni en la propia Disposición Transitoria, ni en los preceptos de la LHL o de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, destinados a la aprobación de las Ordenanzas Fiscales (arts. 15 a 19 de la primera y 107 y 111, fundamentalmente, de la segunda), ni tampoco en el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en Materia de Régimen Local, de 18 de Abril de 1986 (arts. 185 a 190, inclusives, de cita inadecuada, por cuanto el Título VIII de este Texto fué derogado por la LHL), ni en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de Noviembre de 1986, que serían los preceptos que habría que considerar infringidos por la sentencia, sino solo tratado por el art. 63.3 LRJAP y PAC, según el cual, "la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicaría la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo" o, a lo sumo, tratándose --siempre según su criterio-- de problemas de forma, por el ap. 2 del mismo precepto, con arreglo al cual, "el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fín o dé lugar a la indefensión de los interesados".
Aun cuando es cierto que, conforme se desprende de cuanto se lleva dicho, la consecuencia de la falta de publicación en forma --más correctamente en tiempo-- de la Ordenanza Fiscal que había de recoger el establecimiento de coeficientes e índices de situación de los locales en los términos prevenidos en los arts. 88 y 89 LHL no afecta directamente a la nulidad de la imposición en este extremo, como dice la sentencia recurrida en su F.J. 3º "in fine", sino a la nulidad de las liquidaciones por falta de vigencia, para ese ejercicio --el de 1992--, de las determinaciones municipales acerca de los coeficientes e índices, que es cosa diferente (porque la Ordenanza "puede" ser válida para ejercicios futuros en un Impuesto que se devenga el primer día de cada año natural, a tenor de lo establecido en el art. 90 LHL), no es menos cierto que, con arreglo a lo ya razonado en el fundamento primero de la presente, se trata de un problema de aplicabilidad o vigencia de la Ordenanza municipal para el ejercicio de 1992 consecuencia de su publicación tardía y no, como pretende la Corporación, de una simple cuestión de extemporaneidad de actuaciones administrativas.
Y es que las Corporaciones locales ejercen su potestad tributaria derivada mediante las Ordenanzas Fiscales y aunque estas, pese a su condición de disposiciones reglamentarias, son preceptivas para el establecimiento de los Impuestos Municipales de carácter potestativo (Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras e Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), de tal manera que han de contener la determinación de sus elementos esenciales --art. 16.1.a) LHL-- y preceptivas, también, para la determinación de las respectivas cuotas tributarias en los Impuestos Obligatorios (Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sobre Actividades Económicas y sobre Vehículos de Tracción Mecánica), no pueden traspasar, al hacerlo, es decir, al concretar esos elementos esenciales y esas cuotas fundamentalmente, los límites que permite el principio de colaboración del Reglamento con la ley en el aludido ámbito de los elementos esenciales del tributo o en la concreción de las cuotas que han de revertir a la Hacienda Municipal. De ahí que, en cuanto ahora importa, si en el IAE, el devengo, como ya se ha dicho, se produce el primer día del período impositivo --del año natural, art. 90 LHL-- y era un Impuesto cuya inicial exigencia estaba prevista a partir del 1º de Enero de 1992 --Disposición Transitoria Tercera, ap. 1, párrafo 1º--, y si las Corporaciones locales no podían, "per se" y en virtud de su poder tributario derivado, alterar la fecha de dicho devengo ni el régimen de aplicabilidad de las Ordenanzas fiscales a partir del momento de su "publicación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial" --art. 107.1 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril--, de tal manera que, como remacha el art. 17.5 LHL, no pueden entrar en vigor "hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación" (lo que, de suyo, sitúa en sus propios límites la salvedad con que termina el art. 107.1 de la Ley 7/1985, acabada de citar, de que la Ordenanza Fiscal pueda señalar para su entrada en vigor "otra fecha"), la conclusión no pueda ser otra que la de que solo la Ley, como hizo la tan repetida Disposición Transitoria Tercera, ap. 1, párrafo 2º LHL, podía alterar el principio, insito en el de legalidad tributaria, de que la Ordenanza precediera al devengo y de que, solo en la medida en que lo hubiera establecido o permitido la ley, podía entenderse el mismo alterado. Es así que, como excepción y por una solo vez, la ley hizo la salvedad de que, para el ejercicio de 1992, la Ordenanza que fijara, en cuanto ahora importa, los coeficientes de incremento y las escalas de Indices de situación podía ser publicada hasta el 1º de Julio de dicho año, excluido este día, y que el Ayuntamiento aquí recurrente la publicó el 13 de Agosto siguiente, conforme se ha repetido hasta la saciedad, luego unas liquidaciones, referidas al ejercicio en cuestión y basadas en una Ordenanza publicada fuera de las previsiones legales, habían de considerarse improcedentes.
Pero es que hay más. Aun cuando se pudiera situar la cuestión --que no se puede, según se ha dicho-- en el ámbito de la extemporaneidad de una meras actuaciones administrativas, y a efectos puramente dialécticos, siempre habría que concluir que, en el supuesto de autos y por lo ya argumentado, la naturaleza del término o plazo establecido por la ley imponía no ya la anulabilidad, sino la nulidad plena de unas liquidaciones practicadas al amparo de una norma sin susceptibilidad de aplicación, por disposición expresa de la ley, al ejercicio o anualidad al que se referían.
El motivo, pues, ha de ser desestimado.
Por las razones expuestas, se está en el caso de no dar lugar al recurso, con la preceptiva imposición de costas que contempla el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Campillos contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 22 de Octubre de 1996, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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