STS, 24 de Abril de 2003
| Ponente | D. Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2003:2852 |
| Número de Recurso | 3996/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Abril de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Abril de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 3996 de 2000, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Miguel Angel de la Torre Mora, en nombre y representación del Ayuntamiento de Guadalajara, contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de abril de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso contencioso-administrativo nº 1507 de 1997, sostenido por la representación procesal de la entidad San José 8 S.A. contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Guadalajara, de fecha 4 de julio de 1997, por el que se prorrogó la suspensión de licencias para instalación de estaciones de servicio de combustible en Guadalajara capital, suelos clasificados como urbanos y urbanizables, hasta posterior aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, y contra la resolución de la Alcaldía de Guadalajara de 15 de julio siguiente, por la que se ordenaba la interrupción del procedimiento de otorgamiento de licencia de obra e instalación de servicio solicitada por la entidad San José 8, S.A.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la entidad San José 8 S.A., representada por la Procuradora Doña Cristina Gramage López.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó, con fecha 25 de abril de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1507 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:« FALLAMOS: Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la actora contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Guadalajara, de fecha cuatro de julio de 1997, por el que se prorrogó la suspensión de licencias para instalación de Estaciones de Servicio en Guadalajara capital, suelos clasificados como urbanos y urbanizables, hasta posterior aprobación del Plan General de Ordenación Urbana; y contra la Resolución de la Alcaldía de Guadalajara, de fecha quince de julio siguiente, por la que se ordenaba la interrupción del procedimiento de otorgamiento de licencias de obra e instalación de Estación de Servicio concreta solicitada por SAN JOSE 8, S.A.", las cuales declaramos nulas de pleno derecho, así como declaramos el derecho de la recurrente a que el Ayuntamiento demandado continúe la tramitación del expediente de concesión de la licencia de obras e instalaciones solicitada por el actor con fecha 22 de febrero de 1996. Sin expreso pronunciamiento en costas procesales».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «En la correcta interpretación de la normativa citada estriba, sin duda, la clave para la solución del presente conflicto jurídico, puesto que, finalmente, la cuestión básica que tenemos que analizar es determinar si en fecha quince de abril de 1997 -transcurrido un año desde la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia del acuerdo del Ayuntamiento de seis de marzo de 1996 de suspender la tramitación de las licencias- se extinguieron los efectos de dicha suspensión, de forma que no cabía nueva suspensión por idéntica finalidad, al no haberse aprobado inicialmente el PGOU en ese momento (se hizo cinco meses después)».
También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «De la normativa que acabamos de citar se desprende con claridad que, anulados los preceptos (entre ellos el art. 102) de la Ley del Suelo de 1992 , resurge a la vida jurídica tanto la Ley del Suelo de 1.976 como, en su caso, el Real Decreto-Ley de 1981 , en lo que afectó a este Texto Legal, disposiciones que habían sido derogadas por la Ley del Suelo de 1992 ; la idea que subyace en ambos textos, resucitados por mor de la Sentencia del Tribunal Constitucional , como antes hemos visto, es facultar una primera -y en su caso, única- suspensión de la tramitación de las licencias de obras e instalación, por un plazo de un año, a la espera de la aprobación o modificación de los instrumentos de planeamiento; siempre queda, eso sí, la posibilidad de ampliación de dicho plazo de suspensión, pero con una condición que en este caso se alza como un muro impeditivo para el Ayuntamiento demandado, y es que en el primer plazo de suspensión de un año se apruebe inicialmente el Plan o su reforma; en ese caso sí cabe una especie de prórroga o nueva suspensión, aunque con una duración limitada. Y ello siempre al margen de la suspensión automática de la tramitación de las licencias que se produce con la aprobación inicial del Plan o de su modificación. En el caso que nos ocupa, el propio Ayuntamiento reconoce, como no podía ser menos, que la aprobación inicial no se produjo hasta varios meses después (septiembre respecto a abril) del final del plazo de un año durante el cual habían estado correctamente suspendidas las licencias; intenta excusar la actuación basándose en un argumento, claramente insuficiente, y es anteponer los efectos a las causas, puesto que vendría a decirnos que por unos pocos meses no procedería el otorgamiento de una licencia de obras e instalación para Estación de Servicio en terrenos con un uso asignado en el nuevo PGOU como residencial, con los problemas que de variado tipo se plantean en estas situaciones. Sin embargo, la Jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal es clara; podemos citar las Sentencias de 1.7.96 ó 21.12.95 , pero sobre todo, la de 7.4.98 (ref. El Derecho 1998/2244), en que de forma clara y contundente se definen los efectos de una actuación como la que ahora nos ocupa; se debe predicar, así, la nulidad de pleno derecho de resoluciones como las del Ayuntamiento de Guadalajara, hoy combatidas en este recurso, puesto que, finalizado el primer plazo de suspensión (y en nuestro caso terminó el quince de abril de 1997), no cabe nueva suspensión, ni prórroga de la acordada, si no se ha aprobado inicialmente el Plan o su modificación; aún podría -a efectos dialécticos lo decimos- dudarse si sería admisible en derecho una actuación municipal inmediata a la finalización del plazo primero de suspensión; pero ni siquiera esta posibilidad parece contemplar la STS últimamente citada, que, en un supuesto muy similar al presente, entendió contrario a ley un acuerdo que prorrogaba la suspensión inicial de un año, por seis meses más, pese a que se dictó el segundo inmediatamente después de finalizar el plazo del primero; todo ello por la forma categórica en que los preceptos de los textos legales ya repetidos definen el alcance de la extinción de efectos; se dice que éstos (los de la suspensión de licencias) se extinguen "en todo caso", y no se puede, respondiendo la situación a una idéntica finalidad, como es nuestro asunto, volver a suspender hasta pasados cinco años».
En el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, el Tribunal "a quo" declara que: «Desde esta perspectiva, pues, los Acuerdos del Ayuntamiento de Guadalajara, tanto el del Pleno de cuatro de julio de 1997, como el Decreto de la Alcaldía de quince de julio de igual año, son nulos de pleno derecho, por aplicación del art. 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 16 de mayo de 2000, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante esta Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad San José 8 S.A., representada por la Procuradora Doña Cristina Gramage López, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Guadalajara, representado por el Procurador Don Miguel Angel de la Torre Mora, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, al amparo el primero del artículo 88.1.c de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del artículo 88.1 d) de la misma; el primero por haber infringido la Sala de instancia las normas reguladoras de las sentencias por ser imprecisa la recurrida, al no expresar en cuál de los supuestos del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se encuentra el acto impugnado, pues de su texto lo que se deduce es que resulta dicho acto contrario a lo establecido, en cuanto a la suspensión de licencias, por el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, lo que constituye una infracción del ordenamiento jurídico, que debe acarrear su anulación conforme a lo dispuesto por el artículo 63 de la mencionada Ley 30/1992, con lo que la sentencia recurrida conculca la regla de claridad y precisión contenida en el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil; y el segundo por haber conculcado el Tribunal "a quo" lo establecido en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, porque, siendo los actos impugnados anulables por defectos formales, al estar dictado fuera de plazo, sólo deben ser anulados si impiden al acto alcanzar su fin o producen indefensión, lo que no sucede en este caso, por lo que, según lo dispuesto por el artículo 63.2 de la repetida Ley, no procede anularlo, según ha declarado la doctrina jurisprudencial al precisar los supuestos de anulabilidad de los actos por defectos formales, terminando con la súplica de que se revoque la sentencia recurrida.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que efectuó con fecha 5 de abril de 2002, alegando que la sentencia es clara y precisa porque puede ser comprendida sin dificultad alguna y trata las cuestiones planteadas en forma directa e inequívoca, sin que el defecto que la sentencia achaca al acto recurrido sea haber sido dictado fuera de plazo sino que le imputa una frontal oposición al ordenamiento jurídico por haber prorrogado la suspensión de licencias cuando no estaba el Ayuntamiento facultado para hacerlo, por lo que dicho acto recurrido es contrario al ordenamiento jurídico, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto con imposición de costas al Ayuntamiento recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 10 de abril de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
En el primer motivo de casación se denuncia la falta de claridad y precisión de la sentencia recurrida al no concretar en cuál de los supuestos de nulidad de pleno derecho, previstos en el artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, han incurrido los actos impugnados, con lo que dicha sentencia ha conculcado las reglas de claridad y precisión exigidas por el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil.
Para que la oscuridad o la imprecisión de la sentencia tengan acceso al recurso de casación es imprescindible que sean susceptibles de producir inseguridad, indefinición o ambivalencia, lo que en la recurrida no sucede al resultar meridianamente diáfana su tesis a favor de la nulidad de pleno derecho de los actos recurridos, si bien no expresa en cuál de los supuestos contemplados por el artículo 62 de la Ley de Régimen Administrativo Común se encuentran dichos actos, de modo que no se le puede negar justeza en la expresión y rigor en la exposición, entendido éste en su acepción formal de correspondencia entre los hechos, el derecho y la conclusión.
Sostiene la Sala de instancia en la fundamentación de la sentencia recurrida que son nulas de pleno derecho las resoluciones impugnadas del Ayuntamiento demandado porque, finalizado el primer plazo de suspensión de licencias, no cabe nueva suspensión ni la prórroga acordada si no se ha aprobado inicialmente el Plan o su modificación, lo que reitera después y así lo declara en su parte dispositiva.
No cabe duda, pues, de cuál es la ratio decidendi, aunque resulte discutible su acierto, pero la corrección jurídica de su conclusión no afecta a la forma de la sentencia, regida entonces por el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil invocado por el Ayuntamiento recurrente en este primer motivo de casación, sino al fondo, que, en el caso de haber sido indebidamente resuelto, debería haberse combatido aduciendo la infracción jurídica cometida por el Tribunal "a quo" al decretar «la nulidad de pleno derecho de los acuerdos impugnados», razón por la que dicho motivo no puede prosperar.
El segundo motivo esgrimido se basa en la conculcación por la Sala de instancia de normas del ordenamiento jurídico, y concretamente de lo dispuesto en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues los acuerdos municipales impugnados se han declarado nulos de pleno derecho por haberse adoptado fuera de plazo, lo que, a lo sumo, constituiría un supuesto de anulabilidad, contemplado en el artículo 63 y no en el artículo 62 de dicha Ley, pero para que, según aquel precepto, un defecto formal sea determinante de la anulación de un acto ha tenido que impedir al acto alcanzar su fin o producido indefensión a los interesados, lo que no se da en este caso.
Como certeramente señala la representación procesal de la entidad recurrida al oponerse a este segundo motivo de casación, la Sala de instancia no ha anulado los acuerdos impugnados por haberse dictado fuera de plazo sino por contravenir abiertamente lo dispuesto en el artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 respecto de la suspensión de licencias, de modo que no estamos ante el supuesto de anulabilidad contemplado en el artículo 63.2 de la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común sino ante el previsto en el nº 1 del mismo precepto, que establece que son anulables los actos de las Administraciones Públicas que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, sin los condicionamientos que exige para declarar la anulabilidad el citado nº 2 del mismo precepto, razón por la que este segundo motivo de casación también debe ser desestimado.
El que este Tribunal de Casación no comparta la tesis del Tribunal de instancia acerca de la nulidad de pleno derecho de los acuerdos municipales impugnados por entender que no están comprendidos en los supuestos contemplados por el artículo 62 de la repetida Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino meramente incursos en una infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, viciados por una causa de anulación y no de nulidad radical, según lo establecido en el artículo 63.1 de esta misma Ley, no puede conllevar la estimación de los motivos de casación alegados, dada la incorrecta articulación de ambos (explicada en los precedentes fundamentos jurídicos de esta nuestra sentencia) y el carácter extremadamente formal del recurso de casación, en que el Tribunal está sujeto al pie forzado de las alegaciones y argumentos en que los motivos se basan.
La desestimación de ambos motivos de casación supone la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, en relación con su Disposición transitoria novena, si bien, de acuerdo con el nº 3 del mismo precepto, procede limitar el pago de dichas costas a dos mil quinientos euros por el concepto de honorarios de abogado, dada la actividad desplegada por la defensa de la entidad recurrida.
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la mencionada Ley Jurisdiccional y sus Disposiciones transitorias segunda y tercera.
Que, con desestimación de ambos motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Miguel Angel de la Torre Mora, en nombre y representación del Ayuntamiento de Guadalajara, contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de abril de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso contencioso-administrativo nº 1507 de 1997, con imposición al referido Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas con el límite, por el concepto de honorarios de abogado de la parte recurrida, de dos mil quinientos euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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