STS, 18 de Febrero de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Febrero 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Febrero de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 2189/2003, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador DON JAVIER DOMÍNGUEZ LOPEZ, en nombre y representación del Ilustre Ayuntamiento de BREÑA BAJA (Tenerife), contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de fecha 29 de enero de 2003, en el recurso contencioso-administrativo número 159/2000, interpuesto por la Delegación del Gobierno en Canarias, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, habiéndose personado como Administración demandada, el Ilustre Ayuntamiento de Breña Baja, representado por la Procuradora Dª María Eugenia Beltrán Gutiérrez y dirigida por el Letrado D. J. Eduardo Herrera Sicilia, versando sobre impugnación del acuerdo aprobatorio del presupuesto para el año 2000. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia de fecha 29 de enero de 2003, cuya parte dispositiva dice lo siguiente: "FALLO: Estimar el recurso contencioso administrativo número 159/00 y anular por ser contrario a derecho los Presupuestos Generales del Ayuntamiento de la Villa de Breña Baja en cuanto prevén un aumento de los gastos de personal superior al 2% respecto el ejercicio anterior. Sin costas".
Contra dicha sentencia interpone recurso de casación el Procurador DON JAVIER DOMÍNGUEZ LOPEZ, en nombre y representación del Ilustre Ayuntamiento de BREÑA BAJA (Tenerife). En síntesis la recurrente, en su escrito de formalización, alega como primer motivo, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del número 1 del artículo 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver la cuestión objeto del debate, por infracción del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba y la doctrina legal que desarrolla dicho precepto.
Como segundo motivo, al amparo de lo dispuesto en el mismo precepto procesal se mantiene que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 9.3 de la Constitución, en relación con el artículo 24.1 de la misma, por manifiesta arbitrariedad en la valoración de la prueba.
Finalmente, como motivo tercero, y al amparo del mismo precepto procesal, se sostiene que la sentencia ha infringido los artículos 62, 63, 64, 65 y 67 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
Por escrito de la Abogacía del Estado de 6 de febrero de 2006, se formaliza la oposición al presente recurso, solicitando la desestimación del mismo por los mismos argumentos de la sentencia impugnada.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 6 de febrero de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
Los motivos uno y dos denuncian la vulneración por la sentencia de las reglas que regulan la carga de la prueba, si bien el segundo viene referido a las de rango constitucional, por lo que procede un estudio conjunto de los mismos.
La tesis que la sentencia también mantiene de que para determinar si se han vulnerado o no los límites establecidos para los presupuestos de las Administraciones Publicas por las leyes presupuestarias ha de hacerse atendiendo a criterios de homogeneidad, ha sido sustentada por esta Sala en sentencias como la de 19 de octubre de 2005, donde se dice lo siguiente:
"PRIMERO.-"(...) Esta Sala ha analizado el alcance del artículo 18, apartado dos, de la ley 65/1997 en la sentencia de 15 de septiembre del presente año en la que se dice en su fundamento jurídico primero que para el correcto entendimiento de la cuestión suscitada es preciso traer el tenor literal del precepto citado que dispone : "Dos. Con efectos de 1 de enero 1998, las retribuciones integras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2,1 por 100 con respecto a las del año 1997, en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al mismo. Tres. Lo dispuesto en el apartado anterior debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública".
Igualmente se dice en esta sentencia que es evidente que no nos encontramos ante un límite infranqueable, y la propia norma transcrita establece excepciones. En primer lugar, cuando dispone que el incremento ha de medirse en términos de homogeneidad para los dos periodos de comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como antigüedad en el mismo. Si la Ley hubiera querido establecer un aumento del gasto de personal máximo del 2.1 % no habría hablado de estos términos de homogeneidad, y ello se deduce además del argumento "ab absurdum" que alega la recurrente, pues la antigüedad de quienes por ejemplo cumplen trienios conllevaría, o bien el incumplimiento de su pago efectivo, o una disminución de las retribuciones de quienes no lo cumplen. Por eso la norma ha de interpretarse en el sentido de que si cambian las condiciones de antigüedad, este concepto no puede computarse dentro del límite de incremento del gasto de personal del 2.1% citado, o lo que es lo mismo, ha de entenderse que de dicho límite debe excluirse el aumento derivado de la antigüedad del personal.
En el fundamento jurídico segundo se analiza si puede o no superarse el límite del 2.1%, como consecuencia de un aumento de plantilla, y se afirma que la solución ha de ser afirmativa, pues como sostiene la recurrente la referencia a la homogeneidad de efectivos así parece indicarlo, pero es que además se podría producir el caso absurdo de que disminuyendo la plantilla se pudiera aumentar la retribución del personal más allá del límite establecido. Otra cosa es que la norma permita el aumento de plantilla y entendemos que en el ámbito de la Administración Local si lo permite, pues la prohibición de contratar personal temporal o interino durante 1998, que dispone el artículo 19.tres viene referida al apartado dos del precepto, en relación con determinados sectores de la Administración del Estado. El apartado Primero del artículo 19 de la ley citada si establece un límite al disponer que durante 1998, las convocatorias de plazas para ingreso de nuevo personal del sector público delimitado en el Art. 17.uno de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, se concentrarán en los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren absolutamente prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales, y que en todo caso, el número de plazas de nuevo ingreso deberá ser inferior al 25 por 100 de la tasa de reposición de efectivos. Y a tenor de lo dispuesto en el apartado quinto de este artículo, el apartado primero del mismo tiene carácter básico y se dicta al amparo de los Art. 149.1.13ª y 156.1 de la Constitución, y dispone igualmente que las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas y los Presupuestos de las Corporaciones Locales correspondientes al ejercicio de 1998 recogerán expresamente los criterios señalados en el presente artículo.
Sostiene finalmente dicha sentencia que del contenido del apartado tres del artículo 19 de la Ley de Presupuestos para 1998 antes citada, se deduce que es posible la elevación de dicho límite del 2.1 % como consecuencia de "las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los Art. 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública". Pero ese carácter excepcional y singular hará recaer en la Administración la acreditación de dichas necesidades de adecuación retributiva.
La sentencia de esta Sección y Sala de 22 de septiembre de 2005 considera que quien debe probar que en condiciones de homogeneidad existe un aumento de gasto de personal superior al 2.1 % es el Abogado del Estado, puesto que el límite se establece con estas condiciones, y efectivamente, la aplicación de lo dispuesto ahora en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil hace que sea el impugnante de los Presupuestos el que haya de probar dicho exceso, no con una mera referencia a la diferencia cuantitativa entre el presupuesto anterior y el impugnado, sino en condiciones de homogeneidad, para lo que, no sólo goza del privilegio de información previsto en los artículos 56 y siguientes de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, sino de la posibilidad de requerir más información, y por supuesto de solicitar cuanta prueba fuere oportuna durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo. Pero se dice también en esta sentencia que corresponde a la Administración demandada probar las circunstancias excepcionales que justifiquen un aumento por encima del límite establecido legalmente, no bastando con la mera especulación de que caben dentro del capítulo de gastos de personal partidas que no tienen la naturaleza de retribuciones, y en concreto las excepciones a que se refiere el apartado tres del artículo 18 de la Ley 65/1997 ".
Pues bien, la sentencia sostiene en su fundamento jurídico segundo que:
"SEGUNDO.- El artículo 145 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales establece que las entidades locales elaboraran y aprobaran anualmente un Presupuesto General y lo mismo, en esencia, se recoge en el artículo 112 de la Ley 7/1985 de 2 de abril reguladora de las Bases de Régimen Local.
Ahora bien, el art. 93 de la citada Ley 7/1985 y el art. 154 del R. Dto. Legislativo 781/1986 de 18 de abril posibilitan que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado fijen, para cada año, los limites al incremento de las retribuciones del personal de las Corporaciones Locales.
Dicha limitación tiene su cobertura en lo dispuesto en el artículo 149.1.13 y en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española y ha sido respaldado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 96/90
En virtud de todo ello la Ley 54/1999 de 29 de diciembre, que aprueba los Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, prevé en su artículo 20 que las retribuciones integras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 % con respecto a las del año 1999, salvo determinados supuestos que resulten imprescindibles de manera singular y excepcional.
El Presupuesto de la Corporación demandada presenta un incremento en relación al año 1999 de 38.295.380, superior al 2% establecido en la Ley 54/1999 de manera que deberá de examinarse en el presente recurso si este exceso entra dentro de esas situaciones que recoge el citado artículo 20.
En primer lugar, debe de señalarse que, si bien es verdad que corresponde a la Delegación del Gobierno, como parte demandante, la carga de la prueba de que los Presupuestos impugnados rebasan, en lo que a gastos de personal se refiere, los limites cuantitativos fijados en las correspondientes leyes de presupuestos, también lo es, que ello precisa de la colaboración de la propia Administración demandada, ya que es ella quien puede aportar los datos necesarios para saber donde se ubica el incremento constatado en los gastos de personal y poder así conocer si se ha infringido la Ley 54/99 o no.
En este sentido debe de decirse que por parte de la Administración demandada no se ha acreditado que el incremento de gastos esté amparado por la ley y ello por las siguientes razones.
En primer lugar y examinado el expediente administrativo es de ver, en el folio 135, que se solicitó al Ayuntamiento demandado por parte de la Delegación del Gobierno que justificase el aumento de los gastos de personal y aportase determinada documentación.
Sin embargo, dicha solicitud no fue atendida pues se remitió por el Alcalde un informe (folios 138 y 139) donde se contenían unas alegaciones que coincidían con lo expresado en la Memoria de los Presupuestos de la Corporación.
En segundo lugar, en esta vía jurisdiccional ha acontecido lo mismo y así se vuelve a alegar en la contestación a la demanda lo que ya se alegase en vía administrativa en el citado informe obrante a los folios 138 y 139 del expediente administrativo, esto es, que las retribuciones del personal se han incrementado en un 2% y que se ha aumentado el número de Altos Cargos así como que se han creado nuevas plazas.
Pero, sin embargo, se trata de alegaciones genéricas, que no van a acompañadas de ninguna prueba, y así, se ignora en qué cuantía tales razones influyen en el incremento de gastos de personal constatado, que es lo que se debate, así como la realidad de ello.
Las manifestaciones contenidas en la Memoria que acompaña al Presupuesto no pueden entenderse acreditadas por las manifestaciones de la propia Corporación, máxime cuando no van acompañadas de ninguna certificación de la Intervención.
La falta de estos elementos probatorios debe de perjudicar a la Administración demandada por las razones ya expuestas y en consecuencia afirmar que el aumento en los gastos de personal no esta amparado en la Ley 54/1999, debiendo, además, de ser especialmente exigente en este punto, puesto que como se ve, la citada Ley de Presupuestos, en la materia que es de su competencia, contiene un mandato general, cual es, que las retribuciones no pueden superar el 2%, de manera que todo aumento que lo rebase deberá de estar suficientemente justificado.
Debe, además, de significarse que no se esta alegando por la Delegación del Gobierno la infracción por la Corporación demandada de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 54/1999 de 29 de diciembre, como parece entender el Ayuntamiento y por lo tanto sus alegaciones sobre este punto carecen de interés y no sirven para enervar lo anteriormente razonado".
Estos razonamientos de la sentencia recurrida son compatibles con la tesis que viene manteniendo esta Sala en cuanto a la carga de la prueba en este tipo de recursos, y por otra parte la valoración de la prueba realizada por la Sala en la sentencia recurrida no puede ser revisada ahora en casación, según reiterada jurisprudencia de esta Sala. En efecto, se dice en la sentencia de esta Sala de 19 de octubre de 2005 en su fundamento jurídico tercero, que: "Admitiendo, de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal que por esta Sala no se puede rectificar la prueba del órgano que dictó la sentencia recurrida, y que, con ciertos matices la doctrina mantenida por la Sentencia recurrida coincide, en cuanto a la carga de la prueba, con lo dicho por esta Sala, según las sentencias antes transcritas, es lo cierto sin embargo que el Abogado del Estado solicitó la ampliación del expediente administrativo, al entenderlo incompleto, al amparo del artículo 70 de la ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, para que se aportara la documentación justificativa del presupuesto de 1996 y, en concreto el estado de cuentas del grupo 0 (control presupuestario de los gastos de personal de 1996) y extracto de las cuentas del subgrupo 61 del ejercicio de 1996, limitándose la demandada a remitir una hojas impresas en ordenador, sin que pueda saberse si las mismas formaban parte o no del presupuesto del año 1996, por lo que el Abogado del Estado solicitó nuevamente ampliación del expediente administrativo, reiterada hasta en tres ocasiones, sin que fuera atendida debidamente. En consecuencia, sin valorar la prueba ya valorada por la instancia, el objeto del recurso se centra exclusivamente en determinar a quien corresponde la carga de la misma, y es evidente que, demostrado por el Abogado del Estado que en el presupuesto de 1997, respecto del año 1996, existe un aumento de retribuciones en relación con los altos cargos, personal fijo y de las cuotas, prestaciones y gastos sociales, y habiendo desplegado una diligencia suficiente en las actuaciones judiciales en relación con la prueba comparativa en situación de homogeneidad que le compete, desatendida por la Administración demandada, no puede imponérsele la carga de la prueba, que se traslada ahora a quien efectivamente podría probarla, el Ayuntamiento recurrido. En otras palabras, la inactividad del Ayuntamiento ante el requerimiento de impugnación solicitado por la otra parte para demostrar aquello que afirma no puede beneficiarle".
La aplicación de esta doctrina al caso enjuiciado hace que deban desestimarse los dos primeros motivos de casación, pues una cosa es que sea la Administración la que tiene la carga de la prueba de que las condiciones de comparación lo son en condiciones de igualdad, y otra que, ante la resistencia a facilitar la información, que sólo el Ayuntamiento posee, no se invierta la carga de la prueba, pues no puede éste, evitar la fiscalización de su actividad, simplemente mediante la negativa a dar información a quien está obligado legalmente.
En cuanto al tercer motivo de casación procede igualmente su desestimación pues basta leer el fallo de la sentencia recurrida antes transcrito para comprender que el recurso se estima sólo anulando los Presupuestos Generales del Ayuntamiento de la Villa de BREÑA BAJA "en cuanto prevén un aumento de los gastos de personal superior al 2% respecto del ejercicio anterior". Ni se declara la nulidad de los Presupuestos, sino su anulación, ni ésta afecta a la totalidad de los mismos. En consecuencia no se vulneran los artículos 65 a 65 y 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
No procede en consecuencia, dar lugar al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, fijándose en 1500 euros la cantidad máxima a satisfacer en concepto de honorarios de Abogado de la recurrente, en virtud de la habilitación que a esta Sala se otorga en el citado precepto procesal.
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- No ha lugar al recurso de casación número 2189/2003, interpuesto por el procurador DON JAVIER DOMÍNGUEZ LOPEZ, en nombre y representación del Ilustre Ayuntamiento de BREÑA BAJA (Tenerife), contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de fecha 29 de enero de 2003, en el recurso contencioso-administrativo número 159/2000, interpuesto por la Delegación del Gobierno en Canarias, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, habiéndose personado como Administración demandada, el Iltre. Ayuntamiento de Breña Baja, representado por la Procuradora Dª. María Eugenia Beltrán Gutiérrez y dirigida por el Letrado D. J. Eduardo Herrera Sicilia, versando sobre impugnación del acuerdo aprobatorio del presupuesto para el año 2000.
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- Ha lugar a la condena en costas de la parte actora hasta la suma máxima, en concepto de honorarios de Abogado, de 1500 euros.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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STSJ Galicia 3465/2011, 12 de Julio de 2011
...y 179.2 LPL en relación con la doctrina de TCo S. 20/10/08 ; 16/2006 de 19 de enero, y la nº 140/99 de 22 de julio99 y STS 29/5/09, 26/2/08, 18/2/08 entre otras; en segundo lugar infracción por errónea interpretación del art. 15.1.a) ET e inaplicación del art. 51.1 ET y doctrina que invoca,......