La graduación ad hoc de las infracciones. Motivos para la discusión
| Autor | Miguel Casino Rubio |
| Cargo | Universidad Carlos III de Madrid (España) |
| Páginas | 53-70 |
ARTÍCULOS 53
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La graduación ad hoc de las infracciones. Motivos para la
discusión
Ad hoc graduation of offences. reasons for discussion
Miguel Casino Rubio
Universidad Carlos III de Madrid (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7071-4090
miguel.casino@uc3m.es
NOTA BIOGRÁFICA
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid. Ex Letrado del Tribunal Cons-
titucional. Entre sus líneas de investigaciones figura precisamente el Derecho administrativos sanciona-
dor, al que ha dedicado varios trabajos. Últimamente, “La ejecutividad de las sanciones administrativas y el
pistolero anda suelto”, Anuario de Derecho Administrativo Sancionador, Civitas-Thomson Aranzadi, 2021;
y El concepto constitucional de sanción administrativa, CEPC, Madrid, 2.ª ed., 2021 (en prensa).
RESUMEN
Habitualmente las leyes administrativas cuando tipifican infracciones se encargan también de clasificarlas
en función de su gravedad. Pero no siempre es así. No son pocas, de hecho, las leyes que confían esa
operación de clasificación al desarrollo reglamentario o, como es más común que suceda, a la propia
Administración sancionadora. Este artículo analiza esta forma de tipificación de las infracciones y alerta
sobre las principales debilidades de la tesis hoy dominante que niega su constitucionalidad.
PALABRAS CLAVE
Graduación ad hoc de las infracciones; mandato de taxatividad; margen de apreciación; consecuencias
sancionadoras.
ABSTRACT
Administrative laws when describing violations are usually also handled by classifying them according
to their severity. But it´s not always like that. There are few, in fact, laws entrusting such a classification
operation to regulatory development or, more commonly, to the sanctioning ordinating administration itself.
This article discusses this form of criminality of infringements and warns about the main weaknesses of the
now dominant thesis that denies its constitutionality.
KEYWORDS
Ad hoc classification of administrative offences; mandate of taxativity; discretion; sanctioning consequences.
SUMARIO
I. PLANTEAMIENTO. II. LA OPINIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. EN ESPECIAL, LA DOCTRINA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: 1. LA CLASIFICACIÓN POR VÍA REGLAMENTARIA. 2. LA GRADUA-
CIÓN POR LA PROPIA ADMINISTRACIÓN SANCIONADORA. III. OBSERVACIONES CRÍTICAS A LA
REALA, número 16, octubre de 2021
Sección: ARTÍCULOS
Recibido: 17-05-2021
Aceptado: 09-09-2021
Publicado: 15-10-2021
DOI: https://doi.org/10.24965/reala.i16.10947
Páginas: 53-70
ARTÍCULOS 54
Miguel Casino Rubio
La graduación ad hoc de las infracciones. Motivos para la discusión
REALA. Nueva Época – N.o 16, octubre 2021 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.i16.10947 – [Págs. 53-70]
PROHIBICIÓN DE LA CLASIFICACIÓN AD HOC DE LAS INFRACCIONES: 1. UNA DECLARACIÓN
CONSTITUCIONAL SUMARIA Y SIN APENAS EXPLICACIÓN. 2. LA DISTINTA VARA DE MEDIR LA
GRADUACIÓN DE LAS INFRACCIONES Y DE LAS SANCIONES. 3. NO HAY RAZONES PARA LA
DISTINCIÓN Y LA ESENCIALIDAD DE LA SANCIÓN. 4. EL TAMAÑO DE LA HORQUILLA SANCIONA-
DORA Y SUS CONSECUENCIAS. 5. LOS CRITERIOS LEGALES, EL MARGEN ADMINISTRATIVO DE
APRECIACIÓN Y LA INSEGURIDAD. 6. UNA VUELTA FINAL POR LAS LEYES SANCIONADORAS Y
UNA PREGUNTA SOBRE SU FUTURO. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
I. PLANTEAMIENTO
Las leyes administrativas, cuando tipifican infracciones, lo hacen comúnmente clasificándolas en algu-
na de las categorías de leves, graves o muy graves que hoy ordena el art. 27.1 de la Ley 40/2105, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) 1. Pero no siempre es así. De hecho, no faltan los
ejemplos de leyes que, después de tipificar las correspondientes infracciones, no las clasifican sin embargo
en ninguna de esas categorías, remitiendo esa operación a un momento posterior. Esta remisión se expresa
en esas mismas leyes siguiendo fórmulas distintas.
Hay, en primer lugar, leyes que confían esa operación de clasificación de las infracciones al desarrollo
reglamentario. En lo que he podido comprobar, es el caso singularmente del Texto Refundido de la Ley de
Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante TRLA). La ley, después de
tipificar en su art. 116.3 las conductas infractoras, establece en el siguiente art. 117.1 que:
«Las citadas infracciones se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, gra-
ves, o muy graves, atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio pú-
blico hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes
y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido,
así como al deterioro producido en la calidad del recurso […]».
La misma fórmula, redactada en forma prácticamente idéntica, utilizaba el art. 70.1 de la Ley autonó-
mica 10/1987, de 5 de mayo, de Aguas de Canarias, y renueva hoy el art. 125.1 de la vigente Ley cana-
ria 12/1996, de 26 de julio, de Aguas, al establecer que:
«El gobierno procederá a calificar las infracciones en leves, menos graves, graves, o muy
graves, atendiendo a su repercusión en el régimen y aprovechamiento del dominio público
hidráulico, a su trascendencia respecto a la seguridad de las personas y bienes y a las circuns-
tancias, grado de malicia, participación y beneficio obtenido por el responsable, así como al
deterioro producido en la calidad del recurso».
Y las hay también, en segundo lugar y en mayor número, que descargan esa operación de clasificación
simplemente en un momento posterior y, en particular, en la decisión del propio órgano sancionador con
ocasión de cada procedimiento sancionador.
Según mis cuentas, la Ley, ya derogada, 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores
(ET 1980), fue una de las primeras en hacerlo, aunque lo hiciera entonces refiriéndose en rigor a las san-
ciones. Su artículo 57, sobre infracciones laborales de los empresarios, establecía en su primer apartado
que «son infracciones laborales de los empresarios las acciones u omisiones contrarias a las disposiciones
legales en materia de trabajo», para precisar a renglón seguido en el siguiente apartado 2 que:
«Las sanciones se graduarán en atención a la gravedad de la infracción, malicia o falsedad
del empresario, número de trabajadores afectados, cifra de negocios de la empresa y reinci-
dencia».
1 Aunque como se ha notado en el texto, la indicada es ciertamente la regla que sienta hoy la LRJSP y es también la que ma-
yoritariamente sigue el legislador sectorial, conviene advertir que la clasificación de las infracciones según su gravedad en alguna de
las citadas categorías no es ninguna exigencia constitucional y que, por tanto, son perfectamente legítimas las tipificaciones que no se
ajustan a la citada clasificación tripartita, bien porque siguen otra clasificación tripartita distinta (por ejemplo, art. 48 de la Ley de Caza
de 1970), bien porque establecen una cuatripartita (leves, menos graves, graves y muy graves, según prueban varios de los ejemplos
que luego se anotarán en el texto) o, incluso, porque no fijan ninguna (como es el caso del art. 76 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de
Patrimonio Histórico Español). Esta última es, por cierto, la solución que siguen otros ordenamientos comparados y señaladamente el
alemán según testimonia Valencia (2000, p. 134).
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