STS, 26 de Marzo de 2007

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia con fecha 27 de enero de 2003 en el recurso contencioso-administrativo nº 1659/2001, seguido por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona. En la parte dispositiva de dicha sentencia se acuerda:

....DESESTIMAR el recurso interpuesto por la Procurador Dª Mariana Collado González, en nombre y representación de la Asociación de Vecinos Llaranes-El Pozón, contra la actuación de los operarios municipales que el día 3 de mayo de 2001 procedieron a cambiar las cerraduras del Centro Cultural y Social Bustiello, sito en el C/ Álamo N° 2 de Avilés, habiendo sido parte el Ministerio Fiscal y la Corporación demandada, representada por el Procurador D. Luis de Miguel Bueres Fernández, por entender que no se vulneran los derechos fundamentales de la persona invocados, sin hacer expresa condena en costas.

D. Carlos Jesús, en su calidad de Presidente de la Asociación de Vecinos LlaranesEl Pozón, preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 26 de marzo de 2003 en el que, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se aducen cuatro motivos de casación que responden al siguiente enunciado:

1. Infracción por inaplicación de los artículos 79.2 del Real Decreto Legislativo 781/86 y 109.2 al 111 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y 18 de la Constitución Española.

2. Infracción del artículo 18, apartados 3 y 4, de la Constitución .

3. Infracción de los artículos 58, 84.1, 89 y 93 de la Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999 .

4. Infracción por inaplicación del artículo 22 de la Constitución .

El escrito termina solicitando que se case la sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar en la que se acuerde reponer a la demandante en los derechos al uso de su domicilio y de asociación, de los que fue despojada, así como a la devolución de su mobiliario y enseres, condenando al Ayuntamiento de Avilés al pago de las costas causadas.

La Sección Primera de esta Sala acordó someter a la consideración de las partes la posible concurrencia de diversas causas de inadmisibilidad del recurso, pero, después de que las partes personadas y el Ministerio Fiscal presentasen sus escritos, se dictó auto con fecha 10 de marzo de 2005 en el que se acuerda admitir a trámite el recurso de casación y remitir las actuaciones a esta Sección Séptima.

El Ayuntamiento de Avilés se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 28 de junio de 2005 en el que formula diversas alegaciones en contra de lo argumentado en cada uno de los motivos de casación y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.

El Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 5 de junio de 2005 en el que también postula la desestimación del recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 21 de marzo del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interpone D. Carlos Jesús, en su condición de Presidente de la Asociación de Vecinos Llaranes-El Pozón, contra la sentencia de 27 de enero de 2003 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias que desestimó el recurso dirigido por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (recurso nº 1659/2001) contra la actuación de los operarios municipales que el día 3 de mayo de 2001 procedieron a cambiar las cerraduras del Centro Cultural y Social Bustiello, sito en el C/ Álamo N ° 2 de Avilés.

La sentencia recurrida delimita el objeto de la controversia planteada en el proceso de instancia señalando que "... constituye el objeto de este proceso, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, el descerrajamiento y cambio de cerraduras de la puerta de acceso y del resto de las dependencias efectuado por operarios del Ayuntamiento de Avilés en el local que constituía el domicilio de la entidad recurrente, Asociación de Vecinos Llaranes-El Pozón, actuación, por vías de hecho, que entiende vulnera los Derecho Fundamentales recogidos en los artículos

18.2 y 22.1 y 2 de la Constitución Española" (fundamento jurídico primero ). Partiendo de ese enunciado, y de una breve reseña de las alegaciones del demandante, la Sala de instancia expone la secuencia de los hechos que considera relevantes para determinar la forma en que se produjo la actuación del Ayuntamiento de Avilés y el conocimiento que tuvo la Asociación recurrente de esa actuación municipal (fundamento segundo).

En su fundamento jurídico tercero la sentencia ahora recurrida explica que "...de los derechos fundamentales que se dicen vulnerados, el que ofrece mayor consideración es el relativo a la inviolabilidad del domicilio, pues los demás derechos invocados, el derecho a la intimidad, al secreto de las comunicaciones e incluso el ejercicio del derecho de asociación, de verse afectados lo serían en tanto la actuación de los operarios municipales suponga un ataque a la inviolabilidad del domicilio, toda vez que con independencia de aquél no resulta ninguna vulneración del derecho a la intimidad personal, ni de las comunicaciones, ni del libre ejercicio del derecho de asociación". Luego la sentencia expone unas nociones sobre lo que se entiende por vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio recogido en el artículo 18.2 de la Constitución (fundamento cuarto ), para, finalmente, trasladar esa doctrina al caso examinado. Y esto último lo hace en los siguientes términos:

(...) QUINTO: Aplicada la anterior doctrina al caso que examinamos tenemos que decir que la Asociación recurrente tenía pleno conocimiento de que el local, del que no era titular, debía de compartirlo con otras asociaciones, y que a pesar de los requerimientos que se le hicieron por las propias Asociaciones y por el Ayuntamiento a que facilitasen las llaves y el acceso a los locales a las demás asociaciones, nada hicieron hasta que por operarios del Ayuntamiento procedieron a cambiar las cerraduras, momento en que una vocal de la Asociación recurrente les ofreció las llaves para que pudieran acceder al mismo, de cuanto resulta además del supuesto consentimiento prestado con el ofrecimiento de las llaves de acceso que la Asociación recurrente no gozaba de privacidad exclusiva en la utilización del local para invocar en todo él la inviolabilidad del domicilio, de la que no se vio privada pues no se le impidió el acceso a aquellas dependencias que le fueron adjudicadas pues una vez levantado los cierres por el Ayuntamiento, éste no procedió a ocuparlos y a sustituir a la entidad recurrente en su disfrute, sino a adjudicarlos a aquellas entidades que había autorizado, facilitándoles el acceso a dicho local, de tal forma que nada impedía a la Asociación demandante continuar desarrollando en ellas su actividad, con la privacidad necesaria para sus fines, así como su función asociativa, razones que nos conducen a la desestimación del recurso interpuesto. Otra cosa sería la discusión del derecho a uso en exclusividad del local cedido o incluso del resarcimiento de los gastos que por obras o cambio de material hubiese hecho en el mismo, pues se trata de cuestiones que no pueden suscitarse en este procedimiento especial, sino de legalidad ordinaria....

En el primer motivo de casación se alega la infracción por inaplicación de los artículos

79.2 del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local, de los artículos 109.2 al 111 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y del artículo 18 de la Constitución Española .

Aparte de lo que más adelante expondremos a propósito de la alegada vulneración del artículo 18 de la Constitución, lo que la Asociación recurrente aduce en este primer motivo de casación es que la sentencia recurrida no explica por qué dejó de reconocerse su derecho de uso exclusivo de los locales cedidos por el Ayuntamiento; y añade que se han infringido los artículos 79.2 del texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local y 109.2 y 111.2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales

, en los que se contempla la cesión gratuita de un bien patrimonial del Ayuntamiento a favor de entidades sin ánimo de lucro por un período de treinta años si se mantiene el destino para el que fue cedido el bien. En definitiva, en el desarrollo de este primer motivo de casación la Asociación recurrente sostiene que la decisión municipal en cuya virtud parte de los locales que venía usando a título de cesión gratuita pasaban a ser cedidos a otras dos entidades -la Asociación Deportiva Avilés y el Club Recreativo de la Tercera Edad "El Álamo"- es contraria a su derecho preexistente de uso y no fue adoptada por el órgano competente del Ayuntamiento.

Pues bien, la cuestión relativa a si aquella decisión municipal fue adoptada o no por órgano competente -se produjo por resolución de la Concejalía de Educación y Cultura de 8 de marzo de 2001 y la recurrente aduce que la competencia corresponde al Pleno del Ayuntamiento- es una cuestión de legalidad ordinaria cuyo enjuiciamiento no procede en el proceso especial de protección de derechos fundamentales. Y lo mismo sucede con la alegada vulneración del derecho de uso previamente concedido a la recurrente, pues no tiene cabida en este proceso especial el análisis de la alegada infracción de los preceptos que se citan del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local y del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

Como hemos señalado en reciente sentencia de 12 de marzo de 2007 (casación 340/03 ), es cierto que la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, manifiesta el propósito de superar la rígida distinción entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales, y ello "...por entender que la protección del derecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos". Y es que, en efecto, las cuestiones de legalidad ordinaria se encuentran en ocasiones de tal modo entrelazadas con el ámbito propio de los derechos fundamentales que el examen de aquéllas resulta ineludible en el procedimiento especial tendente a la protección de éstos. Sin embargo, cuando no existe tal implicación de las cuestiones de legalidad ordinaria su examen en el proceso especial de protección de los derechos fundamentales resulta no solo innecesario sino también improcedente. Y esto es lo que sucede en el caso que nos ocupa, donde, a reserva lo que seguidamente expondremos al examinar la alegada infracción del artículo 18 de la Constitución, para determinar si ha habido o no la vulneración de los derechos fundamentales que invoca la recurrente no es necesario ni procedente examinar cuestiones de legalidad ordinaria relacionadas con la alegada disconformidad a derecho -por razón de competencia del órgano y del contenido de la decisión- de la resolución municipal por la que se cede el uso de determinadas dependencias a otras entidades.

Ya hemos visto que en el primer motivo de casación la recurrente alega genéricamente la infracción del artículo 18 de la Constitución ; y luego en el segundo motivo se alega la infracción los apartados 3 y 4 del ese precepto constitucional.

Aquella alusión contenida en el motivo primero, aunque no especifica ningún apartado concreto del artículo 18, debe entenderse referida al artículo 18.2 del texto constitucional, donde se reconoce el derecho a la inviolabilidad del domicilio. Y, a este derecho fundamental se refiere también buena parte del desarrollo del segundo motivo, por más que su enunciado aluda a los apartados 3 y 4 del artículo.

Pues bien, entrando a examinar la alegada vulneración de ese derecho fundamental, consideramos innecesario detenernos a explicar que el local de la C/ Álamo nº 2 en el que la Asociación recurrente venía desarrollando sus actividades encaja en el concepto de domicilio cuya inviolabilidad ampara el artículo 18.2 del texto constitucional, pues sobre este aspecto no ha existido en realidad controversia en este recurso de casación. Así, la Sala de instancia no considera relevante el dato de si la Asociación recurrente tenía o no en dicho local su domicilio social, aspecto sobre el que las partes había debatido en el proceso de instancia, sin que la sentencia se pronuncie, y sobre el que no se ha entablado ya debate en este recurso de casación. Pero lo que nos interesa destacar es que la sentencia recurrida no cuestiona que el local mereciese la consideración de domicilio a los efectos que estamos examinando.

Más bien al contrario, la Sala de instancia explica acertadamente el alcance de la protección constitucional del domicilio señalando que "se entiende por domicilio el espacio físico cerrado en el que se desarrolla el ámbito de privacidad de las personas, con independencia de que tenga carácter habitual, permanente o estable, o, transitorio, temporal o accidental, por cuanto que no excluyen que se desarrolle vida privada en exclusividad, es decir, con ánimo de eliminar el conocimiento a terceros". Queda también claramente indicado en la sentencia que de este derecho a la inviolabilidad del domicilio "gozan tanto las personas físicas como las jurídicas y asociaciones si bien con las singularidades propias de unas y otras en cuanto a la privacidad de sus relaciones". Y, en fin, se dibuja la protección constitucional del domicilio como "la inviolabilidad del mismo en garantía de que dicho ámbito especial de privacidad elegido por una persona resulte exento o inmune a cualquier tipo de invasión o agresión exterior por parte de otras personas o autoridades públicas, incluidas las que pueden realizarse sin penetración física en el mismo, salvo las efectuadas con consentimiento de su titular o resolución judicial o en los casos de flagrante delito o situación de necesidad".

Partiendo la Sala de instancia de esos postulados, a los que no cabe formular ninguna objeción, la sentencia recurrida contiene diversas consideraciones fácticas y jurídicas sobre las que sí resulta procedente que hagamos algunas precisiones. Veamos:

· La sentencia recurrida considera acreditado "...que la Asociación recurrente tenía pleno conocimiento de que el local, del que no era titular, debía de compartirlo con otras asociaciones". Y aunque la Sala de instancia no explica la base probatoria en la que sustenta esta afirmación, y en el expediente administrativo no consta la notificación de la resolución del Concejal de Educación y Cultura de 8 de marzo de 2001, lo cierto es que la Asociación recurrente no ha negado de forma explícita que tuviese conocimiento de aquella decisión municipal.

· También se afirma en la sentencia que los representantes de la Asociación recurrente conocieron y desatendieron los requerimientos que se le hicieron para que facilitasen las llaves y el acceso a los locales a las demás asociaciones; y tampoco este dato ha sido expresamente negado por la Asociación recurrente. Más bien al contrario, parece que la recurrente admite haber conocido tales requerimientos, pues frente a la alusión que hace la sentencia recurrida al ofrecimiento de las llaves del local en el momento a realizarse el descerrajamiento -aspecto al que seguidamente nos referiremos- en el recurso de casación se afirma que está "...suficientemente probado que la Asociación de vecinos recurrente había manifestado su negativa a entregar las llaves de los locales al Concejal de Cultura por considerar que tenía título suficiente para el uso de los mismos (además de conocer que era una cuestión personal del Concejal)". Y si la Asociación había manifestado su "negativa" es, sin duda, porque había mediado algún requerimiento.

· En fin, la sentencia reconoce de manera expresa que la actuación policial del cambio de cerraduras se produjo "... sin que se hubiera notificado ninguna resolución que ordenara la entrada de funcionarios municipales en el referido local, ni el cambio de cerraduras, a lo que se oponían el Presidente y un directivo de la Asociación de Vecinos".

· Como contrapeso a este reconocimiento de que no se había notificado ninguna resolución que respaldase la entrada en el local y el cambio de las cerraduras, la sentencia recurrida señala que "....la Vocal de la mujer de la Asociación, que tenía las llaves del edificio, al comprobar que los funcionarios municipales y el Presidente del Club Recreativo de la Tercera Edad El Álamo accedían al recinto, saltando el muro de cierre, les ofreció las llaves para que accedieran si lo estimaban necesario, rechazando la oferta" (fundamento segundo, último párrafo, de la sentencia recurrida).

· De todas formas, según queda de manifiesto en el fundamento quinto que antes quedó transcrito, si la sentencia recurrida concluye que no se ha vulnerado el derecho a la inviolabilidad del domicilio no es porque otorgue relevancia al "supuesto consentimiento" -así lo califica la propia sentencia- prestado con ese ofrecimiento de las llaves, sino porque la Sala de instancia considera "...que la Asociación recurrente no gozaba de privacidad exclusiva en la utilización del local para invocar en todo él la inviolabilidad del domicilio". Esta última es la verdadera ratio decidendi.

Vemos así que, aun considerando acreditado, como se hace en la sentencia recurrida, que la Asociación recurrente conocía la decisión municipal de permitir que otras entidades utilizasen los locales del Centro Cultural y Social Bustiello sito en la C/ del Álamo, y que la recurrente había desatendido los requerimientos que se le hicieron para que permitiese a esas otras entidades su utilización, lo cierto es que la actuación de los efectivos municipales, rompiendo las cerraduras existentes e instalando unas nuevas, se produjo sin que previamente se hubiese notificado a la Asociación de Vecinos Llaranes-El Pozón ninguna resolución que ordenara la entrada de funcionarios municipales en el referido local. En realidad, no hay constancia de qué autoridad municipal emitió esa orden de entrada, y ni siquiera la hay de que tal decisión revistiese la forma de una resolución expresa.

Así las cosas, no habiendo mediado autorización judicial y tampoco consentimiento de los representantes de la Asociación -pues no puede considerarse como tal el ofrecimiento de las llaves que hizo, forzada por las circunstancias, una Vocal de la Asociación ante la evidencia de que se iba a proceder a la rotura de las cerraduras- es obligado concluir que la actuación municipal se produjo con vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio reconocido en el artículo 18.2 de la Constitución . Y, en directa relación con ello, debemos concluir que el Ayuntamiento de Avilés actuó en este caso infringiendo el artículo 93 de la Ley 30/1992 -cuya vulneración se aduce, junto a la de otros preceptos de la ley de procedimiento, en el tercer motivo de casación- pues ese precepto legal determina que la Administración no debe llevar a cabo actuaciones materiales de ejecución sin que previamente se haya dictado y notificado al interesado la resolución que autorice esa actuación administrativa.

Y a esa consideración de que se ha vulnerado el mencionado derecho fundamental no cabe oponer el argumento de que el Ayuntamiento de Avilés actuó de tal modo por considerar que la Asociación de Vecinos no gozaba de derecho exclusivo a la utilización del local, pues aunque así fuese -y, como ya hemos señalado, esta es una cuestión de legalidad ordinaria que no cabe dilucidar en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales- es notorio que la Asociación recurrente venía siendo desde hace años, y con la aquiescencia del Ayuntamiento, el único usuario de los locales y que éstos constituían, por tanto, un ámbito de privacidad cuya inviolabilidad queda amparada por el artículo 18.2 de la Constitución .

Constatada así la vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio, no cabe estimar, en cambio, el alegato relativo a la infracción de los apartados 3 y 4 del artículo 18 del texto constitucional .

Ya hemos mencionado que aunque el enunciado del segundo motivo de casación se refiere a esos dos apartados del precepto constitucional, lo cierto es el desarrollo del motivo viene luego principalmente referido al derecho a la inviolabilidad del domicilio. Pues bien, entendemos que ninguna razón existe para que, más allá de la invasión de la privacidad que es propia de la vulneración de este derecho fundamental del artículo 18.2 de la Constitución, debamos considerar infringidos, además, el derecho al secreto en las comunicaciones o cualquier otro de los derechos reconocidos en los apartados 3 y 4 del mismo artículo 18 a los que de forma genérica e inespecífica alude la Asociación recurrente.

Tampoco puede prosperar el motivo de casación en el que se alega la infracción por inaplicación del artículo 22 de la Constitución (motivo cuarto ), pues el reconocimiento de que ha habido una vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio, en los términos que han quedado expuestos, no permite afirmar que haya sido vulnerado también el derecho de asociación reconocido en el artículo 22.1 del texto constitucional

, ya que no hay constancia de se haya impedido a la Asociación recurrente el desarrollo de sus actividades, y, por el contrario, tanto en el proceso de instancia como en su escrito de oposición al recurso de casación el Ayuntamiento de Avilés viene sosteniendo -y así lo refleja también la sentencia recurrida- que la actuación municipal no ha ido encaminada a impedir que la Asociación de Vecinos haga uso de los locales de titularidad municipal, sino a que tal uso lo comparta con otras entidades. Como tampoco hay constancia de que por parte del Ayuntamiento se hayan incautado los archivos de la Asociación recurrente, ni que esta haya sufrido un despojo de mobiliario y enseres que le impida el ejercicio de sus actividades.

Por último, y salvo lo que antes dijimos sobre la infracción del artículo 93 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, directamente vinculada a la vulneración del derecho fundamental del artículo 18.2 de la Constitución, debe ser desestimado el motivo tercero de casación, en el que, además de la de ese artículo 93, se alega la infracción de los artículos 58, 84.1, 89 de la Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999. Aun admitiendo que la vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio que ya hemos declarado se ha producido por incumplimiento de diversos trámites y requisitos procedimentales en la actuación del Ayuntamiento, sucede que alguno de estos preceptos que se invocan al enunciar el motivo ni siquiera se vuelve a mencionar cuando la recurrente desarrolla este motivo de casación -así ocurre con el artículo 58 -; y a los demás preceptos sólo alude en el inciso final del último párrafo de este motivo tercero, sin ofrecer la Asociación recurrente explicación alguna sobre la forma y entidad de la infracción de cada uno de ellos.

Habiéndose constatado la vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio, la sentencia recurrida debe ser casada y sustituida por otra en la que se declare la vulneración de ese derecho fundamental de la Asociación recurrente.

Ahora bien, solo cabe estimar en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, pues, aparte de quedar desestimada la pretensión de que se reconozca vulnerado el derecho de asociación del artículo 22.1 de la Constitución, el pronunciamiento estimatorio en lo que se refiere al derecho a la inviolabilidad del domicilio no debe ir más allá de la declaración de que ese derecho fundamental ha sido vulnerado, sin que quepa reconocer a la Asociación recurrente el derecho de uso de los locales en unas determinadas condiciones, y menos aún el derecho a usarlos en exclusiva, por ser ésta una pretensión vinculada a cuestiones de legalidad ordinaria que no pueden dilucidarse en este procedimiento especial. Por ello, tampoco puede ser acogida la pretensión formulada en el suplico de la demanda de que se acuerde la entrega a la Asociación de Vecinos de "todas las llaves de las dependencias", pues ello equivale a admitir un derecho de uso en exclusiva que aquí no cabe reconocer. Y, en fin. no cabe acceder a la pretensión de que se acuerde la devolución a la Asociación recurrente de todo su mobiliario y enseres, pues ya hemos señalado, dentro del ámbito de enjuiciamiento que es propio de este proceso especial, que no hay constancia de que por parte del Ayuntamiento se hayan incautado los archivos de la Asociación recurrente ni que esta haya sufrido un despojo de mobiliario y enseres que le impida el ejercicio de sus actividades.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.