La funció pública parlamentària: l'estatut del personal del parlament de Catalunya

L'art. 149.1.18 de la Constitució atribueix a l'Escac la competència exclusiva per establir les bases del règim jurídic de les administracions públiques i del règim estatutari dels seus funcionaris, les quals han de garantir, en qualsevol cas, als administrats un tractament comú davant aquelles. Aquesta reserva competencial cal relacionar-la amb l'art. 103 de la Constitució:

1. L'Administració pública serveix amb objectivitat els interessos generals i actua d'acord amb els principis d'eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentació i coordinació, amb submissió plena a la llei i al Dret.

2. Els òrgans de l'Administració de l'Estat són creats, regits i coordinats d'acord amb la llei.

»3. La llei regularà l'estatut dels funcionaris públics, l'accés a la funció pública d'acord amb els principis del mèrit i de la capacitat, les peculiaritats de l'exercici del seu dret a la sindicació, el sistema d'incompatibilitats i les garanties per a la imparcialitat en l'exercici de les seves funcions.»

Ambdós articles de la Constitució tracten d'un mateix objecte: l'Administració pública, entesa com l'organització amb personalitat jurídica sotmesa al dret administratiu i dirigida pel Govern, i el funcionariat d'aquesta o personal que hi realitza la seva activitat laboral o professional, sota un règim estatutari sotmès al Dret administratiu i no contractual-laboral.¹

Des d'aquesta perspectiva la reserva competencial de l'art. 149-1.18 no té un abast extensiu per a tota la funció pública entesa com el personal al servei, no sols de l'Administració, sinó també dels òrgans constitucionals i que expressen els poders públics, ans al contrari, la reserva es limita als funcionaris de les Administracions públiques (i en aquest sentit cal entendre l'expressió «règim estatutari dels seus funcionaris»).

Page 122

La mateixa Constitució preveu l'existència de diversos estatuts per a la funció pública. En alguns casos la diferència té l'origen en l'especiftcitac de la funció, i amb un marcat sentit teleològic, com per exemple la reserva d'una llei orgànica que determini les funcions, els principis bàsics d'actuació i els estatuts de les forces i els cossos de seguretat (art. 104 de la Constitució). En altres casos, però, la previsió d'un estatut diferenciat és una conseqüència de l'autonomia dels òrgans constitucionals i expressa el principi de la separació de poders. En aquest sentit l'art. 72.1 de la Constitució determina que «Les Cambres estableixen els propis reglaments, aproven autònomament els seus pressupostos i, d'un comú acord, regulen l'estatut del personal de les Corts Generals». Per la seva banda l'art. 122.1 estableix que «la llei orgànica del poder judicial determinarà la constitució, el funcionament i el govern dels jutjats i dels tribunals, i l'estatut jurídic dels jutges i dels magistrats de carrera, els quals formaran un cos únic, i el del personal al servei de l'Administració de la Justícia».

La Constitució, doncs, diferencia entre la funció pública al servei de les administracions públiques i el personal al servei del Parlament i el corresponent a l'Administració de Justícia. Aquesta diferència, a més, no és restrictiva als casos directament previstos a la Constitució. En aquest sentit, la Llei orgànica 2/1979, del Tribunal Constitucional, determina que el personal al servei d'aquest es regeix per la mateixa Llei i pel reglament que es dicti en desenvolupament d'aquesta (art. 92.2), el qual reglament ha d'ésser aprovat pel mateix Tribunal (art. 19./), sense que aquesta reserva d'un estatut propi per al personal al servei del Tribunal Constitucional es desprengui necessàriament de la Constitució, ni es correspongui amb tots els òrgans previstos constitucionalment. Així, per exemple, la Llei orgànica 2/1982, del Tribunal de Comptes, determina que el personal d'aquest està subjecte al règim general de la funció pública (art. 32.1) malgrat la dependència directa d'aquest Tribunal amb relació a les Corts Generals, i per contra el personal al servei del Defensor del Pueblo té la consideració de personal al servei de les Corts (art. 25.1 de la Llei orgànica 3/1981) i en conseqüència sotmès a l'estatut d'aquell personal.

No existeix, doncs, a nivell constitucional una única funció pública sotmesa a un únic estatut, sinó que aquest es defineix per a cada cas concret. La funció pública al servei de les administracions públiques (en el sentit estricte expressat per l'art. 103 de la Constitució) és, només, una de les funcions públiques previstes, malgrat que des de la perspectiva de la grandària, i consegüentement, dels interessos afectats, és la principal i constitueix el «model» de la funció pública, sense que aquest caràcter de «model» comporti l'extensió del concepte de «bàsic», que és un valor de reserva competència!, a tota la funció pública en sentit genèric.²

La doctrina ha afirmat que l'assumpció de competències per les comunitats autònomes que han aprovat llurs estatuts pel procediment de l'art. 151 de la Constitució,Page 123 s'ha fet per la via de «fotografiar en negatiu» l'art. 149 d'aquesta, en el sentit d'assumir totes les competències que no siguin expressament i explícitament reservades a l'Estat.

Si analitzem, però, els quatre estatuts aprovats d'acord amb el procediment de l'art. 151 de la Constitució en relació amb la matèria de funció pública, veurem que hi ha dos tractaments diferenciats. L'Estatut d'autonomia del País Basc estableix que la Comunitat autònoma té «competència exclusiva» en matèria de

Régimen local y Estatuto de los Funcionarios del País Vasco y de su Administración local, sin perjuicio de lo establecido en el articulo 149-1 -18 de la Constitución.

(art. 10.4 E APB.)

Contràriament a aquesta posició, els estatuts de Catalunya (art. 10.1.1), Galícia (art. 28.1) i Andalusia (art. 15.1.1) situen la competència entre les anomenades de «desenvolupament legislatiu i d'execució». Aquest tractament no té només un valor formalment diferenciat, en el sentit que la remissió a l'art. 149.1.18 continguda a l'EAPB implica el reconeixement de la competència estatal i, consegüentment, el buidat de contingut de l'expressió «competència exclusiva», ja que l'Estatut basc no sols es refereix al règim estatutari dels funcionaris de l'Administració pública, sinó a tots els «funcionaris del País Basc». Per contra, els tres estatuts restants circumscriuen la referència als funcionaris de les administracions públiques. Així, l'art. 10.1.1. EAC estableix:

1. En el marc de la legislació bàsica de l'Estat i, si s'escau, en els termes que aquella legislació estableixi, correspon a la Generalitat el desenvolupament legislatiu i l'execució de les matèries següents:

1) Règim jurídic i sistema de responsabilitat de l'administració de la Generalitat i dels ens públics que en depenguin, així com el règim estatutari de llurs funcionaris. »

És a dir, el redactat de l'Estatut és simètric al de l'art. 149.1.18 de la Constitució, en el sentit que la reserva en favor de l'Estat està prevista per a l'Administració en sentit estricte, motiu pel qual no es configura com una competència exclusiva, a diferència del País Basc en el qual, en referir-se a la funció pública sense adjectius, s'emmarca en les competències exclusives mantenint, però, la remissió a l'art. 149.1.18 de la Constitució, que com hem vist només incideix en la matèria en tant que aquesta es vincula a l'Administració pública.

L'Estatut d'autonomia de Catalunya determina l'organització institucional de la Generalitat en els termes establerts en l'art. 152 de la Constitució, sense regular-la, però, de forma exhaustiva. Aquest fet comporta que dins la regulació del Parlament (art. 30 a 35 EAC) no hi hagi cap referència explícita al personal d'aquest, a diferència, per exemple, de l'Estatut d'autonomia del País Basc, que en el seu art. 27.1, paràgraf tercer, estableix:

El Parlamento aprobard su presupuesto y el Estatuto de su personal

.

Aquesta previsió sobre un estatut diferenciat del personal al servei de la institució parlamentària i aprovat per aquesta com a reflex de la seva actuació autònoma no ésPage 124 única, sinó que els estatuts d'altres comunitats, i en concret d'Astúries (art. 28.1), de Múrcia (art. 27.1) i d'Aragó (art. 14.1), contenen previsions similars.

El fet que l'Estatut d'autonomia de Catalunya no contingui una determinació semblant cal relacionar-la amb les remissions que aquell fa a les lleis que aprovi el Parlament, i en concret amb els art. 29-2 i 30.1 EAC, els quals disposen el següent:

Art. 29

2. Les lleis de Catalunya ordenaran el funcionament d'aquestes institucions {el Parlament, el President de la Generalitat i el Consell Executiu o Govern} d'acord amb la Constitució i el present Estatut.»

Art. 30

1. El Parlament representa el poble de Catalunya i exerceix la potestat legislativa, aprova els pressupostos, impulsa i controla l'acció política i de govern i exerceix les altres competències que li siguin atribuïdes per la Constitució i, d'acord amb ella i l'Estatut, per la llei que aprovi el propi Parlament.»

L'Estatut de Catalunya és la «norma institucional bàsica» de la Comunitat Autònoma, tal com estableix l'art. 147.1 de la Constitució, i conseqüentment amb el seu caràcter de «bàsic» no esgota tot el contingut «institucional». Des d'aquesta perspectiva, l'opció presa a l'EAC és de remissió a les lleis del Parlament per completar aquest contingut «institucional». L'autonomia de la institució parlamentària s'infereix de l'Estatut, i fins i tot de l'art. 152 de la Constitució per l'analogia en aquest cas entre l'organització institucional autonòmica «necessària» i l'organització institucional de l'Estat regulada per la mateixa Constitució, malgrat que aquesta «autonomia del Parlament» no tingui un reflex absolut en cap d'ambdós textos.

L'anterior afirmació no solament és aplicable a la possibilitat de regulació autònoma de l'estatut del personal al servei de la Cambra, sinó en qüestions tan essencials com l'autonomia reglamentària. L'Estatut de Catalunya i el de Castella-la Manxa són els únics que no preveuen explícitament que el Reglament parlamentari sigui aprovat per la pròpia Cambra (malgrat que en determinin part del contingut) i aquests dos estatuts, juntament amb el de la Comunitat Valenciana, són els únics que no preveuen un quòrum determinat per a l'aprovació del Reglament. En un altre ordre, l'Estatut de Catalunya, el d'Andalusia, el de la Comunitat Valenciana, el d'Extremadura, el de les illes Balears, el de Madrid i el de Castella-Lleó no fan cap esment del pressupost de la institució parlamentària, mentre que en tots els altres casos (País Basc, Galícia, Astúries, Cantàbria, la Rioja, Múrcia, Aragó, Castella-la Manxa, Canàries i Navarra) preveuen que les respectives assemblees legislatives aprovin el seu pressupost de forma autònoma. En tots els casos ningú no posa en dubte que la no-previsió estatutària disminueixi o modifiqui l'autonomia de les cambres en aquestes qüestions, perquè aquesta autonomia és necessària en el model parlamentari descrit per la Constitució.³

A partir d'aquesta premissa cal entendre que la integració dels preceptes de l'EAC s'ha fet mitjançant la Llei 3/1982, del Parlament, del President i del Consell Executiu de la Generalitat, l'art. 8. de la qual estableix el següent:

Page 125

Article 8

1. El Parlament gaudeix d'autonomia organitrativa, Financera, administrativa i disciplinària.

»2. El Parlament estableix el Reglament propi, elabora i aprova el seu pressupost i fixa l'estatut del personal que en depèn.

»3. L'aprovació i la reforma del Reglament correspon al Ple de la Cambra i requereixen el vot favorable de la majoria absoluta dels Diputats en una votació final sobre la totalitat.»

Conseqüentment amb el que s'ha dit, correspon al Parlament, en l'exercici de la seva autonomia institucional, la determinació de l'estatut del seu personal, el qual no es troba necessàriament vinculat a les bases que fixa l'Estat en l'exercici de les competències que li reserva l'art. 149.1.18 de la Constitució.

Malgrat aquesta darrera afirmació, el Parlament, en el moment d'elaborar l'estatut del personal, ha de respectar, al seu torn, el model de la funció pública establert en la Constitució. Això implica que malgrat que aquesta determina estatuts diferenciats, aquestes diferències només es justifiquen des de la pespectiva que la institució o la funció concreta són diferents, per la qual cosa l'estatut del personal s'adapta a les característiques pròpies de la institució o de la funció. Aquest és, per exemple, el procés seguit al País Basc, en què la disposició addicional cinquena de la Llei 6/1989, de la funció pública basca, estableix que el Parlament ha d'adaptar l'Estatut del seu personal a aquesta Llei, sense que això entri en contradicció amb l'art. 27.1 de l'Estatut d'autonomia del País Basc, que reserva al Parlament l'aprovació de l'estatut del seu personal, o de l'Acord de les Corts Generals de 17 de gener de 1991, de modificació de l'Estatut del personal de les Corts Generals, el qual adapta l'aplicació de la Llei 7/1990, de 19 de juliol, sobre negociació col·lectiva i participació en la determinació de les condicions de treball.

Doctrinalment es distingeixen dos models de funció pública vigents en alguna mesura en el món occidental, i que determinen una relació de treball del personal al servei de les administracions públiques més o menys subjecta a un estatut diferenciat. D'acord amb això hom parla d'un sistema de lloc de treball i d'un sistema de funcionari at de carrera.⁴

Abans de tot, cal assenyalar que ambdós models són teòrics i la seva correspondència amb la funció pública dels països als quals s'aplica és sempre aproximativa i que, d'altra banda, l'aplicació d'un model a un país concret respon sempre a l'estructura sòcio-política d'aquest, per la qual cosa la funció pública de dos països no pot superposar-se.

El model teòric que es correspon amb el sistema de lloc de treball pren com a basePage 126 la funció pública dels Estats Units d'Amèrica. Aquest model postula l'homogeneïtat de tractament entre l'Administració i les empreses privades i, per tant, la inexistència d'un estatut de la funció pública diferenciat del laboral. El personal al servei de l'Administració és contractat per aquesta per ocupar un lloc de treball determinat i només té en compte l'adequació de la competència de la persona als perfils del lloc que cal proveir. En conseqüència, si la funció s'esgota (és a dir, si el lloc de treball esdevé innecessari), o si la persona contractada no actua amb la competència que s'exigeix per al lloc, pot ésser acomiadada, sense que els conflictes es regeixin per un Dret propi, sinó pel laboral i davant la jurisdicció ordinària.

Per contra, el model de funcionaria: de carrera, en relació amb el qual es considera paradigmàtic el sistema francès, l'element clau no el constitueixen els llocs de treball sinó les plantilles de personal. Hom ingressa a la funció pública per a dedicar-s'hi durant tota la vida a partir de les possibilitats de promoció que la mateixa funció pública ofereix. La «carrera» possibilita que, mitjançant l'aportació de mèrits o la superació de proves de capacitat, el funcionari pugui recórrer els diferents graus de promoció i ascens. En conseqüència, l'Administració troba el seu personal dins la mateixa organització, sense que el cessament d'una funció li permeti d'acomiadar el personal que desenvolupa els llocs de treball afectats. La característica principal del model és l'existència d'un règim estatutari diferenciat sotmès al dret administratiu i d'una estructura jeràrquica que conforma la mateixa carrera funcio-narial.

El model de la funció pública que institucionalitza la Constitució espanyola de 1978 s'articula fonamentalment, d'acord amb el model històric, al voltant del sistema de carrera, i d'aquí que l'art. 103 CE prevegi un «estatut» diferenciat i un sistema d'accés a la funció pública relacionat únicament amb els principis del «mèrit i la capacitat». La novetat, anunciada amb molta cautela dins el text constitucional, la constitueix la previsió que els funcionaris públics s'organitzin en sindicats, la qual cosa permet introduir elements per a l'adopció d'un model mixt en què l'antic model, caracteritzat per la inexistència de vies de participació i de negociació que condicionessin la decisió unilateral del poder legislatiu o de l'executiu en relació amb la funció pública, es modifica en benefici de la participació sindical i de les associacions professionals en la determinació de les condicions de treball.

L'Estat, emparant-se en l'art. 149.1.18 de la Constitució, ha determinat un model bàsic de la funció pública (que inclou elements organitzatius i de vertebració competència!) aplicable a totes les administracions públiques. Les matèries determinades com a bàsiques són les següents:

1. L'accés a la funció pública a través dels sistemes de concurs, d'oposició i de concurs-oposició lliures en els quals s'han de garantir els principis constitucionals d'igualtat, mèrit, capacitat i publicitat (art. 19 de la Llei 30/1984).

2. Els criteris de provisió de llocs de treball, de promoció professional i de foment de la promoció interna (art. 20, 21 i 22 de la Llei 30/1984).

3. Els conceptes retributius i de determinació de la seva quantia (art. 23 i 24 de la Llei 30/1984).

   Page 127

4. Els grups de classificació del personal i l'ordenació de l'adscripció i de les funcions dels cossos i les escales de funcionaris de les administracions públiques (art. 25 i 26 de la Llei 30/1984).

5. Les situacions dels funcionaris (art. 29 de la Llei 30/1984).

6. El règim disciplinari pel que fa a la determinació de les faltes molt greus (art. 31 de la Llei 30/1984).

7. L'adequació al Règim general de la Seguretat Social de la determinació en la condició de beneficiaris de l'assistència sanitària (art. 32 de la Llei 30/1984).

8. La determinació de l'edat de jubilació forçosa (art. 33 de la Llei 30/1984).

9. La regulació de les incompatibilitats de tot el personal al servei de les administracions públiques (Llei 53/1984, de 26 de desembre).

10. Els òrgans de representació del personal, la negociació col·lectiva i la participació en la determinació de les condicions de treball (Llei 9/1987, de 12 de juny, modificada per la Llei 7/1990, de 19 de juliol).

11. A més dels anteriors, la legislació estatal considera bàsics elements no estrictament estatutaris, com la igualtat de drets entre funcionaris transferits i els propis de les comunitats autònomes (art. 12 de la Llei 30/1984); l'exigència d'un Registre de personal a totes les administracions públiques (art. 13 de la Llei 30/1984); la determinació de les plantilles de personal a través dels pressupostos anuals (arc. 14 de la Llei 30/1984); la publicitat de les relacions de llocs de treball (art. 16 de la Llei 30/1984); la mobilitat dels funcionaris de les diverses administracions (art. 17 de la Llei 30/1984); l'oferta d'ocupació pública anual (art. 18 de la Llei 30/1984); la institució del Consell Superior de la Funció Púbica i de la Comissió de Coordinació de la Funció Pública (art. 6, 7 i 8 de la Llei 30/1984).

    L'abast que correspon a aquestes bases no és, però, homogeni. En primer lloc cal assenyalar que el text legal central (la Llei 30/1984) és un text instrumental, de «mesures per a la reforma», que conviu amb altres normes generals sense formar un «corpus» únic, com per exemple la Llei de funcionaris civils de l'Estat de 1964, vigent en gran mesura, o el text refos de la Llei de classes passives de l'Estat de 1987.

    En segon lloc cal assenyalar que en els tres textos legals que l'Estat considera «bàsics» (Llei 30/1984, de mesures de reforma, Llei 53/1984, d'incompatibilitats, i Llei 9/1987, d'òrgans de representació i participació de personal), el títol competen-cial enunciat és l'art. 149-1.18, sense que en algun cas la norma bàsica mantingui correspondència amb aquest títol competència!. Així, per exemple, la Llei 53/1984, d'incompatibilitats, determina com a àmbit personal d'aplicació, entre d'altres, el personal que presta serveis en empreses en les quals la participació del capital, directament o indirectament, de les administracions públiques sigui superior al 50% [art. 2. 1.b]. És obvi que en aquest cas es desborda el concepte d'Administració pública i el concepte de funcionari sotmès a estatut, per la qual cosa difícilment pot justificar-se, en aquest cas, la referència a l'art. 149.1.18 de la Constitució. Malgrat l'anterior, i sense que això impliqui un posicionament estudiat sobre la qüestió, la Llei 53/1984 podria emparar-se en l'art. 149.1.1 (igualtat en l'exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals) o en l'art. 149-1.13 (bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica). En un mateix sentit pot interpretar-se el títol competencial de l'Estat en matèria d'òrgans de representació, negociacióPage 128 col·lectiva i participació del personal, i cal assenyalar que, abans de l'aparició de la Llei 9/1987, el Tribunal Constitucional ja havia indicat que

    El ejercicio por los funcionarios públicos del derecho de sindicación ofrece ciertas peculiari-dades a las que expresamente hace referència la pròpia Constitución en sus arttculos 28.1 y 103,3- Sin necesidad de entrar en el anàlisis de cuáles puedan ser estospeculiaridades y en qué medida puedan afectar al contenido no esenàal de este derecbo, es lo cierto que su determinación solo al legislador estatal corresponde, pues, de una parte, implica la regulación o desarrollo de un derecho fundamental (artículos 53.2 y 81.1 de la Constitución) en términos que aseguren la igualdad en su ejercicio (articulo 149.1.1) y, de otra, forma parte del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estafutario de sus funcionarios (articulo 149.1.18).

    (STC 57/1982, FJ 8è.)⁵

    En un altre ordre de coses, determinats preceptes declarats «bàsics», especialment els continguts en la Llei 30/1984, i que afecten la matèria d'organització de la funció publica, només són comprensibles des de la perspectiva, ja explicada, que l'art. 149.1.18 es refereix a funcionaris de les administracions públiques en sentit estricte. Així, la integració del Consell Superior de la Funció Pública per representants de les comunitats autònomes es determina en la mateixa Llei (el membre del Consell Executiu que tingui a càrrec seu la direcció superior del personal, pel que fa al Consell i els titulars dels òrgans directius encarregats de l'Administració de personal, pel que fa a la Comissió). Aquestes referències només són admissibles des de la perspectiva que tracten de personal sotmès a l'organització i a la jerarquia de l'Administració, ja que, en cas contrari, afectarien les competències de la Comunitat autònoma en l'organització de les seves institucions d'autogovern (art. 148.1.1 de la Constitució).

    Per tots aquests motius, les «bases» estatals no poden contemplar-se des d'una perspectiva unitària ni amb un abast homogeni per a tota la funció pública, malgrat que configuren una estructura a la qual s'adeqüen amb més o menys rigor els diversos estatuts de personal, en funció de les especificitats sectorials de cada un d'ells.

L'Estatut del personal al servei del Parlament es troba actualment regulat en el títol III dels estatuts del règim i el govern interiors del Parlament de Catalunya (ERGI) (BOPC, 55/111, de 03.04.89; correccions al BOPC 58/111, de 20.04.89).¹⁰ Aquest Estatut s'adapta força a la legislació bàsica de l'Estat, que respon al model constitucional de la funció pública, llevat dels aspectes següents:

1. Els conceptes retributius i la determinació de la seva quantia.

2. L'ordenació dels funcionaris en cossos o escales.

   A més d'aquestes dues qüestions, hi ha elements que no s'ajusten plenament a la legislació bàsica, malgrat que aquest desajust no és essencial. Entre aquests hi ha diferències en relació amb la promoció professional, les situacions dels funcionaris, la determinació de l'edat de jubilació forçosa i la regulació d'incompatibilitats.

   Page 134

   Els ERGI s'adapten força a la Llei 17/1985, de la funció pública de l'Administració de la Generalitat. Malgrat tot, l'estatut del personal definir als ERGI es planteja com una norma completa amb voluntat d'esgotar la pràctica totalitat de la matèria amb poques remissions a la legislació de funció pública, la qual, d'altra banda, es determina com a supletòria. Aquest fet comporta que la interpretació dels ERGI sigui si més no confusa en el sentit que no sempre l'omissió d'algun aspecte concret previst a la legislació de la funció pública ha de comportar la seva inaplicació, ja que no se sap del cert si es tracta d'una llacuna o d'un tret específic de l'estatut del personal al servei del Parlament. Aquest fet s'agreuja quan es fan remissions incompletes, com és el cas del règim disciplinari, en el qual les faltes són les determinades per la legislació de la funció pública, però les sancions i el procediment és el previst als ERGI. Aquest fet comporta una certa inseguretat jurídica a l'hora de determinar la norma aplicable, com a conseqüència del fet que la supletorietat s'ha de conjugar amb l'aplicació analògica dels principis generals del dret penal.

   Malgrat que formalment l'estatut del personal del Parlament de Catalunya sembla que s'adapta força al model, una anàlisi més acurada ens obliga a tenir en compte diversos conflictes que fan patent les diferències entre ambdós:

1. La previsió d'un estatut per al personal del Parlament només té sentit si es té en compte el model constitucional de la funció pública, el qual ha estat positivitzat per l'Estat mitjançant la legislació bàsica en la matèria. Les diferències de l'estatut del personal del Parlament amb relació al «model» han de respondre a especificitats d'aquell. En tots els estatuts de personal estudiats,¹¹ l'organització de la funció pública es fa mitjançant cossos i escales de funcionaris, element imprescindible per definir una carrera administrativa. Els ERGI actuals no recullen aquest model, sinó que confonen «plantilla» i «relació de llocs de treball», especialment pel que fa al «sistema d'accés» que es confon amb «sistema de provisió de llocs de treball» i pel que fa a la dotació de personal.

2. Com a conseqüència de l'anterior, el sistema retributiu del personal del Parlament presenta certes disfuncions. Tots els estatuts estudiats plantegen un sistema retributiu propi, que pot adequar-se conceptualment al previst per a les administracions públiques, però que no s'ajusta necessàriament a les quanties previstes per a aquestes. Aquests sistemes retributius responen a l'especifïcitat de la funció pública parlamentària, que pot generar unes necessitats de dedicació i disponibilitats més grans, coneixements específics o un sistema més rígid d'incompatibilitats. En tots els casos, però, el sistema rerributiu intenta conjugar dos aspectes inherents a la funció pública: el fet de pertànyer a un cos o escala i el desenvolupament de les tasques d'un lloc de treball determinat. El primer aspecte es retribueix mitjançant «retribucions bàsiques» i el segon mitjançant «retribucions complementàries». Aquestes darreres no són consolidables i permeten, teòricament, aproximar els models de funció pública abans esmentats. Per aconseguir-ho cal que les «retribucions complementàries» siguin significatives en la seva quantia com a mesura realment incentivadora en el desenvolupament del floc de treball. La proporció observada situa la relació bàsic/complementari al voltant del 60 %/40 %, mentre que al Parlament de CatalunyaPage 135 aquesta relació se situa al voltant del 75 %/25 %. Aquest fet implica que la conformació de cossos de funcionaris dins la funció pública parlamentària no és suficient si no va acompanyada d'una anàlisi dels llocs de treball i d'una revisió de la política retributiva que tingui en compte aquest concepte.

3. La configuració de la funció pública parlamentària com una funció pública plenament independent i separada de la funció pública de l'Administració de la Generalitat, fet que relacionat amb la grandària, necessàriament reduïda i limitada, del col·lectiu afectat, comporta uns esforços en la determinació de les polítiques de personal proporcionalment molt més elevats que a qualsevol Administració. En aquest sentit, i en una primera línia, la definició d'un sistema propi de representació col·lectiva, negociació i participació en la determinació de les condicions de treball implica la no-vinculació, si més no formal, dets acords presos en la Mesa General de Negociació de la Generalitat de Catalunya. Certament, el sistema definit als ERGI pren com a model la Llei 9/1987, però és simptomàtica la tendència a excloure les organitzacions sindicals, amb independència de la seva major o menor representativitat en la funció pública de la Generalitat, tal com es desprèn de la lectura dels ERGI, especialment als art. 78, 80, 81, 88, 89, 93, 94 i 96.

4. Des d'un altre punt de vista, la grandària de l'Administració parlamentària i la seva independència provoca problemes addicionals als plantejats i especialment en dos aspectes: el reclutament del personal i les possibilitats de promoció d'aquest. La manca d'interdependència entre la funció pública de l'Administració de la Generalitat i la funció pública del Parlament comporta que l'accés a la funció pública d'ambdues sigui independent i que, com a conseqüència del nombre reduït de places que ofereix el Parlament, els costos i els esforços per a la seva cobertura siguin proporcionalment molt superiors. Aquest fet s'agreuja en els ERGI, ja que l'article 25 determina que l'accés a places que no requereixen titulació universitària es fa mitjançant oposició lliure, la qual cosa impedeix valorar en fase de concurs l'experiència del personal que se selecciona, i no facilita l'intercanvi de personal. D'altra banda, les possibilitats de promoció professional del Parlament són molt limitades, no sols pel nombre real de places que poden reservar-se amb aquesta finalitat, sinó perquè la falta d'estructuració de la funció pública parlamentària comporta la inexistència d'una «carrera administrativa» en la qual aquesta promoció sigui factible.¹²

Pel que fa al valor de llei o al valor de disposició general inferior a la llei de l'Estatut del personal del Parlament de Catalunya, cal assenyalar que els ERGI són aprovats per una comissió parlamentària que «tradueix el funcionament de la Cambra» segons l'expressió del Tribunal Suprem, però que, d'acord amb el Reglament, no és una comissió legislativa, la qual cosa podria plantejar alguns dubtes sobre el rang de les normes aprovades si hom pretén fer una lectura extensiva de la Resolució interlocutòria del Tribunal Suprem de 26 de gener de 1988.

Page 136

El principal dubte pot plantejar-lo la situació de la Comissió de Govern Interior entre els «òrgans de govern» del Parlament des de la perspectiva de l'article 74. Lc LOPJ, com a conseqüència del fet que la Comissió té atribuïdes pel Reglament de la Cambra funcions executives en matèria de personal («aprovar la composició de les plantilles de personal del Parlament i les normes que regularan la manera d'accedir-hi», art. 46.2.4 RPC) susceptibles de recurs jurisdiccional, i que es veuen ampliades dins els ERGI (recursos en expedients disciplinaris, negociació col·lectiva, etc), el dubte sobre el rang normatiu deis ERGI pot plantejar-se i generar situacions d'incertesa i inseguretat jurídica en la seva aplicació.

Cal indicar, a més, que l'art. 462.2.1 RPC atribueix a la Comissió de Govern Interior l'«elaboració» dels estatuts del règim i el govern interiors de la cambra i que, en terminologia del mateix article, el terme «elaborat» no és equivalent a «aprovar». Així, per exemple, la Comissió de Govern Interior elabora el pressupost del Parlament, perquè sigui aprovat en el Ple (art. 46.2.2 RPC). Això implica que sense necessitat de forçar la interpretació del Reglament pot entendre's que la Comissió de Govern Interior, com a comissió especialitzada (a l'igual que la Comissió de Reglament), ha d'«elaborar» materialment la norma, però que aquesta ha d'ésser aprovada pel Ple, sens perjudici que aquest pugui delegar-ho a la Comissió en els termes es-tablers en l'article 116 del mateix Reglament.