Freno del Tribunal Constitucional al abuso del veto presupuestario: análisis de la jurisprudencia constitucional en torno al art. 134.6. CE
| Autor | Isabel Saiz Ros |
| Cargo | Doctoranda en Derecho Constitucional por la Universidad de la Laguna. Departamento de Derecho Constitucional |
| Páginas | 261-295 |
© UNED. Revista de Derecho Político
N.º 110, enero-abril 2021, págs. 259-296
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Fecha recepción: 22/01/2020
Fecha aceptación: 29/09/2021
FRENO DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL AL ABUSO DEL
VETO PRESUPUESTARIO: ANÁLISIS
DE LA JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL EN TORNO AL
ART. 134.6. CE
ISABEL SAIZ ROS1
Universidad de La Laguna
I. INTRODUCCIÓN
El art. 134.6 CE reza: «toda proposición o enmienda que suponga aumento de
créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del
Gobierno para su tramitación». El escaso desarrollo legislativo de este precepto lo
autonómico, tan sólo tres son los Estatutos de Autonomía que reproducen el art.134.6
1 Doctoranda en Derecho Constitucional por la Universidad de la Laguna. Departamento de
Derecho Constitucional, Camino La Hornera, 37, 38205 San Cristóbal de La Laguna, Santa Cruz de
Tenerife. Email: isaizros@gmail.com
2 Art. 126. 2. Ejercitada la iniciativa, la Mesa del Congreso ordenará la publicación de la proposición de
ley y su remisión al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su
conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios.
3. Transcurridos treinta días sin que el Gobierno hubiera negado expresamente su conformidad a la tramitación,
la proposición de ley quedará en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en
consideración.
Artículo 111. 1. Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan aumento de los créditos o disminución de
los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación. 2. A tal efecto, la Ponencia
encargada de redactar el informe, remitirá al Gobierno, por conducto del Presidente del Congreso, las que a su juicio
puedan estar incluidas en lo previsto en el apartado anterior. 3. El Gobierno deberá dar respuesta razonada en el
plazo de quince días, transcurrido el cual se entenderá que el silencio del Gobierno expresa conformidad. 4. El
Gobierno podrá manifestar su disconformidad con la tramitación de enmiendas que supongan aumento de los créditos
o disminución de los ingresos presupuestarios en cualquier momento de la tramitación, de no haber sido consultado en
la forma que señalan los apartados anteriores.
ISABEL SAIZ ROS
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CE: el Estatuto de Extremadura (art. 190 EAE), el de Andalucía (art. 78.7 EAA) y el
de Valencia (75.1 EACV). Sin embargo, todos y cada uno de los Reglamentos parla-
mentarios autonómicos contemplan esta prerrogativa gubernamental, comúnmente
denominada veto presupuestario3. Estamos pues ante una facultad reconocida a los
Gobiernos estatal y autonómico de no prestar su conformidad a la tramitación de
aquellas enmiendas y proposiciones de ley que impliquen un aumento de gasto o una
disminución de ingresos presupuestarios.
Como toda prerrogativa del Gobierno, el tema ha suscitado y suscita interés,
puesto que el hecho de que un Ejecutivo posea en sus manos un instrumento de limi-
tación legislativa no parece cuadrar a primera vista con la visión idealista del parla-
mentarismo. Parlamentarismo ideal que nunca existió ni existe pero que, queramos
o no, continúa en nuestro imaginario colectivo4. De hecho, tal y como reconoce
Giménez Sánchez, los propios Gobiernos son conscientes de la mala imagen que el
uso de esta prerrogativa podría acarrearles, por lo que, contando con el apoyo de la
mayoría en la Cámara, «en la práctica parlamentaria española lo normal ha sido que
los sucesivos ejecutivos hayan evitado la utilización de esta facultad»5. Esto es, bastaba
con que la mayoría parlamentaria progobierno votara en contra de la iniciativa o
enmienda, no teniendo la necesidad de recurrir el ejercicio del veto presupuestario
para llevar a cabo su programa de gobierno.
3 Tal como señala Marrero García-Rojo, A., la expresión «veto presupuestario» la utilizan por
primera vez García Morillo J. y Pérez Tremps, P. [(1998) «Legislativo versus ejecutivo autonómicos, el
problema del control del veto presupuestario». Parlamento y Constitución. Anuario, nº 2, pp. 9-44]. Pero
«su aceptación por parte de la doctrina y de la jurisprudencia nos lleva a utilizarla aquí». Marrero García-
Rojo, A. (2007). «El control del ejercicio por el Gobierno de la facultad de veto presupuestario
constitucional, Nº 80, p.314.
4 Cfr. García Morillo, J. (1991). «Mitos y realidades del parlamentarismo». Revista del Centro de
Estudios Constitucionales y Políticos, nº 9, pp. 117-120: (…) «Conveniente preguntarse si la idea que
generalmente se tiene del Parlamento se corresponde con la realidad. Resumiéndola sintéticamente, esa
«idea general» se podría traducir en que el Parlamento debe ser el elemento central del sistema, aquel
en el que se centrípeta toda la vida política, en el que se recogen los intereses sociales de la ciudadanía
y se busquen y encuentren soluciones a los problemas que plantea la satisfacción de dichos intereses.
Igualmente, el Parlamento debería ser, además de lo anterior, eficaz, es decir, un órgano susceptible de
actuar con rapidez, precisión técnica e imaginación política. Por otro lado, las sesiones parlamentarias
deben iniciarse bajo el signo de la duda, en la mayor incertidumbre posible de cual vaya a ser el
transcurso de la sesión y de a quién sonreirá la victoria en caso de votación final: esta imagen ideal exige
que las intervenciones de los parlamentarios consigan efectivamente convencer a sus oponentes y cambiar
el sentido de sus votos. En fin, el Parlamento debería ser capaz de modificar la actuación del Gobierno
y de los demás poderes públicos y de remover al Gobierno cuando no considere satisfactoria su actividad.
No parece necesario un gran esfuerzo para demostrar que este modelo de «Parlamento ideal» nunca
existió, ni siquiera en los albores de la configuración del parlamentarismo. Hasta tal punto es así que la
difusión de ese supuesto «modelo ideal» de Parlamento se aleja de la utilización del manejo teorético de
los tipos ideales como método de trabajo científico y se introduce en la manipulación ideológica».
5 Giménez Sánchez, I. (2017). «El significado de la conformidad del Gobierno a las proposiciones
de ley por aumento de créditos o disminución de ingresos». Coord. por Aranda Álvarez, E., Lecciones
constitucionales de 314 días con el Gobierno en funciones, Valencia, Tirant lo Blanch, p.287.
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Por tanto, en un principio el interés fue más teórico que práctico: la doctrina se
preguntaba cuál era en último término el fundamento de esta facultad, y cuál era la
interpretación correcta del apartado sexto del art.134 CE. Asimismo, las polémicas
SSTC 223/06, de 6 de julio y 242/06, de 24 de julio dieron también lugar a abun-
dante bibliografía sobre el tema, generalmente en clave de crítica al Tribunal por no
haber acogido la doctrina mayoritaria y convertir el veto presupuestario en una facul-
tad incondicionada y libre del Gobierno.
Pero el problema en cuanto a su uso desmedido por parte del Ejecutivo se inició
con el cambio de las circunstancias políticas que se produjeron, primeramente, a raíz de
las elecciones de diciembre de 2015 -que dieron lugar a una corta legislatura fallida de
seis meses- y posteriormente y de modo ya definitivo, en las de junio de 2016. El resul-
tado de dichas elecciones fue una Cámara fragmentada y un Gobierno sin apoyos sufi-
cientes para aprobar y frenar cuantas iniciativas legislativas deseara. Todo ello propició
un uso tan reiterado por parte del Gobierno que es digno de ser calificado no ya de
abuso, sino de corruptela parlamentaria (abusus non est usus, sed corruptela). En la XII
legislatura el Gobierno de Rajoy lo ejercitó hasta en cincuenta y tres ocasiones, concu-
rriera o no el presupuesto de hecho habilitante para el ejercicio del veto6. Este ejercicio
repetitivo suscitó varios conflictos entre ambos poderes —Legislativo y Ejecutivo— que
fueron elevados al Tribunal Constitucional como conflictos de atribuciones o conflictos
cuencias que en el ámbito de los derechos de los parlamentarios tiene el uso desmedido
del veto —pues puede conllevar una limitación del ius in officium de los parlamentarios
Tribunal Constitucional, que dieron lugar a las SSTC 94/2018 de 12 de octubre,
139/2018, de 17 de diciembre y 17/2019, de 19 de marzo.
El presente artículo tiene por objeto el análisis de la jurisprudencia constitucional
en torno al veto presupuestario. Por el papel de intérprete supremo que ejerce el
tiva. Ese carácter de supremo intérprete de la Constitución hace del Tribunal Cons-
titucional la pieza fundamental de nuestro ordenamiento»7. Y pieza fundamental ha
sido, a través de su reciente jurisprudencia, en la tarea de clarificación de este precepto
constitucional. Si en un principio pensamos no llevó a cabo de modo satisfactorio su
labor interpretativa, las últimas sentencias contienen unos criterios que podríamos
calificar de suficientes y adecuados. (v. §III. Análisis de la jurisprudencia constitu-
cional en torno al veto presupuestario: de una exégesis deficiente a una suficiente).
Haremos en un primer momento un breve resumen del régimen jurídico del veto
presupuestario, para analizar después pormenorizadamente la jurisprudencia consti-
6 Para mayor abundamiento y datos concretos: v. §3.3. Las consecuencias de esta jurisprudencia
constitucional en el ejercicio del veto presupuestario, p. 276 en adelante.
7 Aragón Reyes, M., (1998). Estudios de derecho constitucional. Madrid, Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, p.310.
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