STS, 10 de Marzo de 2009
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2009:1298 |
| Número de Recurso | 3684/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 10 de Marzo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de marzo de dos mil nueve
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3.684/2.006, interpuesto por ROCAS, ARCILLAS Y MINERALES, S.A., representada por el Procurador D. Pablo Hornedo Muguiro, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 25 de abril de 2.006 en el recurso contencioso- administrativo número 663/2.003, sobre "Estudio informativo del proyecto del acceso ferroviario a Galicia. Eje Orense-Santiago".
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 25 de abril de 2.006, desestimatoria del recurso promovido por Rocas, Arcillas y Minerales, S.A. contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de fecha 25 de abril de 2.003, por la que se aprueba el expediente de información pública y oficial y definitivamente el "Estudio informativo del proyecto del acceso ferroviario a Galicia. Eje Orense-Santiago".
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de junio de 2.006, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de Rocas, Arcillas y Minerales, S.A. ha comparecido en forma en fecha 19 de julio de 2.006, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 25.1 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1312/1994, de 2 de septiembre, en relación con el artículo 7.1.c) de la Ley 25/1988, de 25 de julio, de Carreteras y Caminos;
- 2º, basado en el mismo apartado que el anterior, por infracción de los artículos 35, 42 y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;
- 3º, que se funda en el mismo apartado que los anteriores motivos, por infracción del artículo 62.1.b) de la citada Ley 30/1992 ;
- 4º, también amparado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución;
- 5º, que se basa en el mismo apartado que los anteriores, por infracción de la jurisprudencia, y
- 6º, amparado en el apartado 1.c) del reiterado artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos o garantías procesales, alegando en el mismo indefensión por la no aportación completa del expediente administrativo.
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia que, casando la recurrida, la anule y por tanto declare no ser ajustada a derecho la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 25 de abril de 2.003. Mediante otrosí solicita que se acuerde la celebración de vista.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 26 de abril de 2.007.
Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al mismo y se impongan las costas al recurrente.
Por providencia de fecha 11 de noviembre de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 24 de febrero de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPÍN TEMPLADO, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso de casación.
La empresa Rocas, Arcillas y Minerales, S.A., impugna en casación la Sentencia de 25 de abril de 2.006 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso entablado contra la resolución de 25 de abril de 2.003 de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento, por la que se aprobó el expediente de información pública y oficial y definitivamente el "Estudio informativo del proyecto del acceso ferroviario a Galicia; eje Orense-Santiago".
El recurso se formula mediante seis motivos. Los cinco primeros, acogidos al apartado al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional, se basan en las siguientes alegaciones. En el primero se denuncia la infracción del artículo 25.1 del Reglamento General de Carreteras (Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre ) en relación con el artículo 7.1.c) de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 25 de julio ), con referencia a la exigencia legal de que se adopte la opción más recomendable. El segundo motivo se basa en la supuesta infracción de los artículos 35, 42 y 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) por la falta de justificación del cambio de criterio respecto a la opción inicialmente propuesta por la Administración. En el tercer motivo se plantea la vulneración del artículo 62.1.b) de la citada Ley 30/1992, por la incompetencia del órgano que adoptó la resolución impugnada. El cuarto motivo se funda en la alegación de infracción del artículo 9.3 de la Constitución, que veda la arbitrariedad de los poderes públicos. El quinto motivo se basa en la alegación de vulneración de la jurisprudencia que se cita de la propia Audiencia Nacional, en relación con la necesidad de que la Administración apruebe la opción más recomendable.
Finalmente, el sexto motivo, que se ampara en el apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, se funda en la indefensión que se le habría ocasionado a la entidad actora al no haberse aportado el expediente en su integridad, ya que no fue completado con un estudio al que se hacía referencia en el mismo.
Sobre el sexto motivo, relativo a la indefensión sufrida por no haberse completado el expediente.
Por razones de sistemática jurisdiccional resulta procedente examinar primero el sexto motivo, en el que se denuncia, al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, la indefensión sufrida por la falta de documentación del expediente administrativo. En concreto, se denuncia que en el Expediente sometido a información pública se hacía referencia a un "exhaustivo análisis" de la propuesta inicial (variante C) formulada en dicho expediente, según el cual la mina Serrabal supuestamente no quedaba afectada. A instancias de la actora y con la aquiescencia de la Administración se solicitó dicho informe, sin que fuera efectivamente aportado con la ampliación enviada por la Administración. Dicha falta fue denunciada en la propia demanda y se reiteró la queja en el escrito de conclusiones, con lo que se habría cumplido la exigencia del artículo 88.2 de la Ley de la Jurisdicción, sin que la Sala de instancia haya dado respuesta a esta queja. Señala la parte que dicho informe hubiera resultado irrelevante de haberse aprobado finalmente la solución adoptada en el expediente de información pública, pero que al haberse cambiado la misma en la resolución impugnada de 25 de abril de 2.003, la infracción procedimental ha cobrado un significado trascendental para poder combatir el acto impugnado.
En el Expediente de información pública se examinan las alegaciones de la actora en la alegación nº 16. En concreto, en el apartado 6 de la misma (Análisis de los contenidos) se dice textualmente:
"Debido a la importancia de esta alegación, se ha realizado por un especialista en la materia un exhaustivo análisis de la situación actual en la que se encuentra la mina Serrabal, el sector del cuarzo metalúrgico en España y resto del mundo así como una valoración de las afecciones que esta infraestrutura pudiera causar a esta explotación y al sector.
Como conclusiones de este informe se extraen entre otras las siguientes conclusiones: [...]"
Pues bien, ése es el informe a cuya ausencia se hace referencia en el motivo. Mediante escrito presentado el 14 de enero de 2.005, la parte ya denunció que la ampliación del expediente no había incorporado los informes solicitados, pero que para evitar mayores dilaciones se procedía a formular el escrito de demanda. Posteriormente, la falta del estudio dio pie a la queja que se formula en el hecho séptimo y el fundamento de derecho cuarto de la demanda contencioso administrativa, así como en la conclusión cuarta del escrito de conclusiones.
La solicitud de ampliación del expediente y la protesta formulada en el citado escrito inicial, en la demanda y, finalmente, en conclusiones, hace que deba darse por cumplido, tal como sostiene la parte, el trámite requerido por el citado artículo 88.2 de la Ley Jurisdiccional. En cuanto a la Sentencia de instancia, es verdad que no da respuesta expresa a esta cuestión, pero dado que se menciona la queja entre los motivos del recurso en el fundamento de derecho primero, in fine, debe entenderse que se ha rechazado tácitamente la existencia de tal infracción o que la misma sea relevante. Por consiguiente, ha de examinarse la queja en cuestión que, de resultar fundada, sería imputable a la propia Sala al no haber requerido que el expediente se completase en debida forma.
Del examen del expediente se deducen las siguientes conclusiones:
- las alegaciones de la actora en el trámite de información pública parecieron a la Administración de la suficiente relevancia como para encargar a un especialista en la materia un "exhaustivo estudio";
- con apoyo en el citado estudio la Administración llega a la conclusión de que si bien la mina Serrabal no podía calificarse de única ni tan relevante como alegaba la interesada para la extracción y suministro de cuarzo, y aunque la variante propuesta no impedía la continuación de la explotación, la alegación resultaba lo suficientemente fundada como para justificar una modificación del trazado inicial para evitar afectar de manera relevante a dicha explotación; así, se indica textualmente:
"A pesar de todos estos datos, que indican que las afecciones producidas a la explotación son sensiblemente menores que las indicadas en la alegación, y ante la solicitud de desviación del trazado de la opción propuesta para evitar las afecciones a la explotación minera, se ha realizado un riguroso y exhaustivo estudio de trazado para reconsiderar el punto de cruce de la vía sobre el río Ulla encontrándose la posibilidad de desviación del trazado de la opción propuesta unos metros hacia el norte de modo que se aleje la traza de la explotación actual hasta al menos 500 metros de modo que se elimina la afección del ferrocarril a la explotación y viceversa sin afectar por ello a las poblaciones de A Reina, O Reboredo y Ardilleiro ya que se propone la construcción de un túnel de más de 3 Km. de longitud de modo que se elimine la afección a las poblaciones y paisajística";
- sin embargo, en la resolución de 17 de marzo de 2.003 de la Secretaría General de Medio Ambiente, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el "Estudio Informativo del proyecto del acceso ferroviario a Galicia. Eje Ourense- Santiago", de la Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento (resolución previa a la impugnada en el recurso contencioso administrativo a quo, que es del 25 de abril inmediato), se señala en relación con tal modificación adoptada en el susodicho Estudio Informativo:
"Asimismo se introduce una variación de trazado entre los pp. kk. 316+000 y 324+300 que posteriormente fue desestimada por la Dirección General de Ferrocarriles tras reconsiderar sus ventajas e inconvenientes desde distintos puntos de vista" (inciso final del quinto párrafo del epígrafe inicial de la Declaración);
- aparentemente, esta referencia es la única huella que en el expediente administrativo puede encontrarse respecto a que la aceptación de la alegación formulada por la actora en el trámite de información pública fuese finalmente rechazada por la Administración, de tal forma que el Estudio de Impacto Ambiental no contempla ya dicha modificación, que había sido previamente rechazada por la Dirección General de Ferrocarriles. No son, por tanto, razones medioambientales las que originan el rechazo final de tal modificación, sino otras que se desconocen y que resultan de una reconsideración de "sus ventajas e inconvenientes desde distintos puntos de vista".
Así las cosas no puede por menos que aceptarse la alegación de la actora sobre la indefensión que le ha ocasionado la falta de completud del expediente a la hora de poder fundamentar adecuadamente su posición en el recurso contencioso administrativo, y ello no ya sólo respecto al estudio infructuosamente reclamado, sino más en general en relación con los cambios de trazado adoptados por la Administración. En efecto, el informe que la parte reclamaba sirvió para justificar la toma en consideración de las alegaciones de la actora relativas a la afección de la mina Serrabal, de tal forma que la Administración acordó modificar el trazado para minimizar dicho impacto. Dicho informe sin duda resultaba de gran trascendencia para que la actora pudiese justificar ante el órgano judicial que la modificación adoptada por la Administración en respuesta a sus alegaciones se configuraba como la opción más recomendable. Pero más allá todavía, no cabe duda de que difícilmente puede juzgarse sobre si la Administración ha actuado dentro del margen de discrecionalidad de que goza para decidir sobre cual ha de considerarse la opción más recomendable, tras la ponderación de las ventajas e inconvenientes de las distintas alternativas, sin conocer no ya sólo el referido estudio, sino también las razones que abonaron la rectificación de tal aceptación y la vuelta al trazado que, según el material probatorio aportado, parece atravesar de pleno el perímetro de la explotación de la mina Serrabal. Tal falta de datos sobre las razones que han llevado a los referidos cambios de criterio de la Administración sin duda han originado la indefensión de la actora a la hora de poder defender eficazmente sus intereses ante esta Jurisdicción.
Debe pues admitirse el motivo y casar la Sentencia recurrida por haber ocasionado la indefensión de la actora al no velar porque el expediente fuese completado satisfactoriamente, tal como la parte actora reclamó ante la Sala de instancia, estuvo conforme el Abogado del Estado (escrito de 7 de junio de 2.004 ) y la Sala acordó efectivamente mediante providencia de 22 de noviembre de 2.004.
Sobre las consecuencias de la estimación del recurso de casación.
En primer lugar, es claro que la estimación del motivo sexto, en virtud de una infracción procesal que ha causado la indefensión de la recurrente, hace ya improcedente el examen de los restantes motivos, atinentes al fondo del litigio. En consecuencia, en virtud de lo establecido en el artículo 95.2.c) de la Ley de la Jurisdicción, una vez casada y anulada la Sentencia de instancia debemos ordenar que se repongan las actuaciones al estado y momento en que se produjo la falta, esto es al momento en el que se requirió a la Administración que completase el expediente, lo que se acordó por al citada providencia de 22 de noviembre de 2.004.
Así pues, deberá reiterarse dicho requerimiento para que se aporte toda la documentación existente que obre en poder de la Administración en relación tanto con la aceptación de las alegaciones de la actora y la rectificación del trazado inicial (variante C) a que se hace referencia en la alegación 16 del estudio informativo -incluido el tantas veces citado informe al que se alude en el propio estudio- como respecto al rechazo final de tal modificación por parte de la Dirección General de Ferrocarriles a que se alude en el Estudio de Impacto Ambiental.
Conclusiones y costas.
La estimación del motivo sexto conduce a la estimación del recurso de casación, con retroacción de actuaciones en los términos expresados en el fundamento de derecho anterior. No procede la imposición de costas, de conformidad con lo prevenido en los artículos 95.3 y 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
-
Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional por Rocas, Arcilla y Minerales, S.A. contra la sentencia de 25 de abril de 2.006 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo.
-
Que SE REPONEN LAS ACTUACIONES del recurso contencioso-administrativo citado en el número anterior a fin de que por la Sala de instancia se ordene al órgano administrativo correspondiente que el expediente administrativo se complete en los términos recogidos en el fundamento de derecho tercero de esta Sentencia.
-
No se hace imposición de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Fernando Ledesma Bartret.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Óscar González González.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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