El factor tiempo en el asesoramiento científico: el papel de los comités asesores a largo y medio plazo

Asunto: La sociedad reclama un asesoramiento científico en una gama creciente de circunstancias. Con frecuencia, este asesoramiento se solicita con urgencia como respuesta a algún problema que se plantea a la sociedad y que requiere una respuesta inmediata, tal como una catástrofe medioambiental o una emergencia sanitaria. La relevancia estratégica del asesoramiento científico a medio y largo plazo, por el contrario, no está aún ampliamente reconocida.

Relevancia: Es necesario distinguir entre dos escalas temporales límites en los procesos en que interviene el asesoramiento científico. Para definir la composición óptima y las normas de procedimiento de los posibles comités establecidos como apoyo a la política para tratar del análisis estratégico a medio y largo plazo, se necesita un conjunto de criterios. Los elementos esenciales en tales organismos deben incluir la necesidad de garantizar el acceso a los mejores y más actualizados bancos de datos disponibles, la posibilidad de encargar investigaciones especiales y fundamentalmente la independencia y la credibilidad.

--------------------------------------------------------------------------------

Introducción

Cada vez con mayor frecuencia se pide a los científicos asesoramiento sobre un abanico más extenso de temas. A menudo, este asesoramiento se pide con urgencia como respuesta a algún problema planteado a la sociedad y cuya resolución debe ser inmediata, tal como una catástrofe medioambiental o una emergencia sanitaria1. La relevancia estratégica del asesoramiento científico de medio y largo plazo, por el contrario, no está aún ampliamente reconocida. El tipo de asesoramiento adecuado a las circunstancias urgentes o de emergencias es muy diferente del que es útil en los temas de política a largo plazo. La composición de los paneles, las normas de procedimiento, el calendario de los análisis y otras variables son, con toda probabilidad, muy diferentes en uno y otro caso. Por esta razón, reconocer la existencia de, al menos, dos escalas temporales es un aspecto importante del asesoramiento científico, si bien hasta ahora ha recibido menos atención de la que merece.

Aunque la utilización del asesoramiento científico como respuesta a emergencias quizás sea más habitual, el asesoramiento científico también tiene un papel que desempeñar en los temas de política a largo plazo

Nos proponemos, en este trabajo, analizar las dos escalas de tiempo en el asesoramiento científico mencionadas antes y discutir las características que serían más deseables en cuanto a la composición y normas de procedimiento de los paneles que actúan en los estudios a largo y medio plazo. El objetivo no es revisar el campo del asesoramiento científico, que está en rápida expansión, sino más bien subrayar los aspectos de mayor relevancia en las prácticas de la Unión Europea en los que puede ser útil la experiencia pasada.

Asesoramiento científico para la toma de decisiones políticas

Es útil distinguir entre los dos papeles diferentes que el asesoramiento científico desempeña en el proceso de toma de decisiones políticas. En primer lugar, el asesoramiento científico puede utilizarse para definir y gestionar la propia política científica, por ejemplo, en relación con los Programas Marco (PM) de la Unión Europea (UE). En segundo lugar, puede utilizarse para definir y apoyar otras políticas (no científicas). Al asesoramiento científico en la política científica se le ha concedido mucha atención en conexión con la implementación de programas supranacionales de investigación y desarrollo (I+D), aunque la prospectiva científica estratégica a largo plazo, por ejemplo, en la discusión científica de futuros PM, es una actividad que todavía no se ha desarrollado satisfactoriamente. De hecho, aún no se ha establecido con claridad ninguna metodología ampliamente aceptada para la evaluación y asesoramiento ex post de los programas de I+D. El segundo papel, el asesoramiento científico para políticas no científicas, está incluso en un estadio más preliminar y carece aún de un marco conceptual y de un procedimiento operativo, aunque se han hecho recientemente varios intentos, principalmente a nivel nacional2.

Como aportación al proceso de toma de decisiones políticas, el asesoramiento científico puede utilizarse para definir y gestionar la propia política científica, o para definir y apoyar otras políticas

Con frecuencia, se ha insistido en la necesidad de utilizar el asesoramiento científico para proporcionar una base científica sólida a las políticas en las áreas de la salud y el medio ambiente, pero el asesoramiento científico en otras políticas de la CE ha recibido pocas veces el mismo grado de apoyo. Esto probablemente tiene su raíz en que, fuera de estas dos áreas (e incluso en ellas sólo recientemente), los ciudadanos no perciben que la ciencia tenga influencia alguna en su bienestar3. Se trata de una limitación injustificable, ya que las políticas con considerable impacto sobre la sociedad, como la política educativa, la energética, la lingüística, etc., requieren un conocimiento científico sustancial para esclarecer las bases sobre las que se deben asentar las decisiones políticas.

Las políticas con considerable impacto socioeconómico, como la política educativa, la energética, la lingüística, etc., requieren un conocimiento científico sustancial para esclarecer las bases sobre las que se deben asentar las decisiones políticas

Cuando se trata de utilizar el asesoramiento científico para formular políticas, hace falta tomar precauciones. La opinión pública, al enfrentarse a la amenaza de una catástrofe de cualquier tipo, con frecuencia demanda una acción rápida basada en el análisis científico y, a menudo, los gobiernos responden con la creación de un panel ad hoc de científicos para abordar el problema4. En muchas ocasiones, cuando la presión de la opinión pública y de los medios aumenta, los gobiernos pueden sentirse inclinados a justificar sus opciones políticas trasladando al público la sensación de que las han tomado siguiendo el consejo de los científicos. Aunque pueda ser políticamente conveniente, se trata ciertamente de una actitud equivocada, ya que la toma de decisiones no debe ser competencia de los científicos. Más bien, se espera que los expertos proporcionen una imagen nítida de los aspectos científicos y técnicos del problema, que ilumine las ventajas y los inconvenientes de las diferentes opciones. Si se desea que los ciudadanos perciban que la ciencia es objetiva, es esencial delimitar las fronteras entre el asesoramiento científico y la toma de decisiones políticas.

Escalas de tiempo

Sobre el uso del asesoramiento científico en la política científica se ha acumulado una experiencia considerable. Dicho asesoramiento se utiliza con frecuencia en la evaluación ex ante de los proyectos presentados a programas tales como los Programa Marco. El procedimiento normal incluye la creación de paneles ad hoc de científicos. Aunque la elección de los llamados expertos no esté exenta de críticas, el marco general de actuación y las reglas de procedimiento, para este tipo de asesoramiento en el corto plazo, parecen apropiados para sus objetivos.

Aunque la Comisión Europea ha lanzado varios estudios, todavía no existen directrices claras y ampliamente aceptadas para la evaluación de los programas anteriores

Del análisis y discusión de la política a largo plazo, e incluso de la evaluación ex post de los programas pasados, surge una imagen diferente. Aunque la Comisión Europea ha lanzado varios estudios, todavía se carece de directrices de operación claras y ampliamente aceptadas. No es infrecuente oír que los sucesivos Programas Marco de la Comisión Europea están demasiado influidos por consideraciones políticas. Difícilmente podría ser de otro modo, teniendo en cuenta que en muy pocas ocasiones las anteriores propuestas de estos programas fueron sometidas a un análisis científico sistemático y bien diseñado, por no mencionar la escasez de estudios científicos a largo plazo sobre las necesidades de I+D de los estados miembros de la Unión Europea, tanto a nivel nacional como al de la UE.

La creación en 1994 de la Asamblea Europea de Ciencia y Tecnología (ESTA) supuso una iniciativa importante en este campo. Aunque está probablemente sobredimensionada y no especialmente bien equilibrada, la ESTA fue capaz de emprender un análisis a largo plazo de temas importantes relacionados con la política de investigación de la UE5. Como ejemplo del trabajo pionero en este campo, se debe mencionar el informe sobre los puntos fuertes y débiles de la ciencia europea6. Este informe ofrece un análisis científico lúcido de un tema que con frecuencia se debate a todos los niveles sin una base seria.

ESTA también es un buen ejemplo de los problemas que pueden surgir cuando se mezclan diferentes escalas de tiempo. Justo después de que se convocara la primera sesión de la Asamblea, se pidió a la ESTA que, en un plazo inferior a dos semanas, diera su opinión sobre lo que en aquel momento era el borrador de la propuesta del 5º Programa Marco. Ni sus efectivos de 100 personas ni sus normas de procedimiento, basadas en discusiones en subcomités y presentación de los resultados al pleno, permitían un análisis riguroso de tal propuesta en los plazos solicitados y, aunque muchos de sus miembros dedicaron considerable esfuerzo al tema, el informe emitido sobre el PM5 fue sólo una lista de comentarios generales sin mucha discusión detallada ni una visión a largo plazo ampliamente debatida. Éste es, de hecho, un claro ejemplo del tipo de error que se puede cometer fácilmente cuando se mezclan escalas de tiempo a corto y largo plazo. Ni la composición ni las normas de procedimiento de ESTA eran las apropiadas para dar una rápida respuesta en temas específicos y por lo tanto no puede sorprender que su funcionamiento no fuera el adecuado para este tipo de peticiones. Es de esperar que el Comité Asesor Europeo de Investigación (EURAB), creado recientemente, se limite a tratar temas de política a largo plazo y no tenga que sufrir la mezcla de escalas temporales que ha causado tantos inconvenientes en el pasado.

Se debería permitir que los comités asesores científicos trabajasen dentro de la escala temporal para la que se crearon. La estructura y los procedimientos de los comités creados para analizar temas a largo plazo no son los adecuados para dar una respuesta rápida a cuestiones urgentes

La variable tiempo es fundamental para decidir sobre el tipo de asesoramiento científico que se solicita, y controla a menudo las posibilidades reales de utilizar la ciencia como una herramienta política. Es muy poco probable que el tipo de panel científico que puede tratar rápidamente los problemas urgentes tenga la misma composición y las mismas normas de trabajo que los paneles que tratan temas de predicción a largo plazo. De hecho, la escala temporal de funcionamiento del primer tipo es intrínsicamente incompatible con el tipo de análisis en profundidad y exhaustivo que se requiere para un buen asesoramiento científico a largo plazo. Merece la pena añadir que la opinión pública, al estar acostumbrada a la necesidad del primer tipo de respuesta urgente, normalmente es escéptica respecto al trabajo de los paneles a largo plazo, e incluso a veces critica sus resultados y métodos considerándolos irrelevantes.

Elementos básicos de los paneles asesores a largo plazo

El resto de este artículo se va a concentrar en el asesoramiento científico con un horizonte a largo plazo, es decir en los esfuerzos dirigidos a proporcionar un sustrato científico sólido a los diferentes escenarios de desarrollos específicos en la sociedad. Suponiendo que estos estudios sean llevados a cabo por paneles nombrados especialmente, se discutirán los elementos básicos que deberán reunirse. A fines de comparación también pueden ser útiles los análisis que realizó anteriormente la UE, siguiendo estas líneas, con el trabajo previo de ESTA y, más recientemente, el realizado por la Fundación Europea de la Ciencia (ESF).

En primer lugar, debemos resaltar que lo más importante es no mezclar nunca las dos escalas de tiempos. Con demasiada frecuencia, se pide a los mismos paneles que lleven a cabo ambas tareas (a largo y a corto plazo) con las consiguientes ambigüedades e ineficiencias. Puesto que ahora estamos discutiendo los paneles dedicados a temas a largo plazo, hay que insistir en la necesidad de separar estos paneles de los temas "candentes" a corto plazo, cualquiera que sea su importancia o urgencia.

Los paneles deben funcionar sobre una base más científica que administrativa y hay que evitar una burocracia excesiva

En segundo lugar, hay que discutir las normas de procedimiento y la infraestructura de los paneles. Para este tipo de actividad, se necesita que la burocracia se mantenga en un mínimo y que cualquier grupo de trabajo que se cree funcione con un enfoque científico (no administrativo) de los problemas. Especialmente en los temas relacionados con los programas de la Comisión Europea (CE), en donde todos los procesos administrativos tienen principalmente una finalidad de control (tanto del gasto como de los resultados científicos). Desde luego, debe proporcionarse un apoyo de secretaría adecuado: no hay que olvidar que los científicos de estos paneles se enfrentan a múltiples exigencias sobre su tiempo, por lo que debe optimizarse su utilización. Finalmente, y no por ello menos importante, hay que suministrar a los paneles datos actualizados del tema en estudio. Casi nadie es consciente del número de estudios e informes oficiales, a veces con implicaciones de largo alcance, que se realizan basándose en datos insuficientes o inadecuados.

Un motivo común de preocupación es cómo evitar que los grupos de trabajo, que revisan determinados temas, sean influenciados por grupos de presión científicos

En tercer lugar, hay que abordar el espinoso tema de la independencia y la transparencia. Un área común de preocupación es cómo evitar que los grupos de trabajo, que revisan determinados temas, sean influenciados por grupos de presión científicos en las cuestiones de su interés. La experiencia previa muestra que, demasiado a menudo, los miembros de este tipo de paneles no perciben claramente en calidad de qué están actuando, e incluso algunos de ellos tienden a actuar como "representantes" de uno u otro grupo científico. Quizás es obvio, pero sin embargo debe señalarse de modo explícito desde el inicio del trabajo del panel, que todo científico que participe en tales paneles no representa en modo alguno a ninguna institución o grupo científico, sino que se espera que actúe basándose exclusivamente en sus amplios conocimientos científicos y técnicos.

Un modo de seleccionar los paneles consiste en dividirlos en un grupo de evaluación y un grupo asesor: los especialistas de la materia analizada forman el grupo asesor, mientras que el grupo de evaluación, más generalista, se encarga de redactar el informe final

Vale la pena recordar un modelo muy práctico para seleccionar un panel, que se ha ensayado con éxito en los comités de la ESF que tratan las propuestas de infraestructuras en Europa, por ejemplo el de Grandes Instalaciones de Investigación. El modelo funciona de la forma siguiente: el panel se divide en dos grupos, el Grupo de Evaluación y el Grupo Asesor. Los miembros del Grupo de Evaluación son científicos reconocidos de amplia experiencia, sin responsabilidades directas en el tema que se está revisando, mientras que el Grupo Asesor incluye a los especialistas en la materia. El informe final se redacta y aprueba exclusivamente por el Grupo de Evaluación, el cual utiliza al Grupo Asesor como una fuente continua de ideas e información. Se ha observado en la práctica que este modus operandi reduce sustancialmente la influencia de los grupos de presión en el informe final.

La selección de los científicos se debería centrar en escoger personas con experiencia y una amplia visión en áreas científicas de intersección antes que en los "mejores" científicos de un campo determinado

El cuarto tema a examinar es la experiencia dentro de los paneles. La selección de miembros para este tipo de paneles no es una tarea fácil. En lugar de tratar de seleccionar a los "mejores" científicos y/o a los "mejores" tecnólogos, se debería tratar de elegir a personas con suficiente experiencia y una amplia visión de áreas de intersección e incluso de la totalidad del sistema de investigación y tecnología. Puede muy bien suceder que, en el curso del análisis de un tema determinado, el panel detecte que se precisa alguna nueva pieza de estudio, por ejemplo un estudio de prospectiva con base científica en un área dada. El panel debería tener capacidad para encargar libremente tal estudio. Aunque éste podría llevarse a cabo en cualquiera de los institutos que existen en Europa que se dedican a evaluación, un candidato bien cualificado sería siempre el Centro Común de Investigación (JRC) de la CE. Esto concuerda con las recientes evaluaciones cuatrienales del JRC, en las que se recomendaba que una parte sustancial de sus recursos se dedique a apoyar las políticas de la CE. La utilización del JRC garantizaría la independencia frente a intereses nacionales determinados y también se podrían controlar las presiones externas.

Conclusiones

La principal conclusión de este artículo es que, al considerar el asesoramiento científico, hay dos escalas de tiempos límites que deben reconocerse y que las prácticas de asesoramiento deben adaptarse a ellas. Esto engloba todo, desde la designación de la composición de los paneles a la definición de las normas de procedimiento, incluyendo la fijación de plazos. Los paneles designados para llevar a cabo estudios estratégicos a largo plazo no deberían recibir peticiones sobre temas que exigen una respuesta rápida a corto plazo. Se propone un modelo de funcionamiento de los paneles, en el que la probabilidad de que los grupos de presión ejerzan su influencia está fuertemente disminuida, gracias a la división del panel en dos subpaneles: el subpanel que asume la responsabilidad del informe final está compuesto por científicos sin intereses ni responsabilidades directos en el tema científico analizado. Cabe finalmente resaltar el papel del JRC para realizar estudios posteriores cuya necesidad surja del análisis de los paneles.

--------------------------------------------------------------------------------

Palabras clave

asesoramiento científico, paneles asesores, comités asesores a largo plazo, ESTA, EURAB

Notas

1. Algunos análisis recientes sobre este tema son: Hood C. y Jones D. (Eds), Accident and Design: Contemporary Debates in Risk Management (UCL Press, Londres 1996); Powell D. y Leiss W., Mad Cows and Mother¿s Milk: The Perils of Poor Risk Communication (McGill Queens¿ University Press, Montreal 1997).

2. May R., The Use of Scientific Advice in Policy Making (UK OST, Londres 1997); Halliwell J., Smith W. y Walmsley M., Scientific Advice in Government Decision Making: The Canadian Experience (Informe al Consejo de Asesores en Ciencia y Tecnología, Ottawa 1999).

3. Se detectan algunas señales de que esta actitud puede estar empezando a cambiar. En cierto modo fue sorprendente que, en el número especial sobre los riesgos a los que se enfrenta el nuevo milenio, The Economist, en lugar de aludir a alguna pavorosa crisis económica, eligió para su cubierta la imagen de un asteroide chocando con la Tierra.

4. Alternativamente, pueden emplear como asesor a un organismo de investigación; éste fue el caso en el reciente desastre medioambiental causado por el vertido químico en Aznalcóllar, España: el gobierno español utilizó al Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) como su asesor científico.

5. El autor fue miembro de ESTA y presidió un comité para tratar el tema específico de los enfoques alternativos del confinamiento magnético para la fusión termonuclear controlada, es decir, enfoques de confinamiento inercial. Desgraciadamente, el informe que se preparó formuló recomendaciones que no parecieron encajar con el actual programa de fusión de la UE.

6. Swinnerton-Dyer P. (rapporteur) Strengths and Weaknesses of European Science, (ESTA Document, EC Bruselas 1995).

Contactos

Dimitris Kyriakou, IPTS

Tel.: +34 95 448 82 98, fax: +34 95 448 83 39, correo electrónico: dimitris.kyriakou@jrc.es

J.M. Rojo, Universidad Complutense, Madrid, España

Tel.: +34 91 349 45 44, fax: +34 91 304 45 47, correo electrónico: jmrojo@fis.ucm.es

Sobre el autor

--------------------------------------------------------------------------------

J.M. Rojo es doctor en Física y actualmente es Catedrático de Física en la Universidad Complutense de Madrid, siendo la Física de Superficies su tema de investigación. Es en este momento Presidente del Comité de Ciencias e Ingeniería de la Fundación Europea de la Ciencia y ha sido Secretario de Estado de Universidades e Investigación del gobierno de España y miembro de la primera Asamblea ESTA de la Comisión Europea. Fue el responsable del Informe de Evaluación sobre el JRC en 1966