STS, 22 de Noviembre de 2007

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso número 1156/1994, promovido por la INSTITUCIÓN DE PONENT PARA LA CONSERVACIÓN Y EL ESTUDIO DEL ENTORNO NATUAL (IPCENA) y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD DE CATALUÑA, el AYUNTAMIENTO DE CAMARASA y la compañía mercantil PONT ROMÁ, S. L., sobre construcción de un restaurante y una área turística deportiva.

Dicho Tribunal dictó auto con fecha 7 de enero de 2005 del tenor literal siguiente: "LA SALA ACUERDA: Ordenar al Ayuntamiento de Camarasa proceda a iniciar los trámites de revisión de las Licencias de obras otorgadas en fecha 28 de febrero de 1994 para las construcciones indicadas".

Interpuesto por la compañía mercantil PONT ROMA, S. L., recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 15 de marzo de 2005 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA: Que debemos DECLARAR Y DECLARAMOS NO HABER LUGAR al recurso de súplica interpuesto por la representación de la mercantil Pont Roma, S. L. contra el Auto de 7 de enero de 2005, confirmando el mismo en su integridad".

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por PONT ROMÁ, S. L. y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por la recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 7 de noviembre de 2007, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presenten recurso de casación el Auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó en fecha de 15 de marzo de 2005, por el que fue desestimado el recurso de suplica formulado por la representación procesal de la entidad PONT ROMÁ, S. L. contra el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 7 de enero de 2005, dictado en el incidente de ejecución de sentencia del recurso contencioso administrativo nº 1156/1994, formulado por la INSTITUCIÓN DE PONENT PARA LA CONSERVACIÓN Y EL ESTUDIO DEL ENTORNO NATURAL (IPCENA), y en el que, con fecha de 12 de mayo de 1997, fue dictada sentencia por medio de la cual, estimándose el mencionado recurso, fue anulado (1) el Acuerdo, de fecha 14 de febrero de 1994, de la COMISIÓN DE URBANISMO DE LÉRIDA, por el que se había autorizado la construcción de un restaurante y un área turístico-deportiva en CAMARASA (Lérida), y (2) las Resoluciones del Director General de Urbanismo de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, de fecha 25 de abril de 1994, que desestimó la suspensión del acto impugnado, y (2) del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 22 de junio de 1994, desestimando el recurso de alzada formulado con el primer Acuerdo impugnado.

La mencionada sentencia devino firme al ser confirmada por la sentencia de esta Sala de 18 de diciembre de 2001 .

Por la mencionada INSTITUCIÓN DE PONENT PARA LA CONSERVACIÓN Y EL ESTUDIO DEL ENTORNO NATURAL (IPCENA), se solicitó la ejecución de la mencionada sentencia, interesando, en síntesis, que, como consecuencia de la nulidad judicialmente acordada en la sentencia de instancia, y al amparo de los artículos 103, 104.2 y 106.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), se acordara la nulidad de los Acuerdos, adoptados, por el AYUNTAMIENTO DE CAMARASA, en su sesión de 28 de febrero de 1994, por los que se concedieron licencia municipal de obras y licencia de actividades, con todas las consecuencias de ello derivadas (en síntesis, derribo el edificio construido, retirada de escombro y restauración de las características naturales del terrenos).

En respuesta a la mencionada pretensión anulatoria se han dictado los Autos de 7 de enero y 15 de marzo de 2005 ---objeto del presente recurso de casación---, en los que la Sala de instancia procede a la estimación de la misma, con base, en síntesis, en las siguientes argumentaciones:

1. En el Auto de 7 de enero de 2005 se expresa:

   1. Que las licencias municipales de obras y de actividades, concedidas por el Ayuntamiento a la entidad recurrente en fecha de 28 de febrero de 1994, no fueron en su día objeto del recurso contenciosoadministrativo, habiéndose llevado a cabo a su amparo las construcciones cuyo derribo se pretende.

   2. Que otorgadas dichas licencias "con anterioridad al pronunciamiento de sentencia por esta Sala, no cabría tampoco la declaración por este Tribunal de la nulidad de pleno derecho de tales a actos de autorización municipal".

   3. Que, en consecuencia, "anulada por esta Sala en su indicada sentencia, de fecha 12 de mayo de 1997, confirmada por la del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2001, el acuerdo adoptado por la Comisión de Urbanismo de Lleida de fecha 14 de febrero de 1994, por la que se autorizaba la construcción de un restaurante y una zona turístico-deportiva en Camarasa, así como las resoluciones que en sede administrativa confirmaban aquella, es claro que tales licencias municipales de obras y las construcciones a su amparo realizadas carecen de presupuesto jurídico habilitante, lo cual comporta su nulidad de pleno derecho del art. 62.1 de la L.R.J .A.P. y P.A.C. Nulidad de pleno derecho que, aunque no proceda declarar en este proceso, habrá de ser declarada, en cuanto lo previene el artículo 102.1 de dicha Ley por la Administración, procediendo para ello a la revisión de aquellos actos de licencias de obras".

2. Y, en el Auto de 15 de marzo de 2005 se rechaza el recurso de formulado contra la anterior resolución, señalando que las alegaciones en el mismo contenidas "no desvirtúan los razonamientos contenidos en el auto impugnado ya que el mismo se limita a ordenar -por no haberlo hecho así el Ayuntamiento de Camarasa de oficio- el inicio de los trámites de revisión de las licencias de obras otorgadas en fecha 28 de febrero de 1994, siendo tal circunstancia un extremo implícito e inseparable del pronunciamiento de esta Sala y confirmado por el Tribunal Supremo. Por ello, lo alegado no desvirtúa el interés general intrínseco en la ejecutividad de las resoluciones judiciales pues lo contrario nos conduciría a una inseguridad jurídica y falta de tutela judicial efectiva proscrita por la Constitución Española".

Contra estos autos, de 7 de enero y 15 de marzo de 2005, han interpuesto la entidad PONT ROMÁ, S. L. recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, articulado por la recurrente, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), desde una doble perspectiva: a) Por haber resuelto, los autos impugnados, cuestiones no decididas en la sentencia objeto de ejecución; y, b) Por que los autos impugnados en ejecución de sentencia contradicen los términos del fallo que se ejecuta.

Desde la primera perspectiva se expone por la entidad recurrente que al resolver en los autos impugnados sobre la revisión de oficio de las licencias municipales, que presupone nulas, obligando al Ayuntamiento a la iniciación del expresado procedimiento de revisión de oficio, se está resolviendo sobre una cuestión que ni directa ni indirectamente fue objeto del pleito principal.

Igualmente pone de manifiesto que, con la decisión adoptada, se está ordenando a una Administración que no ha sido parte demandada en los autos principales (el Ayuntamiento de Camarasa), a que proceda a iniciar los trámites de la revisión de oficio de la licencia de obras en su día concedida.

Desde la segunda perspectiva la recurrente expone que los autos dictados contradicen los términos del fallo, por cuanto, según se expone, los autos dan una eficacia a la sentencia dictada distinta de la acordada, tanto desde una perspectiva subjetiva (afectando al Ayuntamiento de Camarasa, no autoras de los actos impugnados), como desde una perspectiva objetiva (conteniendo orden de iniciación de revisión de oficio de las licencias de obras concedidas no prevista ni insinuada en la sentencia).

Igualmente se señala la vulneración del artículo 73 de la LRJCA ---que regula los efectos de las sentencias que anulen disposiciones generales---, considerando que la autorización de la Comisión de Urbanismo de Lérida para poder construir en suelo no urbanizable, anulada por la sentencia, cuenta con la naturaleza de disposición general al tratarse de un Plan Especial, a cuyo amparo el Ayuntamiento concedió, luego, las licencias de obras y actividades.

El motivo no puede prosperar, por cuanto con la decisión adoptada de imponer el inicio de la revisión de oficio de las licencias en su día concedidas por el Ayuntamiento ---de obras y de actividad--- ni se están resolviendo cuestiones no decididas en la sentencia, ni se están contradiciendo los términos del fallo.

En relación con las alegaciones expresadas, debemos dejar constancia de varios aspectos que, sin duda, tienen influencia sobre la resolución que se adopte:

1. Que las licencias municipales de obras y de actividad otorgadas por el Ayuntamiento de Camarasa ---ambas de 28 de febrero de 1994--- fueron concedidas una vez ---por tanto, con posterioridad--- adoptado el Acuerdo por la Comisión de Urbanismo de Lérida, de fecha 14 de febrero de 1994, por el que se concedía a la entidad aquí recurrente autorización para la construcción de un restaurante y un área turístico-deportiva, en el término municipal de Camarasa.

2. Que los terrenos en los que se concedió la autorización por la Comisión de Urbanismo estaban clasificados como suelo no urbanizable, si bien situados fuera del perímetro del espacio natural de San Llorenç de Montgai y en zona inmediata al curso del Río Segre. Para el otorgamiento de la referida autorización por parte de la Comisión Provincial de Urbanismo se consideró que existían razones de utilidad pública e interés social que avalaban llevar a cabo las construcciones expresadas en dichos suelo no urbanizable.

3. Como sabemos, concedida tal autorización, y con posterioridad a la misma, el Ayuntamiento concedió las licencias de obra y de actividad de referencia, las cuales no fueron impugnadas y devinieron firmes.

Por tanto, la cuestión que en la ejecución de la sentencia se discute es si de la misma resulta posible extraer la consecuencia alcanzada por la Sala de instancia en el sentido de que, anulada la autorización concedida por la Comisión de Urbanismo para poder construir en terreno no urbanizable ---por entender que existían causas de utilidad pública o interés social---, puede adoptarse, en ejecución de sentencia, la decisión de imponer al Ayuntamiento (que concedió las licencias de obras y de apertura) el inicio del procedimiento de revisión de oficio de las mismas, no obstante haber devenido aquellas firmes y, no obstante, no haber sido el Ayuntamiento parte en el procedimiento seguido contra la autorización de la Comisión Provincial de Urbanismo.

Es evidente que no nos encontramos en un supuesto de los contemplados en el artículo 103.5 de la LRJCA, por cuanto no son las licencias, cuya revisión de oficio se ha ordenado, actos dictados para eludir la ejecución de la sentencia, ya que, como hemos reiterado, se tratan de actos que ---aunque posteriores a la autorización objeto del recurso--- son anteriores al procedimiento de ejecución.

La ratio decidendi de la Sala de instancia es clara y expresada en el primero de los autos impugnados con absoluta precisión: al anularse la autorización de la Comisión Provincial de Urbanismo "tales licencias municipales de obras y las construcciones a su amparo realizadas carecen de presupuesto jurídico habilitante, lo cual comporta su nulidad de pleno derecho". Por tal motivo, la Sala ordena al Ayuntamiento la revisión de oficio de las mismas, mas no la directa anulación de las licencias, decisión que, de conformidad con el principio de la reformatio in peius, nos vincula en esta sede casacional. Debemos partir de la idea ---configurada jurisprudencialmente--- de que, inicialmente, el concepto de autorización se ajusta a la noción clásica de acto administrativo que permite a una persona el ejercicio de un derecho o de una facultad que le corresponde, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio en relación con el interés específico que el sujeto autorizante debe tutelar. Esto es, desde este punto de vista tradicional, la autorización administrativa, en cuanto acto de control preventivo y de carácter meramente declarativo que no transfiere facultades sino que remueve límites a su ejercicio, ha de ser otorgada o denegada por la Administración con observancia de la más estricta legalidad, por cuanto la misma cuesta con un carácter reglado que es predicable no sólo del acto mismo de otorgamiento, sino de todos sus aspectos, como son: su contenido, la competencia del órgano otorgante y el procedimiento a seguir. Pero esta visión clásica de las autorizaciones se completa con una técnica autorizatoria que no se reduce ya al simple control negativo del ejercicio de derechos, sino que se extiende a la regulación misma de la actividad, con el propósito decidido de orientar y encauzar positivamente la actividad autorizada en el sentido de unos objetivos previa e implícitamente definidos en las normas aplicables. Y, en este sentido, la ya clásica jurisprudencia (por todas STS de 16 de junio de 1980 ) ha puesto de manifiesto que aunque la licencia o autorización administrativa representa una remoción de límites en el ejercicio de un derecho subjetivo del administrado, ello no implica que, una vez removidos tales límites, la Administración se vea desposeída de sus prerrogativas originarias, sino que las conserva por tratarse de una materia en la que los deberes de policía ejercitables por los entes públicos están dirigidos a la tutela y defensa de fines de interés general, naturalmente presentes en todo momento.

Y esto es lo acontecido en el supuesto de autos. La autorización para poder construir ---por motivos de interés general--- en suelo no urbanizable, como ha puesto de manifiesto la sentencia de instancia, ha actuado como presupuesto habilitante de la posterior actuación autorizatoria municipal, que ha quedado plasmada en las licencias de obras y apertura del establecimiento construido. Mas desaparecida, revocada o dejada sin efecto la inicial autorización, la Administración municipal que ---con base en la previa autorización--- había ejercitado sus competencias mediante la concesión de las licencias, no puede permanecer jurídicamente impasible ante la desaparición jurídica de la previa actuación autorizatoria que había habilitado y posibilitado su posterior actuación. Por el contrario, sus obligaciones de control sobre la permanencia de la legalidad, y en la legalidad, de lo autorizado continúan y permanecen vigentes, quedando, en consecuencia, obligada ---en el ejercicio de sus propias potestades--- a revocar su anterior autorización en supuestos como el de autos. Por ello, su impasibidad jurídica ha tenido que ser activada por la decisión judicial que la ha obligado a iniciar ---simplemente ello--- el correspondiente procedimiento de revisión de oficio.

Tal actuación jurisdiccional no puede, en la anterior perspectiva, ser considerada como extralimitadora del contenido del fallo de la sentencia que se ejecutaba, por cuanto se trata de una implícita consecuencia del citado contenido anulatorio jurisdiccional, así como un aspecto complementario del mismo. La potencialidad, ámbito y extensión del contenido del fallo de la sentencia que se ejecuta ---que ha eliminado el presupuesto esencial de las licencias concedidas--- abarca, pues, la obligación de activar el instrumento de revisión de oficio de los actos nulos contemplada en el artículo 102 de la LRJPA, sin que la aparente legalidad de las licencias pudiera quedar blindada o aislada en el marco de nulidad producido como consecuencia de una decisión jurisdiccional.

La ejecución de la sentencia implica, de conformidad con el artículo 104.1 de la LRJCA que la misma "se lleve a puro y debido efecto", y a que se "practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo". En tal ámbito de actuación los autos que ahora se revisan no han llegado, modulando así los efectos de la sentencia, hasta el extremo de proceder a la declaración directa de la nulidad de las licencias concedidas con base en la autorización anulada por la sentencia, limitándose, como sabemos, a obligar a la Administración local ---y ante su inactividad--- a iniciar el procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos; y tal mandato debe incluirse, sin dificultad, en el ámbito de ejecución de la sentencia dictada.

Por ello, la alegación relativa a la falta de intervención de la Administración local en el procedimiento seguido contra la autorización de la Comisión de Urbanismo anulada, deviene inasumible, por cuanto va a ser la citada Administración local la que ha de tramitar el obligado procedimiento de revisión de oficio.

A mayor abundamiento la licencia de apertura de establecimiento no se limita al mero control y autorización de las instalaciones en cada caso necesarias sino que se proyecta hacia el futuro para condicionar de modo continuado el funcionamiento de la actividad que se autoriza. Constituye, por tanto, una autorización operativa, cuya virtualidad no se agota en el control preventivo que la Administración efectúa en el acto de licencia. El control administrativo se extiende ex post facto, para verificar materialmente, mediante la correspondiente comprobación, efectuada antes de dar comienzo a la actividad autorizada, primero, el cumplimiento efectivo de las condiciones fijadas en la licencia, y después, a lo largo de todo el desarrollo de la actividad, el funcionamiento adecuado de la misma en las condiciones precisas de tranquilidad, seguridad y salubridad. En definitiva, se trata de garantizar tales condiciones o, en su caso, restablecerlas o restaurarlas (artículo 1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ). Además, en relación con la licencia de apertura debe tenerse en cuenta que, junto a la intervención administrativa de las Corporaciones locales sobre dichos establecimientos y actividades en general, la normativa sectorial establece una intervención municipal especial y reforzada en relación con determinados establecimientos y actividades. De ellas destaca la licencia contemplada en el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, relativa a las actividades e industrias clasificadas de acuerdo con dicho Reglamento, que tiene la finalidad de evitar que "produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a la riqueza pública o privada, o impliquen riesgos graves para las personas o los bienes" (artículo 1 ).

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del recurso de casación (artículo 139.3 de la citada LRJCA ), debiendo establecerse, como límite, en cuanto a la minuta de letrado, a la vista de las actuaciones procesales, la cantidad de 1.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.