La expropiación en el texto refundido de la Ley del suelo y ordenación urbana de 1992
| Autor | Silvestre Martínez García |
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INTRODUCCION
La potestad expropiatoria puede decirse que es de las más reforzadas en el nuevo Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 (en adelante T.R.).
Sus insuficiencias, puestas de manifiesto en el Texto de 1976, han sido corregidas con creces en el nuevo, ampliando los supuestos de aplicación, haciendo su aplicación más dúctil en unos casos y alternativa en otros (venta forzosa, ocupación directa).
Pero de lo que no cabe duda es que se trata de un instrumento capital en el marco de la nueva ley, ya que para que la programación temporal del Plan funcione se necesita esa espada de Damocles que es en la Ley (arts. 25, 35, 36, Texto Refundido) la declaración de incumplimiento de deberes. De manera que el incumplimiento del plazo desencadena nada menos que la expropiación forzosa del terreno, o bien la venta forzosa, que viene a ser una modalidad de la misma.
Se trataría de hacer la suficiente presión sobre los propietarios para que éstos urbanizaran y edificaran, consiguiendo de esta manera evitar la especulación, que según el artículo 47 de nuestra Constitución debe ser impedida.
Si como dice RAMON MARTIN MATEO (Ref.) los litigios expropiatorios ocupan el tercer lugar en importancia en la jurisdicción contencioso - administrativa, es previsible que aumenten en importancia, una vez que la nueva ley se generalice en su aplicación, lo que se logrará plenamente con la revisión o adaptación de los diversos planes.
Esta pretensión de la ley supone un importante reto para la Administración Urbanística por excelencia, los Entes Locales, que necesariamente habrán de ser los líderes del proceso urbanístico, no solamente los que fijan las reglas, lo que nos lleva a otear bastantes penumbras.
No faltan, por otra parte, visiones totalmente diferentes de solucionar los problemas que la Ley 8/1990 de Reforma del Régimen Urbanístico detectó en su exposición de motivos, como es la expuesta en la Exposición de Motivos del Proyecto de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, y que actualmente se encuentra en trámite de discusión parlamentaria. Esa nueva visión del proyecto valenciano «presupone que al propietario de terrenos, en cuanto tal, no le es exigible razonablemente que asuma el papel protagonista que le atribuyó la legislación histórica. La actividad urbanística es una función pública cuya responsabilidad debe reclamarse a los poderes públicos y no a los propietarios de terrenos. Esta función pública requiere una inversión económica importante y una actividad gestora de dicha inversión. Por tanto, sin perjuicio de su carácter público es también una típica función empresarial. El agente público ejecutor del Plan debe ser la empresa que, en nuestra realidad económica, es el sujeto capaz de responsabilizarse de la gestión de inversiones» (Ref.).
Este cambio de orientación en los agentes que han de ejecutar el Plan no puede menos de calificarse como acertado, suponiendo una solución imaginativa, que hará descargar en el propietario del suelo esa presión que antes decíamos, y otorgará a la Administración la posibilidad de concertar con los auténticos agentes del proceso inmobiliario.
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LA EXPROPIACION EN EL TEXTO REFUNDIDO
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Concepto
El artículo 85 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 concibe la expropiación urbanística como un procedimiento especial de expropiación, señalando que éstas son las expropiaciones «por razón de urbanismo». Es decir, que la expropiación recibe el nombre de urbanística cuando se utilice para la consecución de cualquiera de los objetivos previstos en la legislación urbanística.
Es cierto, como opina MERELO ABELA (Ref.), que la definición de una concreta expropiación ha perdido importancia, ya que el Texto Refundido ha unificado el régimen de valoraciones cualquiera que sea la finalidad de la expropiación y la legislación que la legitima (46.2 T.R.). No obstante, seguirá teniéndola en cuanto a las especialidades procedimentales que una u otra pueden contener, y también en todo lo concerniente al realojo de los ocupantes de vivienda y en lo que se refiere a la versión (Ref.).
Conviene también resaltar la función que la expropiación forzosa tiene de mecanismo de cierre en nuestro ordenamiento, y en el urbanístico en especial. Es la concepción de la expropiación como garantía de la propiedad, en virtud del artículo 33.3 de la Constitución (Ref.).
Es lógico, pues, que la aplicación del ordenamiento urbanístico exija de una continua aplicación de la potestad expropiatoria, ya que la ejecución de los planes precisamente necesita modular la propiedad urbana para obtener el resultado planificado, aún en contra de la voluntad de los propietarios.
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Clases de expropiaciones urbanísticas
En el Texto Refundido (art. 206) se prevén las siguientes clases de expropiaciones:
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Expropiación como sistema de actuación.
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Expropiación de sistemas generales y dotaciones locales.
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Expropiación para patrimonio municipal del suelo u otros patrimonios.
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Expropiación de terrenos para viviendas de protección oficial o sometidas a otro régimen de protección pública.
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Expropiación por incumplimiento de la función social, también llamada expropiación - sanción.
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Expropiación para usos declarados expresamente de interés social.
2.1. Expropiación sistema
Como es sabido, el artículo 148 T.R. ha dejado a la Administración discrecionalidad suficiente para que ésta escoja el sistema de actuación. Desapareciendo la prioridad casi absoluta que en el Texto de 1976 se atribuía al sistema de compensación.
No obstante, conviene recordar la necesidad que la elección del sistema esté suficientemente justificada, máxime cuando en el artículo 4.3 se recomienda suscitar «la iniciativa privada en la medida más amplia posible...» (Ref.).
El artículo 172 T.R. prevé para la gestión de la expropiación sistemática la utilización de las formas de gestión que permite la legislación de régimen local. Tal posibilidad nos remite al artículo 85 de la L.R.B.R.L. de 1985, que prevé las siguientes formas:
- Gestión Directa:
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Gestión por la propia Entidad Local.
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Organismo autónomo local.
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Sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.
- Gestión Indirecta:
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Concesión.
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Gestión interesada.
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Concierto.
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Arrendamiento.
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Sociedad mercantil y cooperativas legalmente constituidas cuyo capital social sólo parcialmente pertenezca a la Entidad Local.
Es evidente que entre las formas de gestión indirecta algunas resultan especialmente inapropiadas para la gestión expropiatoria (Ref.).
En cualquier caso es conveniente señalar que el artículo 172 T.R. sólo se refiere a las formas de gestión, pero no a la potestad expropiatoria, que sólo puede ser ejercitada, según la doctrina tradicional, por las Administraciones Territoriales. Señala PAREJO ALFONSO (Ref.) que un principio de orden ante la enorme multiplicación de organizaciones administrativas, justifica esta determinación en favor de las Administraciones Territoriales.
2.2. Expropiación de sistemas generales y dotaciones locales
El artículo 206 T.R. prevé la expropiación para la ejecución de los sistemas generales o dotaciones locales en suelo urbano, salvo en este último caso que se encuentren incluidos en unidades de ejecución.
En el caso de sistemas generales en suelo urbano, salvo que la legislación urbanística (autonómica) así lo disponga, siempre serán obtenidos por expropiación u ocupación directa (art. 199.1.a)...
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